CC BY
2928. Яковец Ю.В. Ускорение научно-технического про- 30. Freeman C. and Soete L. The Economics of InduSrial гресса: теория и экономический механизм. М.: Экономика, Innovation, 3rd ed., Pinter, London, 1997.
1988. 31. Kuznets S. Growth, Population, and Income
29. Яндиев М.И. Аналитический обзор: «Инновации DiSribution: Selected Essays, firS ed. Norton, New York. 1979. в России» // Социально-гуманитарное и техническое образование. Электронный ресурс. Режим доступа: URL: http://
www.humanities.edu.ru/db/msg/33592 (дата обращения: 20.06.2016).
МИРОВОЙ ОПЫТ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
Городнова Н.В.
доктор экономических наук, профессор кафедры правового регулирования экономической деятельности, Уральский федеральный университет им. первого Президента России Б.Н. Ельцина, Екатеринбург
Пешкова А.А.
магистр кафедры правового регулирования экономической деятельности, Уральский федеральный университет
им. первого Президента России Б.Н. Ельцина, Екатеринбург
Роженцов И.С.
Соискатель кафедры философии Уральский федеральный университет им. первого Президента России Б.Н. Ельцина, Екатеринбург
THE WORLD EXPERIENCE OF LEGAL REGULATION OF PUBLLC-PRLVATE PARTNERSHIP Gorodnova N.V., Ural Federal University named after the first President of Russia Boris Yeltsin, Ekaterinburg, doctor of economics, professor
Peshkova A.A., Ural Federal University named after the first President of Russia Boris Yeltsin, Ekaterinburg, master Rozhentsov I.S., Ural Federal University named after the first President of Russia Boris Yeltsin, Ekaterinburg, PhD student
АННОТАЦИЯ
В современных российских экономических условиях становится еще более актуальным решение проблемы повышения эффективности интеграции государства и частного бизнеса. В связи с вступлением в силу нового федерального закона о государственно-частных партнерствах (ГЧП) стало понятным, что государство определило вектор взаимодействия участников партнерств при реализации крупных инвестиционных проектов и программ. Вместе с тем, мировой опыт реализации инвестиционных проектов ГЧП становится весьма полезным в рамках обозначенной проблемы. В статье систематизируется опыт функционирования государственно-частных партнерств в Великобритании, США, Австралии и других стран, изучаются принципы правового регулирования ГЧП за рубежом. Выявляются правовые последствия реализации проектов ГЧП, в том числе связанные с принадлежностью создаваемой интеллектуальной собственности федеральному правительству вне зависимости от доли вложенных государственных средств. Материалы статьи будут полезны для органов государственной власти и частных инвесторов, реализующих инновационные проекты.
ABSTRACT
In modern Russian economic conditions is even more relevant solution to the problem of increasing the efficiency of integration of Sate and private business. In connection with the entry into force of the new Federal law on public-private partnerships (PPP) became clear that the Sate defined the vector of interaction between the participants of partnerships in the implementation of large inveSment projects and programs. However, global experience of implementation of inveSment projects PPP is becoming very useful in the framework of the indicated problem. The article sySematized the experience of the public-private partnerships in the UK, USA, AuSralia and other countries, Sudied the principles of legal regulation of PPP abroad. Identify the legal consequences of the implementation of PPP projects, including those associated with membership of created intellectual property to the Federal government regardless of the inveSed public funds. The article will be useful for public authorities and private inveSors, implementing innovative projects.
Ключевые слова: институт, интеграционное образование, государственно-частное партнерство, правовое регулирование, инвестиционный проект, инвестор, инновации, эффективность
Keywords: inSitute, integration education, public-private partnerships, regulation, inveSment project, inveSor, innovation, efficiency
Постановка проблемы. В современных российских усло- проблемы лежит в плоскости взаимодействия государства и виях санкций со стороны западных стран и ориентации вну- реального сектора экономики. Как показывает накопленный тренней экономической политики российского государства мировой опыт, одним из наиболее эффективных форм тако-на импортозамещение продукции становится еще более ак- го взаимодействия является институт государственно-част-туальным поиск путей повышения эффективности россий- ного партнерства (ГЧП), в рамках которого реализуются ской экономики. По нашему мнению, решение указанной крупные социальные проекты и программы, требующие
крупномасштабных финансовых вложений и имеющие существенное значение для общества в целом. Россия стоит в начале пути формирования ГЧП и эффективной реализации проектов в условиях ГЧП. Подтверждение тому - вступление в силу нового федерального закона № 224 «О государственно-частных партнерствах, о муниципально-частных партнерствах в Российской Федерации» [1]. Данный закон является началом развития законодательных инициатив российского государства в сфере института государственно-частного партнерства.
Анализ последних исследований и публикаций. В современной научной литературе обозначен вопрос о возможности и необходимости применения института государственно-частных партнерств в социальных сферах. Данная проблема актуализируется для России в условиях изменения геополитической ситуации в целях соблюдения публичных интересов, в частности, обеспечения безопасности граждан российского государства. Так, к примеру, Т.И. Власова, обобщая накопленный опыт взаимодействия частного бизнеса и органов государства, полагает, что институт ГЧП востребован для целей переориентации финансовых потоков в условиях кризиса на внутренний российский рынок. Это позволит обеспечить выпуск российской продукции и оказание услуг на уровне требований мировых стандартов, позволит создать систему научного и кадрового сопровождения продукта и развития экономики России [2, с. 49-52]. Представляется, что институт государственно-частного партнерства востребован при реализации политики энерго- и ресурсосбережения, реализации масштабных энергосервисных проектов [7].
Выделение нерешенных ранее частей общей проблемы. В связи с принятием с 01.01.2016 г. федерального закона о государственно-частных партнерствах, а также с утверждением Правительства РФ методических указаний по оценке эффективности инфраструктурных инвестиционных проектов ГЧП, относящихся к строительству объектов социального назначения, остается нерешенной проблема создания научного инструментария оценки социально-экономической эффективности проектов государственно-частных партнерств, связанных с социальными сферами жизни общества, такими как образование, здравоохранение и т.п. [6]. В этой связи изучение, систематизация и обобщение накопленного опыта функционирования ГЧП в крупных странах, в том числе и правовое регулирование деятельности партнерств при реализации масштабных социальных проектов становится фундаментом для развития и отечественной нормативно-правовой основы развития института государственно-частного партнерства. Моровой опыт станет основой для развития нормативно-правовой базы реализации инновационных проектов и программ.
Цель статьи. Систематизация мирового опыта правового регулирования государственно-частных партнерств в целях адаптации указанного опыта в российских условиях и развития отечественной законодательной основы для повышения эффективности функционирования государственно-частных партнерств при реализации инновационных проектов и программ [4].
Изложение основного материала. Впервые свое распространение механизм ГЧП получил в конце ХХ века в Великобритании, США, Канаде, Австралии и др. странах. В литературе выделяются две основные модели ГЧП, принятые в международной практике [4]:
- публично-правовая (французская модель), основанная на административно-правовом акте и характеризующаяся полным контролем государства над всеми этапами реализации инфраструктурного проекта (от создания до эксплуатации);
- частноправовая (британская модель), характеризующаяся свободой частного партнера в отношении создания объекта, а также осуществлением государственного контроля над последующей эксплуатацией объекта ГЧП.
Анализ нормативно-правовой базы некоторых зарубежных стран свидетельствует о неэффективности ряда юридических процедур в области защиты деятельности инвесторов, участвующих в государственно-частном партнерстве [5]. В связи с этим требуется построение надежных, стабильных и логичных правовых механизмов, учитывающих интересы бизнеса, а также конечных потребителей продуктов ГЧП путем предоставления им доступа к участию в процессе принятия решений.
На пути совершенствования правового регулирования ГЧП многие страны стремятся создавать механизмы, позволяющие представителям частного сектора планировать достижение собственных целей на долгосрочный период, не ограничиваясь краткосрочными временными рамками, что особенно важно в области привлечения высококачественных инвестиций для реализации программ ГЧП. Создание более совершенного правового поля предполагает четкое понимание субъектами ГЧП собственных прав и обязанностей. В этих целях рекомендуется издавать руководства, директивы и другие подобные акты, поскольку в них проще вносить изменения по сравнению с законами.
Базируясь на анализе правового регулирования ГЧП в зарубежных странах, можно выделить следующие системы законодательства [4]:
1) применение норм общего законодательства (характерно для большинства стран, в том числе, Великобритании) в сочетании с детальной регламентацией отношений на уровне регионов;
2) принятие специальных национальных законов о государственно-частном партнерстве (Германия, Япония, Хорватия и пр.), имеющих рамочный характер, наряду с отдельными законами, детально регулирующими конкретные виды ГЧП (например, концессионные соглашения, соглашения о разделе продукции и пр.). В свою очередь, на региональном уровне могут приниматься отдельные нормативные акты, не противоречащие национальному закону.
В [5] высказывается мнение, что частные инвесторы предпочитают участвовать в проектах ГЧП тех стран, где правовое регулирование данного сектора опирается на общее законодательство нежели отраслевое регулирование, поскольку снижается вероятность появления противоречий в результате изменения законов.
Следует отметить, что требования нормативно-правовой базы преимущественно зависят от природы правовой системы страны. В странах континентальной системой права проблема необходимости расширения законодательства в области ГЧП наиболее актуальна в отличие от стран с англосаксонской системой права. Так, по опыту Великобритании и Австралии видно, что изменения законодательства не потребовались.
С точки зрения предсказуемости и понятности системы нормативно-правовых актов, определяющих деятельность ГЧП в стране заказчика проекта, потенциальные инвесторы
изучают особенности регламентации заключения соглашений и разрешения споров, а также специфику инвестиционных, налоговых законов, корпоративного права. Важное для осуществления инвестиций значение имеют также наличие договоров об избежании двойного налогообложения и возможные налоговые льготы.
Учитывая сложность взаимодействия субъектов в рамках ГЧП и значительный объем осуществляемых расходов, многие страны стремятся создать условия для стимулирования активности инвесторов путем разработки инструментария, снижающего издержки и способного привлечь к участию в проектах ГЧП не только крупные компании, но и представителей малого и среднего бизнеса, что способствует развитию конкуренции, позволяющей государству выбирать наилучших для себя партнеров. В этих целях некоторые страны, например, Великобритания, прибегают к осуществлению стандартизации контрактов в сфере частной финансовой инициативы, позволяющую потенциальным претендентам оценить основные риски, выбрать для участия тот или иной проект, сократить время и расходы на проведение переговоров [5]. Опыт Австралии свидетельствует о наличии практики последовательного наращивания проектов, при которой контракт делится на менее масштабные проекты для реализации, что приводит к дроблению осуществляемых частным партнером затрат [5]. Еще одной популярной практикой является создание диалога между конкурентами, инициируемого государством в целях наиболее полной оценки технических, юридических, финансовых деталей на этапе разработки сложных проектов, что должно сопровождаться гарантией справедливости тендерных процедур [5].
В условиях совершенствования правового регулирования ГЧП в зарубежных странах наблюдаются следующие тенденции [5]:
- упрощение процедуры оформления административных документов, необходимых для реализации проектов ГЧП (например, получение лицензий, доверенностей и т.д.);
- осуществление консультаций по содержанию правил и норм в сфере ГЧП;
- стимулирование частных инвесторов к исполнению правовых норм и арбитражных решений;
- совершенствование арбитражного судопроизводства;
- обращение субъектов ГЧП по вопросам урегулирования разногласий в процессе исполнения соглашений в международные коммерческие арбитражи в связи с наличием
проблемы благоприятствования местных судов представителям органов власти. В настоящее время во многих странах действует «Типовой закон ЮНСИТРАЛ о международном торговом арбитраже» 1985 года, регулирующий, в том числе, проведение арбитражного и согласительного разбирательства.
- в целях повышения действенности законодательства разрабатываются механизмы участия общественности в процессе принятия решений на стадии планирования и разработки проектов ГЧП за счет чего достигается повышение информированности населения о правах на получение качественных услуг. Одним из хороших примеров расширения прав граждан в этой области является Конвенция Европейской Экономической Комиссии ООН «О доступе к информации, участию общественности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды» 1985 года (Орхусская конвенция), принципы которой способствуют увеличению проработанности проектов и повышению их качества за счет гражданского участия и ускорения реакции властей на потребности населения.
Достаточно богатым нормативно-правовым и практическим опытом в области реализации механизмов ГЧП обладают США. Согласно имеющейся практике ГЧП делятся на две большие функциональные группы: партнерства, направленные на достижение инвестиционных целей, а также партнерства, нацеленные на реализацию научно-технологических, инновационных проектов. При этом ГЧП может принимать различные формы сотрудничества частных фирм (преимущественно промышленных) и государственных научных организаций в рамках инновационных систем [3].
Кроме того, в США партнерства могут классифицироваться по характеру взаимодействия государственного и частного секторов, в связи с чем выделяются государственно-частные партнерства (ГЧП) и частно-государственные партнерства (ЧГП). Как правило, целью реализации ГЧП является получение результатов НИОКР в форме патентоспособной интеллектуальной собственности и дальнейшая ее реализация на внутреннем или внешних рынках [3]. В рамках ЧГП предполагается разработка и создание инновационной продукции с последующей массовой реализацией на товарных ранках. На рисунке, приведенном ниже, представлена классификация партнерства государственного и частного секторов в научно-технической и инновационной сферах.
Партнерства государственного и частного секторов
В инновационной сфере
Части о -г осу дар стъ енны е партнерства
Инициаторы партнерства: наукоемкие частные фирмы малого, среднего и крупного бизнеса. Приглашаемые в качестве партнеров: государственные НИИ, н аучные ц ентры, лаборатории, университеты.
Цель партнерства: создание инн об анионной продукции
В научно-технической сфере
Государственно-частные партнерства
Инициаторы партнерства: государственные НИИ, научные центры, лаборатории, университеты. Приглашаемые в качестве партнеров: частные фирмы малого, среднего и крупного бизнеса. Цель партнерства: создание интеллектуальной продукции (патенты, ноу-хау)
Рисунок. Классификация партнерства государственного и частного секторов в научно-технической и инновационной сферах
Следует отметить, что процесс формирования нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность ГЧП (ЧГП) в США, разрабатывался в течение 30 лет, что было вызвано необходимостью практической проверки уже принятых документов. Детальную регламентацию отношений субъектов в рамках ГЧП можно проследить на примере процесса трансферта федеральных технологий в частный сектор и последующего производства на их основе инновационных товаров. Так, следует отметить о двух системообразующих законах США, принятых в 1980 году [3]:
- Закон Бея-Доула, предоставляющий университетам и малым фирмам право владения на изобретения, созданные при выполнении государственных заказов (хотя ранее такими изобретениями могло владеть только правительство США), что привело к повышению эффективности использования госбюджетных средств и стимулированию частного сектора к коммерциализации результатов НИОКР. Однако имеется ряд ограничений, накладываемых на фирмы малого и среднего бизнеса. Например, они обязаны предоставлять правительству право применения изобретений, финансировавшихся из федеральных средств, без выплаты вознаграждения. Одним из основных эффектов принятия Закон Бея-Доула стало значительное увеличение числа поданных заявок со стороны частного сектора на патентование и лицензирование.
- Закон Стивенсона-Уайдлера, концептуально совпадавший с положениями Закона Бея-Доула и ставший одним из первых полноценных законов, закладывающих основы формирования ГЧП. Благодаря данному закону в процесс выявления коммерчески ценных технологий и их последующего трансферта частному сектору были вовлечены федеральные
лаборатории, одной из задач которых становилось повышение эффективности использования частным сектором результатов НИОКР, полученных при поддержке федерального правительства.
Важным элементом в области реализации проектов ГЧП является договорно-правовая база, достаточно детализированная в США. Следует отметить, что в инновационной сфере реализация проектов ГЧП (ЧГП) преимущественно базируется на заключении соглашений о проведении совместных НИОКР - CRADA. Примечательно, что финансирование проектов на основе данного соглашения осуществляется государством и частным сектором в примерном соотношении 50 на 50 % [3]. Происходит двусторонний обмен ресурсами. Государство может компенсировать затраты на реализацию проекта в форме материальных и нематериальных активов (оборудование, инструменты, материалы, патенты, лицензии, ноу-хау и пр.), а также путем предоставления сотрудников федеральных лабораторий для временной работы в организации частного сектора. В том время как частный сектор предоставляет финансирования для проведения совместных НИОКР, привлекая, в том числе, национальные и зарубежные венчурные фонды [3].
Примечательно, что в рамках ГЧП реализуются только те проекты, которые отвечают государственным приоритетам и обладают экономическими и социальными эффектами, как то создание новых рабочих мест, повышение уровня здравоохранения, рост налоговых поступлений, рост конкурентоспособности национальной промышленности и пр.
Важным правовым последствием реализации соглашения CRADA является принадлежность создаваемой интеллектуальной собственности федеральному правительству
вне зависимости от доли вложенных государственных средств. Однако частному сектору могут предоставляться эксклюзивные, частично эксклюзивные либо неэксклюзивные лицензии на результаты совместных НИОКР, что мотивирует частный сектор к участию в проектах [3]. При этом в соответствии с законодательством частная фирма имеет право на производство и продажу товаров, созданных в результате реализации проекта CRADA, преимущественно на территории США, что позволяет государству компенсировать часть произведенных расходов за счет получения дополнительных налоговых поступлений от частной фирмы.
Примечательно, что соглашения CRADA могут быть заключены с зарубежными фирмами, на которых распространяются правила, аналогичные для национальных фирм. Однако есть ряд условий [3]:
- зарубежные фирмы должны быть налоговыми резидентами США и меть достаточный потенциал для производства конечных продуктов, базирующихся на разработанных в результате соглашения технологиях;
- страны, в которых зарегистрированы зарубежные фирмы, являющиеся претендентами на участие в проекте, должны предоставлять американским фирмам аналогичный правовой режим и не должны быть включены в списки стран, взаимодействие с которыми ограничено по политическим соображениям.
Выводы и предложения. Резюмируя, можно сделать вывод о том, что накопленный мировой позитивный функционирования государственно-частных партнерств при реализации крупных национальных и инфраструктурных проектов и программ послужит основой для развития нормативно-правовой базы формирования и управления государственно-частными партнерствами в России. Российским государством задан вектор развития законодательного творчества в целях повышения прозрачности, управляемости и эффективности таких интеграционных образований, как ГЧП, а также экономии государственных средств.
Литература
1. Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-част-ном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»: офиц. текст [Электронный ресурс]. URL: http://base. garant.ru/71129190/ (дата обращения 21.03.16).
2. Власова Т.И. Государственно-частное партнерство -один из основных факторов динамичного развития индустрии туризма и гостеприимства // Материалы международной научно-практической конференции «Роль туризма в модернизации экономики российских регионов». 2010.
3. Государственно-частное партнерство в научно-ин-ноционной сфере: монография / Под ред. д-ра экон. наук, проф. А.К. Казанцева, канд. экон. наук Д.А. Рубвальтера. -М.:Минфра-М, 2013. - 330 с.
4. Пешкова А.А., Городнова Н.В. Правовое регулирование государственно-частного партнерства в России // Научные труды SWorld. 2015. Т. 14. № 4 (41). С. 20-26.
5. Городнова Н.В., Скипин Д.Л. Оценка инвестиционных проектов по рекультивации нарушенных земель при освоении, строительстве и эксплуатации объектов нефтегазового комплекса // Экономический анализ: теория и практика, № 39 (204), декабрь, 2010. - С. 105-109.
6. Городнова Н.В. Корпоративное управление российскими компаниями: проблемы эффективности: монография / Н.В. Городнова ; под ред. Т.К. Руткаускас, Москва, 2009.
7. E. Shablova, N. Gorodnova, A. Berezin. Energy Service Contracts: Russian Practices / Applied Mechanics and Materials Vol. 792 (2015) pp 428-432. © (2015) Trans Tech Publications, Switzerland
