CC BY
331
Вестник Челябинского государственного университета. 2012. № 33 (287).
Политические науки. Востоковедение. Вып. 13. С. 33-38.
А. П. Крепский
МОДЕЛЬ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ КАК ОСНОВА УПРАВЛЕНИЯ МИГРАЦИОННЫМИ ПРОЦЕССАМИ
Статья представляет собой попытку разработать и внедрить в научный оборот модель миграционной политики, которая призвана стать базовой для выработки и практической реализации универсального решения по управлению миграционными процессами.
Ключевые слова: миграция, миграционная политика, государство, инструменты управления.
Среди специалистов - ученых и администраторов - существует множество различных мнений о том, как необходимо выстраивать миграционную политику и какие принципы должны быть положены в ее основу. Подчас эти мнения диаметрально противоположны и вносят раскол в действия политических элит, отражаются на формировании и реализации миграционной политики государства1. Некоторые исследователи отождествляют миграционную политику и управление миграционными процессами. Другие относят миграционную политику в область регулирования оплаты труда или национальной и социальной политики. В европейской традиции миграционная политика представляет собой комплекс мер по регулированию въезда в страну2. Данное разнообразие, на наш взгляд, является следствием разницы функций, которые отводятся миграционной политике как таковой, а следовательно, и разницы целей выработки моделей миграционной политики и ее интерпретаций. В своей статье мы будем рассматривать миграционную политику как краеугольный камень управления миграцией и, исходя из этого, постараемся сформулировать модель миграционной политики.
На наш взгляд, обращаясь к вопросу исследования миграционной политики, необходимо исходить из наличия двух аспектов в изучении этого явления. С точки зрения политической философии миграционная политика должна укладываться в систему норм, которая является господствующей в конкретном государстве на данном этапе его развития. Но, кроме политической философии, есть реальная ситуация, не укладывающаяся в теоретические философские схемы. Она является объектом изучения политической социологии, которая пытается выявить закономерности и рычаги управления миграционными процессами, кажущимися, на первый взгляд, хаотичными и неуправляемыми. Собственно, миграционная политика на-
чинается именно тогда, когда ее философское и социологическое обоснование представляет собой динамический нормативный и идейный комплекс, сформированный на основе научного анализа социальных, экономических и политических процессов. Следовательно, миграционная политика, как политика государства в любой другой области - образовательная, национальная, политика в области здравоохранения и социального обеспечения и т. д. - прежде всего, представляет собой управление теми или иными процессами (в данном конкретном случае - миграционными процессами), составляющими суть явления, которое государство стремиться изменить.
Прежде всего, внесем необходимую ясность в вопрос о месте и роли государства в нашей модели. Вопрос, что есть государство, возник, наверное, раньше, чем само слово вошло в лексикон обывателей и ученых. Одна из древнейших и наверняка самая распространенная политическая организация неминуемо привлекает к себе внимания тех, кого интересуют проблемы общественного устройства. По нашему мнению, государство представляет собой политическую организацию, призванную оформить и закрепить форму отчуждения политической власти у большинства и передачи ее меньшинству с целью управления процессами реализации интересов отдельных индивидов и / или их общностей.
Функции государства проистекают из тех интересов, носителями которых являются общности индивидов и - реже - отдельные люди. Вокруг этих интересов формируются социальные отношения с собственным набором субъектов и объектов. Государство - актор подобных отношений с функцией регулятора. Оно участвует в них, даже если не является субъектом или объектом в традиционном понимании этих терминов. Государство в идеале лишь устанавливает рамки подобных отношений или
выступает третейским судьей в спорах. Повторимся, что это идеальная модель, не реализованная в полной мере даже в так называемых правовых государствах и демократических политических режимах.
Традиционно выделяемые политические режимы - демократический режим, авторитарный и тоталитарный, являются в таком случае отражением той меры, в которой государство вовлечено в социальные отношения в качестве субъекта. Чем шире присутствие государства как регулятора в разных сферах социальных отношений, тем незначительнее роль гражданского общества и отдельных индивидов в этой же сфере. Тем ниже конкуренция среди управляющих субъектов и, соответственно, менее эффективно управление социальными отношениями. И, как следствие, происходит снижение спектра интересов, реализованных разными общностями внутри общества. Тоталитарное, с высокой долей политической централизации и ограничением гражданских свобод, государство не может эффективно управлять максимально дифференцированным набором разнонаправленных интересов. На практике это проявляется в стремлении государственной администрации в условиях тоталитаризма к «усреднению» общества, в приведении его к общему знаменателю.
В полной мере описанная выше модель участия государства в процессах управления общественными отношениями и социальноэкономическими процессами относится и к миграционным процессам. Со времен Великого переселения народов (1У-УИ века), в результате которого пала Римская Империя, процесс передвижения населения часто рассматривается минимум как угроза порядку и стабильности, максимум как угроза существованию государства.
В первое десятилетие XXI века эта тенденция, в основном, сохраняется, претерпев серьезные изменения, прежде всего в плане масштабов миграции и чрезвычайного разнообразия характера миграционных процессов. Усложняющийся мир, прежде всего характер экономических связей, его социальная и хозяйственная структура, все сильнее зависит от движения населения. Это происходит в условиях, когда государство - основной институт-регулятор, управляющая организация, претендующая на всеобъемлющие полномочия, реагирует на миграцию вначале как на вызов, как на угрозу, а затем уже, в редких случаях, как
на явление, заключающее в себе определенный созидательный потенциал.
Следовательно, говоря о субъектах миграционной политики, т. е. о тех акторах, которые несут на себе бремя управления миграционными процессами, мы будем говорить, прежде всего, о государстве и его учреждениях.
Любые управленческие действия, как и любые действия вообще, начинаются с формулировки общих целей и постановки конкретных задач ответственным исполнителям. Постановка целей позволяет наметить конкретный образ результата, который принесет практическую пользу.
Наибольшее влияние на выработку целей миграционной политики, как и на характер миграционных процессов, оказывает локализация последних. Нет сомнения, что географически-территориальная и политико-региональная привязка миграционных процессов, которые являются объектом управления, сказывается и на выработке целей, являющихся основой формирования и осуществления миграционной политики. Природно-климатические особенности конкретной местности способны кардинальным образом сказываться на количественных и качественных показателях миграционных потоков. С другой стороны, характер политических процессов в конкретном регионе (в т. ч. военные действия как крайнее проявление милитарности политического процесса), а также его геополитическое положение и потенциал, способны в значительной степени повлиять на действия государственных регулирующих органов.
В определенной мере целеполагание, как основа миграционной политики, зависит от того этапа, на котором находится развитие миграционных процессов. Кроме того, управление миграцией в обязательном порядке должно быть согласовано с общим курсом управления государством. Если допустить некоторое упрощение в трактовке понятий, то миграционная политика должна органично сочетаться с внутренней и внешней политикой государства. Тщательное изучение миграционных процессов позволяет сделать вывод о безусловной и тесной связи процессов движения населения с процессами развития экономики, демографической ситуацией, военно-оборонительным потенциалом страны и т. н. национальным вопросом. Естественно, каждая конкретная ситуация в определенный период времени, и в особенности в том или ином регионе, выдвигает
на первый план те или иные аспекты влияния миграции на общий ход развития социальнополитических процессов. Все это должно быть адекватно отображено в целях, которые лежат в основе миграционной политики конкретного государства.
Следует учитывать, что достижение всех целей должно иметь конкретную темпоральную привязку, т. е. быть определено во времени. Как правило, для возможности осуществления подобной привязки цели разделяются на подцели и задачи, для каждой из которых определяются временные рамки реализации и максимально допустимые сроки задержки.
После того как цели сформулированы, закономерно встает вопрос о средствах их достижения. Но, прежде чем перейти к анализу того набора инструментов, которые необходимы государству как субъекту миграционных процессов, мы хотели бы обратить внимание на деталь, которая, на наш взгляд, выводит действия государства по управлению миграционными процессами на уровень миграционной политики. Речь идет об этапах развития миграционных процессов, которые мы выделяем, опираясь на их структуру, предложенную Л. Л. Рыбаковским3. Дело в том, что каждому этапу развития миграционных процессов соответствуют определенные объекты управления, воздействия на которые имеют наибольший потенциал (табл. 1).
На каком именно этапе, на какой именно объект целесообразно оказывать воздействие, определяется исходя из конкретной ситуации и объективных возможностей управляющего субъекта - государства и / или органов и структур, которым делегированы полномочия в данной сфере. Оптимальным считается решение, когда воздействию подвергаются все объекты, на всех этапах развития миграционных процессов. Постараемся подробнее раскрыть осо-
бенности каждого из перечисленных объектов, которые являются полем для деятельности субъектов.
Причины и факторы миграции. На наш взгляд, явления и процессы, которые прямо или косвенно дают толчок миграции, являются самым важным элементом для выстраивания системы управления ею. Впрочем, нет сомнений, что подобное утверждение является актуальным не только для миграционных процессов, но и для большинства социальных процессов (причины которых, в отличие от причин, обуславливающих развитие процессов неживой природы, могут эффективно подвергаться изменению со стороны человека). С точки зрения управления особого внимания причины миграции заслуживают в силу своего чрезвычайного разнообразия. Непосредственные и опосредованные; явные и скрытые; действующие и латентные; внутренние и внешние (с точки зрения суверенитета государства и юрисдикции его учреждений); экономические, социальные, природные; срочные и бессрочные и т. д. - это далеко не полный ряд причин миграции, который мы приводим в подтверждение.
Необходимо отметить, что, только воздействуя на причины миграции, можно вовсе предотвратить миграционные события, чего невозможно достигнуть, прилагая усилия на более поздних этапах развития миграционных процессов.
Характеристики потоков движения населения. Качественное и количественное изменение характеристик миграционных потоков происходит непосредственно во время миграционных событий, хотя определенные предпосылки к этому формируются на предыдущем этапе миграции. Прежде всего, изменению подвержены такие характеристики, как направление миграционных потоков, их количественный и качественный состав. Немаловаж-
Таблица 1
Соответствие элементов структуры миграционных процессов (МП), этапов их развития и объектов управленческого воздействия
Структура МП Причины Действия Результаты
Этапы развития МП Формирование предпосылок движения населения Миграционные события Трансформация социальных отношений в рамках территориальной совокупности
Специфические объекты управления Причины и факторы миграции Качественные и количественные характеристики потоков движения населения Интересы различных социальных групп в рамках территориальной совокупности населения и модель их реализации
ной особенностью миграционного потока как объекта управления является его трансграничный характер, что обуславливает связь миграционной политики и международных отношений государства.
Интересы различных социальных групп и модель их реализации. В результате миграционных событий изменяется территориальная совокупность населения, меняется ее структура, трансформируются социальные взаимоотношения внутри нее. Это неизбежно приводит к возникновению новых интересов у различных индивидов и / или их групп. В условиях миграционного прироста населения, в т. ч. отрицательного, основными группами населения, чьи интересы в основном противоречат друг другу, являются мигранты и оседлое население. Создавая условия для реализации одних интересов и / или блокируя другие, государство способно оказывать влияние на те социальные отношения, которые выстраиваются в рамках территориальной совокупности, которая подвержена изменениям в результате миграции.
1. Выявление причин и факторов миграции и воздействие на них.
2. Оценка характеристик миграционных потоков и перспективы их изменения.
3. Мониторинг и контроль социальных отношений, которые появляются и трансформируются в результате миграции.
Вышеприведенный список лаконично демонстрирует основные сферы управленческого воздействия субъектов в соответствии с этапами развития миграционных процессов и специфическими объектами управления, характерными для каждого из них. Следует, однако, учитывать, что помимо субъектов управления, задачей которых является изменение характеристик миграционных процессов, последние испытывают на себе широкий спектр влияния различных акторов. Равно как и действия специализированных, если так можно выразиться, «миграционных субъектов» оказывают влияние на другие процессы общественной жизни.
Мы выделили несколько видов воздействия, которое в той или иной степени испытывают на себе миграционные процессы.
- Прямое воздействие. Целенаправленное воздействие, оказываемое непосредственно на миграционные события, их причины и результаты. Изменяет динамику и характер миграции; имеет целью достижение конкретных показателей развития миграционных процессов;
осуществляется профильными институтами управления миграцией.
- Косвенное воздействие. Представляет собой целенаправленное опосредованное воздействие на миграцию через явления и процессы, которые, в свою очередь, являются факторами ее развития. Изменяет динамику и характер процессов связанных с миграцией; имеет целью достижение конкретных показателей их развития; осуществляется различными институтами, не компетентными напрямую в управлении миграцией.
- Побочное воздействие. Стихийно возникает вследствие мероприятий регулирующих субъектов по управлению различными процессами общественно-политических отношений. Изменяет динамику и характер широкого спектра социальных процессов, в т. ч. миграционных; не имеет конечных целей и показателей их достижения; осуществляется различными институтами в т. ч. не компетентными в управлении.
- Непреднамеренное воздействие. Неконтролируемое, не фиксируемое или трудно фиксируемое, отличается неявным (латентным) характером проявления и трудностью к прогнозированию и оценке.
Безусловно, данная классификация подвержена критическому осмыслению и доработке.
Фактически оказание воздействия на миграционные процессы со стороны управляющих субъектов выражается в целенаправленном (целерациональном, по М. Веберу4) применении определенных инструментов. На первый взгляд, определение понятия инструмента миграционной политики (как вообще любого инструмента) не представляется сколько-нибудь проблематичным. Однако существуют явные трудности с четким разделением понятий средств и инструментов политики; механизмов ее осуществления; способов реализации. На самом деле, грань между перечисленными понятиями и рядом смежных очень тонка и не всегда нуждается в принципиальном выявлении. В своей работе мы считаем рациональным использовать понятие «инструмент миграционной политики» из-за более широкого его содержания.
Механизмы служат для передачи и преобразования определенного вида усилий или, если выражаться техническим языком, энергии, в процессе чего происходит изменение ее количества, скорости и / или траектории. Поскольку движущая сила, т. е. энергия миграционной
политики, как и любой политики, есть политическая власть, и в более конкретном варианте - государственная власть, то механизмы миграционной политики служат для преобразования политической власти в факторы, определяющие причины миграции, ход миграционных событий и оказывающие влияние на их результат. Понятие механизма в данном случае наиболее соответствует понятиям средств и методов властвования: принуждение, убеждение, стимулирование. В более узком смысле такими механизмами будут являться знание (информация), богатство, сила; язык, системность, политическая организация и т. п.
На основе данных механизмов действуют инструменты, которые представляют собой универсальные, стабильные, регламентированные способы преобразования политической власти в определенные факторы общественных процессов: экономические, духовные, социальные (иерархичность), правовые и т. п. Таким образом, инструменты миграционной политики являются практически проверенными и закрепленными в использовании вариантами применения тех или иных механизмов преобразования политической власти в определенные факторы миграции.
Универсальность инструментов миграционной политики подразумевает возможность их применения в ситуации с определенными характеристиками (социальный, этнический, половозрастной состав населения; уровень экономического развития территории; политическая система и т. п.) для достижения точно определенных значений показателей миграционных процессов.
Стабильность в отношении инструментов миграционной политики означает, что их использование гарантирует сохранение существующей системы политического управления и не сопряжено с радикальным изменением модели социальных отношений, что может привести к дестабилизации ситуации в целом.
Регламентированность относится и к содержанию инструмента миграционной политики и к способам его применения. Кроме упорядочивания процедуры применения инструмента, регламентированность позволяет заблаговременно готовить специалистов, которые необходимы для осуществления управленческих действий в рамках миграционной политики. В определенной мере регламентированность означает институциональное выражение инструментария миграционной политики, представляет собой ее техническую документацию.
Примерами инструментов миграционной политики в соответствии с данным определением могут выступать, например: гражданское самоуправление; система исполнительной власти, партийное представительство и парламентаризм, разрешительные и запретительные нормативно-правовые акты, организованный доступ к информации, образовательно-воспитательные и культурные парадигмы, структурное насилие и органы принуждения, лоббизм.
В результате получается модель миграционной политики, которую можно схематично изобразить так, как это представлено на рис. 1.
Управление миграционными процессами рано или поздно приводит к определенным результатам. Результат миграционной политики
- это достижение или не достижение ее целей;
Причины и факторы миграции.
Качественные и количественные характеристики потоков движения населения.
Интересы различных социальных групп в рамках территориальной совокупности населения и модель их реализации
Рис. 1. Схема миграционной политики
выполнение или не выполнение задач. Результат миграции - это изменение характеристик той или иной территориальной совокупности, прежде всего в ракурсе изменения отношений вокруг удовлетворения основных интересов разных групп.
Выявление, оценка и использование в дальнейшем результатов миграционной политики представляет собой особый этап в управлении миграцией в рамках представленной нами модели. Это очевидно проистекает из самого ее характера, который подчеркнуто ориентирован на практическую реализацию. При дальнейшей разработке данной проблематики мы надеемся предоставить в распоряжение управленческих структур государственной власти эффективный универсальный инструмент, который, во-первых, позволит структурировать все действия по управлению миграцией. Во-вторых,
что не менее важно, даст возможность проанализировать на определенную временную глубину те действия в данной области, которые уже имели место.
Примечания
1 См., например: Коданьене, К. Миграционная политика как планирование наугад // Иммиграционная политика западных стран : альтернатива для России. М., 2002. С. 8-26.
2 См.: Методология и метод изучения миграционных процессов : междисц. учеб. пособие / под ред. Ж. Зайончковской, И. Молодиковой,
В. Мукомеля. М., 2007. С. 213-216.
3 См.: Рыбаковский, Л. Л. Миграция населения : прогнозы, факторы, политика. М., 1987.
4 См.: Вебер, М. Избранные произведения. М., 1990. С. 629.
