CC BY
1217
Владимир БОБЫЛЕВ
МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА (сущность, структурное строение, основные типы)
В статье раскрываются этапы формирования нормативно-правовой основы миграционной политики в Российской Федерации, сформулированы её основные задачи, определены приоритеты деятельности госструктур по каждому из видов миграции.
In this article the development of the legal system of migration politics of the Russian Federation, its main tasks and priorities of migration politics are formulated.
Ключевые слова:
миграционная политика, методы и направления миграционной политики, международная миграция, нормативноправовая основа миграционной политики в Российской Федерации; migration politics, methods and directions of migration politics, international migration, legal basis.
Понятие «миграционная политика» раньше возникло и закрепилось в общественных науках стран Запада, а не России. Впрочем, в нашей стране применялись иные термины для извечного жизненного процесса: «переселенческое дело», «рациональное размещение производительных сил». Международно принятая терминология закрепилась в отечественной науке, публицистике, а затем — и в законодательстве к концу периода «перестройки», когда СССР столкнулся с массовыми потоками вынужденных и экономических переселенцев. Однако и спустя 17 лет понятийный аппарат в сфере миграционной политики остаётся дискуссионным. Есть даже крайняя точка зрения, по которой термин «миграционная политика» сам по себе является признаком нетерпимости и расизма.
Существуют два понимания миграционной политики, сформулированных И.А. Романовым. В широком смысле миграционная политика должна воздействовать на все факторы переселенческих процессов. В узком смысле — только на механизмы миграционного движения. Но «узкая» трактовка на деле невозможна, т.е. тем же органам власти и управления приходится улучшать параметры качества жизни, дабы повлиять на потоки переселенцев. Следовательно, миграционная политика — элемент социальной политики как более широкой системы. И.А. Романов полагает, что в условиях резкой неравномерности расселения, оттока жителей из стратегически важных регионов именно миграционная политика становится важной мерой эффективности всей социальной политики.
Традиционные направления МП — иммиграционный контроль и интеграция переселенцев сочетаются с новыми направлениями — внешней помощью, прямыми иностранными инвестициями, внешней и внешнеторговой политикой по сдерживанию чрезмерной иммиграции. Это позволяет странам Запада воздействовать на миграционные процессы с упреждением, а не постфактум. Миграционная политика постиндустриальных обществ выходит и с государственного на наднациональный уровень.
Таким образом, миграционная политика — это система принципов, целей и действий, с помощью которых государство и иные политические акторы регулируют потоки переселенцев. Государственная миграционная политика должна быть направлена на достижение целей, соответствующих интересам развития общества как системы.
Сейчас сложились две точки зрения на миграционную политику. Сторонники первой (А.Г. Вишневский, Ж.А. Зайончковская,
БОБЫЛЕВ Владимир Владимирович — соискатель кафедры социальногуманитарных дисциплин Армавирского института социального образования, филиала РГСУ
В.И. Мукомель) доказывают неизбежность массовой миграции в силу демографической нагрузки на экономику. По их прогнозам, к 2025 г. Россия испытает сокращение жителей в трудоспособном возрасте на 16,2 млн чел. даже с учётом иммиграции1.
Сторонники второй точки зрения (Д. Валентей, Н. Слепцов, А. Дмитриев) делают акцент на негативных политических и социокультурных последствиях миграции, предполагая, что РФ должна сохранять сложившийся этноконфессио-нальный состав населения.
Свобода передвижения и выбора места жительства считается одним из неотъемлемых прав человека. Статья 13 Всеобщей декларации прав человека гласит: «Каждый человек имеет право свободно передвигаться и выбирать себе местожительство в пределах каждого государства... Каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою собственную».
Согласно Международному пакту о гражданских и политических правах 1966 г., любой человек может покинуть свою страну, т.е. имеет право на эмиграцию. Но вместе с тем это право ограничивается императивами безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности, правами и свободами иных лиц.
Международная миграция — это неотъемлемая часть глобализации. Если правительства охотно признают мобильность капитала, товаров и идей, но попытаются не допустить свободной миграции населения, такие попытки в принципе не увенчаются успехом. Запреты не остановят миграцию, но будут способствовать расцвету её нелегальных форм, — такова либеральная аргументация регулирования миграции (по А.В. Дмитриеву)2.
С.П. Баньковская в русле либерального подхода эмоционально пишет: «Стремление закрыть границы. и жёстко регламентировать свободу передвижения. есть проявление борьбы за выживание как неизменного социального инстинкта, укоренившегося еще в эпоху миграций
1 Лукьянова А.Ю. Социальный контекст миграционной политики России // Демографическое будущее России проблемы и пути решения. — М., 2008, стр.67.
2 Дмитриев А.В. Миграция: кофликтное измерение. - М., 2007, стр. 70.
племен и целых народов, завоеваний и пе-реселений»3.
Вместе с тем либеральный подход должен признавать равные права постоянного населения и мигрантов. Это вступает в противоречие с ограниченностью социального капитала и процессами глобализации, взламывающими автономию сообществ. Национальное государство, вынужденное сочетать права граждан и справами человека, неспособно эффективно ограждать своих граждан от посягательств иммигрантов на ограниченные ресурсы.
Н. Ювэл-Дэвис ввел понятие «дифференцированное многоуровневое гражданство»4, что предполагает различие гражданских статусов, прав и обязанностей.
Миграционная политика должна решать взаимосвязанные задачи: уменьшать негативные последствия миграции, а также раскрывать конструктивный потенциал притока переселенцев.
Миграционная безопасность определяется как состояние защищённости интересов личности, общества и государства, которые могут быть подвержены угрозам в результате въезда и выезда из страны, пребывания и проживания на её территории, межрегиональных внутренних перемещений. Реализация миграционной безопасности означает эффективную работу системы правовых норм, институтов, организаций по обеспечению национальных интересов в сфере миграции5.
Рассмотрим формирование нормативноправовой основы миграционной политики в Российской Федерации.
Становление законодательства в сфере миграционной политики шло в РФ крайне неравномерно как по темпам, так и по охвату всех аспектов предмета регулирования. В начале 1990-х гг. законотворчество и правоприменение развивались во всё более расходящихся направлениях.
Рамочные законы должны были продемонстрировать лояльность постсоветских институтов власти международным стандартам. В 1992 г. Россия присоединилась к международной Конвенции о статусе бе-
3 Баньковская С.П. Миграция, свобода и гражданство: парадоксы маргинализации // Полис, 2006, №4, стр. 121-122.
4 Yuval-Davis, N. National Spaces and Collective Identities: Borders, Boundaries, Citizenship and Gender Relations: Inaugural Lecture. — Greenwich, 1997.
5 Попов Г.Г. Миграционная безопасность России: институционально-правовой анализ. Ростов н/Д, 2006, стр. 17.
женцев (1951 г.) и Протоколу о статусе беженцев (1967 г.). На основе либеральной доктрины, плохо сочетающейся с ресурсной базой принимающих сообществ, принимается постановление Правительства РФ «О мерах по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам» от 3 марта 1992 г. В нём разрешена регистрация беженцев и вынужденных переселенцев «на жилой площади родных и знакомых, при их согласии, независимо от её размеров», а также приём на учёт «нуждающихся в улучшении жилищных условий без учёта времени проживания на данной территории». Как иронично отмечают социологи М.М. Кириченко и А.О. Оберемко, нормативный акт отменял институт прописки для избранного круга лиц, но не предоставлял регионам и местностям финансов для обеспечения новоселов. Социальные последствия для принимающих сообществ, очевидно, не прогнозировались (например, население Северной Осетии и Ингушетии почти удвоилось за счёт переселенцев).
18 мая 1992 г. правительство России приняло программу «Миграция», впервые сформулировав принципы миграционной политики:
— свобода выбора беженцами и вынужденными переселенцами места жительства и видов работы;
— запрет высылки данных лиц в страны, откуда они прибыли в Россию;
— недопустимость дискриминации по признакам расы, вероисповедания, гражданства, этничности, социальной группы, политических взглядов и т.п.;
— гарантии прав и свобод, равенство прав с гражданами принимающего государства;
— безусловное соблюдение беженцами законов принимающей страны;
— недопустимость создания привилегий беженцам сравнительно с местными жителями;
— непосредственное личное участие беженцев в обустройстве своей жизни;
— межгосударственная координация помощи данным лицам;
— государственная поддержка занятости и предоставления жилья данным лицам.
Анализ действующего российского законодательства по вопросам миграции подтверждает, что наиболее ранним и во многом «рамочным» актом стал Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве
граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Феде-рации»1.
Наиболее системный характер имела Федеральная миграционная программа, утверждённая указом президента РФ от 9 августа 1994 г. На её основе затем принималась аналогичная программа на 1998— 2000 гг.
ФМП определяла основные понятия и термины миграционной политики: миграцию, её типы и причины. Установлены субъекты вынужденной, внутренней и незаконной миграции. Выяснен статус лица, в отношении которого применяются ограничения на право въезда и пребывания в РФ.
ФМП определяет основную цель миграционной политики — регулирование миграционных потоков; преодоление негативных последствий стихийных процессов миграции; создание условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов; обеспечение гуманного отношения к лицам, ищущим убежища в РФ.
Основные задачи миграционной политики (МП):
— защита прав и интересов мигрантов;
— развитие системы иммиграционного контроля;
— соблюдение государственных интересов при разработке и реализации МП;
— регулирование миграционных потоков с учётом социально-экономи-ческого развития и экологической обстановки в регионах, национальной совместимости, специфики психологии мигрантов и климатических особенностей мест расселения;
— создание условий для приёма и размещения мигрантов, стимулирующих их активное участие в адаптации к существующему социально-экономическому положению.
Миграционная политика основывается на следующих принципах:
— стимулирование рационального территориального распределения потоков вынужденных переселенцев;
— недопустимость дискриминации мигрантов;
— личное участие вынужденных переселенцев в обустройстве на новом месте жи-
1 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. — М., 1993, № 32, ст. 1227;
Российская газета, 2004, 5 ноября; там же, 2006, 27 июля.
тельства при государственной поддержке;
— квотирование ежегодного приёма беженцев и предоставления временного убежища;
— запрет высылки или принудительного возвращения беженцев в страны, откуда они прибыли, кроме случаев, предусмотренных законодательными актами или международными договорами РФ.
Данная программа ставит задачу определить формы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов субъектов РФ, круг их обязанностей и степень ответственности за решение проблем миграции.
Позже, уже на основе Конституции РФ 1993 г., принят Федеральный закон от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»1. Последующие десять лет правовое регулирование внешней миграции проводилось в основном на основе двусторонних договоров. Кроме этого, Российская Федерация ратифицировала многосторонние международные соглашения по вопросам миграции2.
Совершенствование миграционной политики должно проводиться с учётом трёх уровней реализации: международного, федерального и регионального. Международный уровень состоит в том, что согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью её правовой системы». Однако часть нормативных актов РФ не соответствует международным обязательствам, либо же нормы международных обязательств отсутствуют в российском законодательстве. Применение международных норм в миграционной политике РФ совершается медленно и выборочно3.
Региональный уровень миграционного регулирования обусловлен тем, что сог-
1 Российская газета, 1996, 22 августа; www.garant.ru
2 Соглашение о сотрудничестве государств — участников Содружества независимых государств в борьбе в незаконной миграцией (Москва, 6 марта 1998 г.) // www.garant.ru; Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющий Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности (Палермо, 12 декабря 2000 г.) // Бюллетень международных договоров, 2005, № 2.
3 Муртазалиев А.М. Совершенствование правовых основ миграционной политики на региональном уровне // Миграционные процессы на Юге — России. — Ростов н/Д, 2007, вып. 1, стр. 30—32.
ласно ч. 2 ст. 76 Конституции РФ субъекты Федерации имеют полномочия по регулированию прав и свобод человека и гражданина, защите прав национальных меньшинств, обеспечению законности, правопорядка, общественной безопасности. Названные полномочия согласно ст. 72 Конституции отнесены к совместному ведению РФ и её субъектов.
На федеральном уровне недостатки регулирования миграции особенно ярко проявляются в институте регистрации по месту жительства или пребывания.
С точки зрения закона, регистрация отражает лишь факт местонахождения индивида, не может ограничивать его конституционного права на выбор мест пребывания или жительства. Однако на практике данное право ограничивается органами внутренних дел в рамках административных действий, что противоречит ст. 27 Конституции РФ.
Склонность органов государственной власти, да и общественного мнения к ужесточению миграционной политики во многом объясняется советским наследием, в котором можно выделить следующие особенности:
— изоляция общества от зарубежных стран;
— низкий уровень международных миграций;
— приоритет политических и административных, а не экономических интересов;
— предпочтение краткосрочных, а не долгосрочных задач;
— примордиальное понимание этнич-ности, коллективных прав этнических групп;
— несформированность институтов гражданского общества, согласительных процедур между обществом и государством;
— доминирование конфликтного, а не консенсусного стиля поведения.
Регулирование потоков вынужденных переселенцев в рамках региональных программ должно производиться с учётом территориального распределения иных категорий мигрантов: беженцев; семей военнослужащих в связи с передислокацией и реформированием их частей; жителей зон экологических бедствий; переселенцев с Крайнего Севера и других категорий граждан, переселение и обустройство которых ведётся по федеральным, региональным и отраслевым программам.
