CC BY
26
В. В. РЫБАКОВ V. V. RYBAKOV
старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса Академии ФСИН России, кандидат юридических наук, подполковник внутренней службы
Мировой опыт приватизации объектов уголовно-исполнительной системы
World experience of privatization of the objects of the penal-executivesystem
Аннотация. В статье анализируются основные этапы становления и развития института частных исправительных учреждений в США и странах Европы. Рассматриваются общие принципы функционирования таких учреждений. Сформулированы выводы относительно перспектив приватизации объектов УИС в нашей стране.
Ключевые слова: частная тюрьма, приватизация тюрем, исправительное учреждение, осужденный.
Annotation. In the article the author analyses the main stages of formation and development of institute of private correctional facilities in the USA and the countries of Europe. The general principles of functioning of such institutions are considered. Conclusions concerning the prospects of privatization of objects of penal correction system in our country are formulated.
Key words: private prison, privatization of prisons, correctional facility, convict.
Первым государством, осуществившим приватизацию исправительных учреждений, были Соединенные Штаты Америки. Первый их прообраз появился после гражданской войны и выражался в передаче осужденных частным компаниям. Передача осуществлялась по договору лизинга и приносила прибыль, однако качество жизни осужденных оставляло
желать лучшего. В 1876 году частным компаниям были переданы все осужденные штата Джорджия. В 1906 году передача осужденных в частный сектор была запрещена. Современный этап развития частных исправительных учреждений в США начался в 1980-е годы в связи с резким ростом числа осужденных к лишению свободы, которое приводило к переполненности феде-
40
[email protected] www.or.fsin.su
ральных тюрем. В 1984 году была создана первая частная компания, в чью задачу входило управление исправительными учреждениями, - Corrections Corporation of America (CCA). Сначала ей был передан центр для содержания нелегальных иммигрантов, в 1986 году CCA построила новую тюрьму, в 1992 году получила в управление тюрьму строгого режима [1].
Немного позже частные тюрьмы были узаконены в Великобритании. Впервые частное исправительное учреждение открылось там в 1992 году. Его управлением занималась британская компания G4S. Сейчас под управлением частных компаний находится 16 частных исправительных учреждений.
Осужденные попадают в частную тюрьму по обычному приговору суда, причем, как правило, они не знают, в какое пенитенциарное учреждение -частное или государственное - они попадут. За соблюдением контракта компанией, осуществляющей исправительную деятельность, следит государственный контролирующий орган. За грубые нарушения контракта предусмотрены жесткие санкции вплоть до высоких штрафов и его разрыва. Так, в 1994 году Британская компания UKDS, заключившая контракт на исполнение уголовных наказаний, была оштрафована на 41,167 тыс. фунтов стерлингов в связи с потерей контроля над тюрьмой «Блэйкенхарст». В августе 2001 года тюрьма передана тюремному ведомству Великобритании за нарушения условий контракта [1]. За охрану, режим, обеспечение осужденных отвечает компания, подписавшая контракт с тюремным ведомством. За содержание каждого осужденного она получает от государства средства. Кроме того, на территории исправительного учреждения организуется частное предприятие, на котором
трудятся осужденные. Это позволяет компании, осуществляющей исправительные функции, получать высокие доходы, используя, по сути, даровую рабочую силу. Минусом может являться тот факт, что для частной тюрьмы само исправление осужденного становится второстепенным вопросом, а на первое место встает извлечение прибыли, поэтому часто в контрактах указывается допустимый для частной тюрьмы процент рецидива преступлений у отбывших наказание осужденных, что должно стимулировать компании к их исправлению.
Создание частных тюрем обсуждается во многих государствах, и далеко не все решаются передать в руки негосударственных компаний исправительные учреждения. Так, в Израиле в 2004 году законодательный орган принял закон, допускающий передачу исправительных учреждений в частный сектор. Уже было построено здание будущей тюрьмы, однако в 2009 году Верховный суд Израиля признал передачу тюрьмы частной компании противоречащей Конституции. Обосновано это было тем, что только государство имеет право на легальное применение насилия.
Частные компании, которые занимаются исполнением наказания, заключают с государством долгосрочные концессионные контракты. На данный вид услуги государство выделяет бюджетное финансирование за каждого отдельно взятого осужденного. Заработная плата осужденному устанавливается самой компанией, и, как правило, ставки значительно ниже рыночных. В исправительном учреждении не может быть и речи о забастовках, отпусках, могут возникнуть сложности с получением больничного. Для стимулирования труда осужденным могут обещать содействие в
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 8/2018
41
получении условно-досрочного освобождения за хорошую работу; за плохие трудовые показатели - напротив, увеличить срок отбывания наказания, используя систему штрафов [2].
Тюремно-промышленный комплекс, как правило, основывается как на прямом использовании труда осужденных («аренда» или прямая эксплуатация в частных исправительных учреждениях), так и на косвенном. Косвенное использование труда осужденных подразумевает, что администрация государственного исправительного учреждения организует производство продукции и поставляет на основании договора свою продукцию частным компаниям.
Анализ общих характеристик правового режима исправительных учреждений, не находящихся в исключительном ведении государственных органов, позволяет выделить два их основных типа: частные и частно-государственные. Под частными исправительными учреждениями следует понимать учреждения, исполняющие наказания в виде лишения свободы, которые созданы, находятся в управлении и содержатся за счет капитала частных лиц. Воспитательная работа, охрана и обеспечение условий отбывания наказания проводятся полностью силами сотрудников фирмы-учредителя частной тюрьмы.
Под частно-государственным исправительным учреждением следует понимать учреждение, исполняющее наказания в виде лишения свободы, которое при организации деятельности с участием частного подрядчика в сфере обеспечения условий содержания, медицинского обеспечения и получения выгоды от труда осужденных имеет штат государственных служащих, силами которых обеспечивается охрана, безопасность, воспитательная работа и надзор за осужденными.
В настоящее время приватизация в области исполнения уголовных наказаний имеет различные формы. Наиболее распространенные из них - заключение контрактов с частными компаниями и продажа активов. Заключение контрактов на предоставление отдельных видов услуг обеспечивает конкуренцию в данной области. Частные компании оказывают услуги по обеспечению питания, транспортировке, образованию, медицинскому обслуживанию. Есть и другие формы взаимодействия государства и частного сектора: строительство тюрем осуществляет частная компания, а управляет ею государственный орган, бывают и обратные примеры. Частная компания также может взять исправительное учреждение на условиях лизинга: строительством, управлением, финансированием занимается частная компания, получая от государства средства за содержание каждого осужденного. Государству в данном случае остаются контрольные функции.
Вопрос о создании частных тюрем в России был поднят в начале 2000-х годов Министерством экономического развития и торговли для улучшения экономики исправительных учреждений. Эту идею поддержали ряд высокопоставленных лиц в Государственной Думе и Совете Федерации. Сторонники идеи считали, что за данный государственный заказ предприниматель будет бороться и не допустит нарушений законодательства. Однако официальную поддержку данная инициатива не имела. В 2013 году СМИ распространили информацию о положительном отношении директора ФСИН России к идее создания частных исправительных учреждений в нашей стране, однако позже данные сообщения были опровергнуты. Было уточнено, что речь шла только о
42
[email protected] www.or.fsin.su
партнерстве государства и частного сектора при строительстве новых исправительных учреждений [3].
Однако возникают закономерные вопросы: обоснованно ли привлечение частного сектора в уголовно-исполнительную систему России и в какой мере это может быть оправданно?
Отвечая на поставленные вопросы, необходимо принимать во внимание существующую правовую реальность. Она характеризуется высоким уровнем традиционализма, низким уровнем юридической грамотности населения, нежеланием бизнеса нести социальную нагрузку, а также значительными коррупционными рисками.
Исходя из данных особенностей, можно сделать вывод о том, что попытки создания частных тюрем на территории Российской Федерации могут иметь опасные последствия как для частного бизнеса, решившего прийти на этот достаточно сложный рынок, так и для потенциальных «клиентов» частных российских тюрем. Безусловно, передача тюрем в частный сектор на настоящем этапе может привести к созданию условий для коррупционных злоупотреблений.
Существуют и другие причины, по которым передача исправительных учреждений в частный сектор нежелательна:
- «выгода» государства от большего числа осужденных, что может привести к увеличению количества тюремного населения страны;
- нарушение принципа, согласно которому только государство может легально применять насилие.
Существует и масштабная проблема другого плана: у России нет опыта организации частных исправительных учреждений. Традиционно эта проблема решается привлечением иностранного
инвестора, имеющего соответствующий опыт и ресурсы. Однако специфический статус уголовно-исполнительной системы, безусловно, не позволяет привлекать зарубежных инвесторов в данную сферу по соображениям государственной безопасности.
В случае самостоятельного освоения частных тюрем нашей страной без опыта в этой отрасли возникает риск теневого передела собственности и множества других коррупционных рисков, которые вряд ли в обозримом будущем принесут выгоду государству и обществу.
Однако в случае введения института частных тюрем государству необходимо будет решить следующие проблемы.
1. Создание подробного проекта введения частных тюрем в России с учетом отечественного менталитета и правовой культуры.
2. Преодоление законодательных запретов, существующих в современной российской правовой системе.
3. Создание рынка услуг в сфере исполнения уголовных наказаний.
4. Решение вопроса обеспечения лиц, организовывающих охрану и надзор за осужденными, специальными средствами и оружием, их обучения и надзора за их деятельностью.
5. Создание для осужденных, отбывающих наказание в виде лишения свободы в частных исправительных учреждениях, достойного уровня содержания, медицинского и иного обеспечения.
6. Организация деятельности учреждений, условий содержания, надзора и контроля за осужденными и сотрудниками на основании международных документов и законодательства Российской Федерации.
7. Установление усиленного надзора и контроля за экономической деятельностью инвесторов-учредителей частных исправительных учреждений.
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 8/2018
43
8. Недопущение пыток, издевательств и использования рабского труда, а также нарушения трудового законодательства в отношении осужденного.
Для решения указанных вопросов необходимо в первую очередь начать рассматривать всерьез возможность привлечения в Россию частного капитала для исполнения наказания в виде лишения свободы. Требуется проработка юридических аспектов применения государственных дотаций и субсидий на организацию бизнеса, связанного с производством на территории исправительных учреждений. Возможно также введение льготного государственного кредитования.
Таким образом, можно сделать вывод об отсутствии в настоящий момент социальной и правовой базы для введения института частных или частно-государственных исправительных учреждений. В то же время можно использовать опыт иностранных государств по привлечению частного бизнеса в государственные исправительные учреждения в виде осуществления вспомогательных функций:
- строительство исправительных учреждений;
- ремонт исправительных учреждений;
- медицинское обслуживание;
- организация рабочих мест;
- иные вспомогательные функции.
Привлечение частного сектора к выполнению данных потребностей тюремной системы может привести к существенной экономии средств на строительство, ремонт и содержание осужденных. На Западе эта практика оправдала себя уже во многих странах. Она позволяет экономить средства при выполнении качественных услуг. Показателен пример Великобритании, где частные компании и государственная тюрем-
ная система соперничают в подписании контрактов на исполнение уголовных наказаний, что приводит к повышению качества исполнения наказаний. При этом экономия средств в государственных тюрьмах оказалась не меньше, чем в частных. В то же время управлением учреждением, исправлением осужденных, обеспечением охраны и режима должно заниматься исключительно государственное ведомство.
Таким образом, для увеличения эффективности уголовно-исполнительной системы и экономии государственного бюджета возможно привлекать частный сектор к обслуживанию тюрем, их строительству и ремонту, однако непосредственно исполнением наказания (управлением тюрьмами, обеспечением режима, охраны, оперативно-розыскной деятельностью, воспитательной работой и др.) должны заниматься исключительно государственные органы. И это связано, по нашему мнению, как с базовыми принципами отечественного публичного порядка, так и с особенностями российского менталитета и исторического развития нашей страны.
В ряде стран частные исправительные учреждения стали повседневной реальностью, с которой необходимо считаться. Но надо помнить и пример Израиля, который изначально законодательно разрешил частные тюрьмы, а позже признал этот эксперимент не оправдавшим себя. Нельзя забывать и то, что формы участия частного сектора в исправлении осужденных могут быть различными. Это может быть как полная передача исправительного учреждения в частные руки, так и частно-государственное партнерство, выраженное в передаче ряда вспомогательных функций предпринимателям.
Возвращаясь к опыту США как первопроходцев в сфере частных исправи-
44
[email protected] www.or.fsin.su
тельных учреждений отметим, что еще в 2016 году Министерство юстиции США официально объявило о своем намерении прекратить использование частных тюрем для содержания заключенных на территории страны. Объем новых контрактов с частными тюрьмами существенно сокращается, а действующие не продлеваются. Целью является постепенный отказ от использования на федеральном уровне негосударственных пенитенциарных учреждений. Мотивом отказа послужили неудовлетворительные показатели экономической эффективности частных тюрем, а также невыполнение предусмотренных федеральным законодательством исправительных функций и программ. Кроме того, генеральную прокуратуру США не устраивает уровень безопасности частных исправительных учреждений в сравнении с их аналогами, находящимися под управлением правительства [4].
Таким образом, выводы о целесообразности организации в России частных либо частно-государственных исправительных учреждений неоднозначны. Кроме экономии для бюджета существует и другая польза. Так как любой бизнес основан на конкуренции, конкуренция различных фирм приводит к улучшению условий содержания осужденных и удешевлению их содержания. Следует понимать, что тюремный бизнес подчиняется тем же законам, что и любой другой. Частные исправительные учреждения могут быть оправданны
экономией средств государства, но в то же время государство не застраховано от такого опасного явления, как попытки оказывать давление на уголовное законодательство со стороны лобби частного бизнеса в сфере исполнения уголовных наказаний в целях максимизации прибыли.
Представляется, что государство должно искать компромиссный путь приватизации исправительных учреждений, то есть привлекать частный бизнес в сферы, сопутствующие исполнению наказаний, но непосредственно с ним не связанные. В этом плане перспективными представляются сферы обслуживания (в том числе медицинского), питания, капитального строительства. Ф
1. Нодар Лахути. Частные тюрьмы: как это работает // Право.Ru : [сайт]. 2013. 24 октября. URL: https://pravo.ru/review/ view/89878/ (дата обращения: 10.12.2017).
2. Власов И. С. Преступление и наказание в Англии, США, Франции, ФРГ. Общая часть уголовного права. М., 1991. С. 56-57.
3. ФСИН не рассматривает возможность создания частных тюрем // РИА Новости : [сайт]. 2013. 18 октября. URL: http://ria.ru/ society/20131018/971058031.html (дата обращения: 10.12.2017).
4. В США закрывают все частные тюрьмы, акции корпораций рухнули // Insider. pro : [сайт]. 2016. 18 августа. URL: ru.insider. pro/topnews/2016-08-18/akcii-krupnejshih-chastnyh-tyuremnyh-kompanij-v-ssha-obvalilis-posle-zayavleniya-minyusta/ (дата обращения: 19.07.2018).
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 8/2018
45
