CC BY
60
001: 10.24411/2072-4098-2021-10202 Мировая климатическая повестка: экономические вызовы для России от введения Евросоюзом углеродного налога
О.Е. Медведева профессор кафедры экономической политики и экономических измерений Государственного университета управления, доктор экономических наук (г. Москва) С.В. Соловьева ведущий научный сотрудник кафедры экономики природопользования Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, доцент, кандидат экономических наук (г. Москва) А.В. Стеценко старший научный сотрудник кафедры экономики природопользования Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, доцент, кандидат экономических наук (г. Москва)
Ольга Евгеньевна Медведева, medvedeva_o@list.ru
Анализ мировой климатической политики в свете низкоуглеродного развития
В настоящее время происходят глобальная трансформация мировой экономической системы, слом старых моделей развития и переход к новым. Этот процесс сопровождается беспрецедентными негативными последствиями в виде сокращения роста валового внутреннего продукта (далее - ВВП) практически во всех ведущих экономиках мира, за исключением Китая, и возникающей большой неопределенностью в выборе инструментов дальнейшего экономического и политического обустройства мира, в том числе в свете перехода к безуглеродной экономике. Согласно теории академика С.Ю. Глазьева происходящие турбулентные процессы вызваны перехо-
дом к шестому технологическому укладу (см. [1, 2]). Отличительной чертой переходов от одного уклада к другому является смена энергетической парадигмы функционирования мировой экономики, выражающаяся в снижении доли углерода в потребляемом топливе за счет увеличения доли водорода и возобновляемых источников энергии (см. рис.).
Гипотеза Глазьева о снижении доли углерода и увеличении доли водорода в энергетическом балансе стран в шестом технологическом укладе, высказанная им довольно давно, сейчас начинает подтверждаться уже принятыми на международном уровне стратегическими документами в энергетической сфере, направленными на формирование безуглеродной экономики к 2050 году и отказу от органического ископаемого топлива - угля, нефти и природного газа.
— ТУ1 —Ф-ТУ2, ТУ3 • ТУ4 | ТУ4, ТУ5 • ТУ6-►
углерод, углерод, углеводороды с углеводороды с водород, иные
древесина уголь преобладанием преобладанием безуглеродные
и др. углерода, водорода, носители
нефть природный газ
Преобладающие типы энергоносителей в различных технологических укладах (ТУ) и их смена при переходе от одного уклада к другому
Обоснованием такого отказа является идея планетарного снижения антропогенных выбросов парниковых газов, основным из которых является углеродосодержащий углекислый газ (СО2), для нивелирования негативных климатических последствий в виде глобального потепления, повышения уровня мирового океана, резкого колебания климата и других, получившая закрепление в Парижском соглашении 2015 года. Россия присоединилась к этому соглашению и подписала его в 2016 году. В настоящее время для реализации этой идеи активно формируется новейшая мировая климатическая повестка как один из основных инструментов переформатирования энергетической основы мировой экономики в шестом технологическом укладе.
Климатическая повестка направлена на решение трех основных проблем:
1) создание финансовых источников для энергетической трансформации экономики и перехода на новые и новейшие технологии во всех сферах деятельности;
2) стимулирование производителей к внедрению новых технологий на уровне государств, международных неправительственных организаций развития, банковского сектора, средств массовой информации (далее - СМИ) и «зеленой» общественности на этапе, когда их эффективность еще не превышает эффективность использования традиционных энергетических источников;
3) выбор приоритетных новых энергетических источников и технологий для их использования в мировом масштабе.
Общие контуры решения поставленных задач уже созданы и реализуются.
Источники финансирования будут формироваться за счет создания специальных фондов, в которые должна поступать плата за превышение устанавливаемых для каждой страны квот на выбросы парниковых газов в эквиваленте С02, а также
за счет введения углеродного налога на товары и услуги, произведенные с выбросами парниковых газов, за так называемый углеродный след. Такие источники будут формировать и банки и инвесторы, заинтересованные в создании новых технологий, а также правительства различных стран в виде субсидий, осуществляемых на первых порах введения новых технологий. Государственное стимулирование уже осуществляется посредством принятия обязательных для участников внутреннего и международного рынков нормативов и правил в виде стратегий и законодательных актов. Примером такого стимулирования может служить нормативная деятельность Европейского союза (далее - ЕС, Евросоюз), который перешел к формированию своей климатической низкоуглеродной повестки в ускоренном режиме.
Так, в 2019 году Еврокомиссия представила концепцию перехода ЕС к экономике с нулевыми выбросами углеводорода к 2050 году «Зеленый курс для Европы» (The European Green Deal) 1. Одним из механизмов такого перехода должен стать налог на продукцию зарубежных компаний, которая была произведена с высоким уровнем выбросов парниковых газов. Также в 2019 Евросоюзом принят стратегический документ «Таксономия», содержащий систематизированную классификацию видов деятельности по критериям достижения целей устойчивого развития и направленный на обеспечение финансирования за счет разных источников, включая негосударственные, перехода к низкоуглеродной и безуглеродной экономике.
В 2020 году на основе Green Deal Евро-комиссия разместила анонс «Стратегии интеграции энергетических систем ЕС» 2 и саму «Стратегию перехода к энергетической системе в поддержку климатиче-
1 The European Green Deal. URL: https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal_en
2 Questions and answers: An EU Strategy for Energy System Integration. URL: https://ec.europa.eu/commission/
presscorner/detail/en/qanda_20_1258
ски нейтральной экономике» 3. Стратегия предусматривает 38 мер по реализации необходимых реформ, в том числе таких, как пересмотр существующего энергетического законодательства, финансовая поддержка внедрения новых технологий и цифровых инструментов, руководство для государств - членов ЕС по фискальным мерам и поэтапному отказу от субсидий на ископаемое топливо, а также другие меры. По оценкам профессора С.Н. Бобылева, «все масштабные последствия реализации такого плана сложно предсказать, однако увеличение рисков для европейских экспортеров, в том числе России, очевидно за счет резкого роста различного рода экологических барьеров и ограничений в виде экспортных тарифов, пошлин, налогов, стандартов, штрафов» [6].
Фискальные меры особенно важны для России потому, что они затронут основные структурообразующие отрасли страны и приведут к увеличению себестоимости производимых экспортных товаров и услуг с непредсказуемыми последствиями для экономичного роста. Сейчас около 30-40 процентов от доходов федерального бюджета страны формируются за счет экспорта углеводородов (нефти, природного газа, угля). Добыча топливно-энергетических ископаемых занимает около 20 процентов в структуре промышленности России, а в структуре добавленной стоимости на добычу полезных ископаемых, по данным Федеральной службы государственной статистики (далее - Росстат), в 2018 году приходилось 43,1 процента от общей добавленной стоимости, произведенной в стране [7, с. 25]. Причем этот показатель показывал рост по отношению к предыдущему году.
По всей видимости, смена основных энергоносителей приведет к структурной перестройке не только энергетических рынков, но и всей отраслевой структуры миро-
вой экономики из-за снижения потребления нефти и нефтепродуктов новыми и новейшими секторами экономики, например, такими как электротранспорт, транспорт на водородном топливе и т. п., что также затронет экономику России.
Кардинальные сдвиги в международной политике в области климата происходят постепенно. К наиболее значимым вехам международного процесса климатического регулирования относятся:
• Рамочная Конвенция ООН об изменении климата, принятая в 1992 году;
• Киотский Протокол от 1997 года;
• Парижское соглашение по снижению выбросов парниковых газов от 2015 года;
• отраслевые соглашения в секторах авиации, морского транспорта, финансового сектора, принимавшиеся начиная с 2017 года.
Также к этому перечню относятся перечисленные ранее документы Евросоюза о переходе к климатической нейтральности и безуглеродной экономике, принятые в 2019 и 2020 годах.
Парижское соглашение по климату, поддержанное всеми странами мира (за исключением США, которые сначала поддержали, а затем вышли из соглашения), определило международную климатическую пуолитику и приоритеты низкоуглеродного развития на многие годы вперед. Оно в общих чертах регламентировало контроль за глобальной температурой, контроль за действиями государств, финансовые механизмы, а также долгосрочную цель углеродной нейтральности (удержание роста средней температуры к концу XXI века ниже 2°С с приложением усилий для ограничения потепления в пределах 1,5°С 4. Именно в развитие Парижского соглашения стали приниматься отраслевые соглашения, а также документы Евросоюза о переходе к углеродной ней-
3 Powering a climate-neutral economy: An EU Strategy for Energy System Integration. URL: https://eur-lex.europa.eu/ legal-content/EN/ALL/?uri=COM:2020:299:FIN
4 Paris Agreement. United Nations. URL: https://unfccc.int/files/essential_background/convention/application/pdf/ english_paris_agreement.pdf
тральности, несмотря на то, что имеются различные неоднозначные оценки полноты, действенности, справедливости международных решений. Учитывая негативные экономические последствия от смены энергетической повестки, значение таких документов для большинства национальных государств чрезвычайно велика (см. [9]).
Результаты проведенного анализа
Вводимый Евросоюзом пограничный углеродный налог на импорт является инструментом финансирования перехода ЕС к экономике с нулевыми выбросами углеводорода к 2050 году и минимизации потерь экономики Евросоюза от затрат на создание новой энергетической инфраструктуры.
По некоторым предварительным прогнозам, ожидается, что углеродный налог будет введен ЕС в конце 2021 - начале 2022 года при ориентировочной ставке платы 30 долларов США за тонну СО2. Однако в связи с неопределенностью параметров этого налога возможно изменение сроков его введения и отнесения на более поздний период. Введение налога будет осуществляться не одномоментно, а по этапам (см. [11, 14]).
На первом этапе, начиная с 2023 года, предполагается охватить относительно небольшие потоки товаров с тем, чтобы отработать правовые и технические механизмы. К первому эшелону товаров отнесены сталь, цемент и электроэнергия. Затем режим распространится на алюминий, удобрения и продукты химии 5.
В России оценка последствий от введения углеродного налога Евросоюзом была выполнена в 2020 году международной аудиторской фирмой KPMG. Однако официально отчет опубликован не был, за исключением ссылок на него в СМИ. Три сценария введения углеродного налога ЕС
(базовый, оптимистичный и негативный), представленные KPMG, показывают значительный разброс во времени и ценах на выбросы углерода.
Базовый сценарий предполагает введение налога с 2025 года, при этом он будет распространяться только на прямые выбросы парниковых газов, осуществляемые непосредственно при производстве продукции. В этом случае расходы российских компаний составят 33,3 миллиарда евро в 2025-2030 годах.
В оптимистичном сценарии ЕС введет налог только в 2028 году. Он будет взиматься с разницы между фактическими выбросами при производстве товаров и установленным в ЕС уровнем. Нагрузка для российских экспортеров при этом составит 6 миллиардов евро в 2028-2030 годах.
При негативном сценарии налог введут уже в 2022 году, его и будут взимать как с прямых, так и с косвенных выбросов. Тогда российским компаниям придется заплатить 50,6 миллиарда евро до 2030 года 6.
По расчетам И.А. Макарова и его соавторов, проведенных с использованием мультирегиональной модели общего равновесия, достижение сторонами Парижского соглашения своих целей к 2030 году приведет к снижению средних темпов прироста ВВП в России на 0,2-0,3 пункта, а дальнейшее ужесточение климатической политики - к дополнительному сокращению ВВП на 0,5 пункта в 2035-2050 годах [12]. По нашим расчетам суммарное максимальное падение экономики может составить 3-4 процента от ВВП.
В докладе другой международной консалтинговой компании BCG «Как пограничный углеродный сбор ЕС может повлиять на мировую торговлю», заказанном Российским союзом промышленников и предпринимателей и опубликованном в июне 2020
5 EU eying carbon border fees plan for steel, cement and power: senior official. Reuters OCTOBER 13, 2020. URL: https://www.reuters.com/article/us-climate-change-eu-carbon/eu-eying-carbon-border-fees-plan-for-steel-cement-and-power-senior-official-idUSKBN26Y2MX
6 В KPMG подсчитали убыток российских компаний от введения углеродного налога в ЕС. Москва, 8 июля 2020 года. ТАСС. URL: https://tass.ru/ekonomika/8906921#:~:text=
года, прямые потери экспортеров Российской Федерации оценены в 3-4,8 миллиарда долларов в год 7. Однако эти оценки учитывают потери лишь тех поставщиков товаров и услуг, которые включены в европейскую схему торговли квотами на выбросы парниковых газов (ЕС ЕТБ) в размере 100-160 миллионов тонн, поставляемых Россией. Кроме того, расчеты предполагают, что облагаться сбором будет весь объем выбросов, а не только превышение установленных для России параметров. Но, вероятно, налог будет распространен на объем превышения выбросов над установленным в ЕС бенчмарком по видам продукции 8.
Ожидаемое распределение нагрузки от углеродного сбора по отраслям составит:
• нефтегазовая промышленность: 4553 процента выбросов, или 45-84 миллиона тонн СО2; прогнозный сбор -1,4-2,5 миллиарда долларов;
• металлургические и горнодобывающие компании: 25-30 процентов выбросов, в том числе сталь - 14-19 миллионов тонн СО2; прогнозный сбор - 0,4-0,6 миллиарда долларов (см. [14]).
Производство удобрений, целлюлозно-бумажная и стекольная промышленность также могут ощутить значительную нагрузку. Такие секторы экономики, как металлургия, химическая и бумажная промышленность, будут непосредственно затронуты пограничным сбором вследствие своей высокой углеродоемкости. Нововведение резко сократит прибыль от импорта плоского металлопроката, который используется в производстве автомобилей и другой техники, а также в строительстве (в среднем более чем на 40 процентов). Что касается листовой стали, то производители из Китая и Украины, использующие доменные печи и кислородные конвертеры, в среднем пострадают намного больше, чем производи-
тели из Канады и Южной Кореи, применяющие более чистые электродуговые печи.
Введение углеродного налога неизбежно повлечет повышение стоимости российских товаров по ряду секторов, что, в свою очередь, может привести к изменению положения на кривой затрат и обострению конкурентной борьбы для российских игроков в ЕС, особенно в энергетическом и металлургическом секторах, где есть товары с низкой добавленной стоимостью. Наибольшая часть бремени от нового углеродного сбора, вероятнее всего, ляжет на энергетический и металлургический секторы российской экономики. Основные потери понесут компании, у которых конкурентоспособность базируется на низкой цене труда и низких экологических нормах. Эти преимущества нейтрализует налог на выбросы углерода. Одновременно пограничный углеродный налог создает преимущества для европейских компаний, более эффективных по выбросам углерода, чем российские компании. Европейские компании, у которых углеродный след состоит в основном из материалов и компонентов, импортируемых из-за рубежа, будут декар-бонизировать цепочку поставок.
Углеродный налог будет иметь значительное влияние на конкурентоспособность российских компаний. В некоторых отраслях российские компании могут потерять долю рынка в ЕС ввиду более высокой углеродной интенсивности по сравнению с другими странами. Например, для производителей азотных удобрений углеродный сбор может стать заградительно высоким, достигая 4065 процентов от текущей экспортной стоимости удобрений. Если компании не смогут быстро адаптироваться посредством сокращения выбросов углекислого газа, то их долю рынка могут занять конкуренты из ЕС либо из стран, которые более эффективны в отношении выбросов углерода.
7 How an EU Carbon Border Tax Could Jolt World Trade. URL: https://www.bcg.com/ru-ru/publications/2020/how-an-eu-carbon-border-tax-could-jolt-world-trade
8 Углеродный вызов российским экспортерам. 2020. URL: https://www.bcg.com/ru-ru/press/29july2020-carbon-
challenge-to-russian-exporters
В других отраслях отечественные компании, напротив, могут потеснить своих конкурентов из других стран. Так, например, на рынке стали российские производители обладают более конкурентной структурой издержек и более низким углеродным следом по сравнению с Китаем. При средней себестоимости тонны стали в Китае 480500 долларов дополнительный углеродный сбор около 55 долларов будет означать для китайских производителей, что издержки превысят текущие рыночные цены на сталь - 530 долларов за тонну. Российские производители при средней себестоимости тонны стали 320-340 долларов и сборе около 47 долларов за тонну смогут сохранять низкие цены.
У европейских автопроизводителей, производителей машин и оборудования, строительных компаний и других фирм закупки импортного плоского металлопроката составляли 20 миллиардов долларов, что принесло его поставщикам прибыль в размере 2 миллиардов долларов в 2018 году. При ожидаемых ставках углеродного налога общая сумма поступлений в ЕС от налога на выбросы углерода в этом секторе экономики составит от 250 до 1,3 миллиарда долларов, что приведет к сокращению прибыли экспортеров металла в среднем на 40 процентов. Для производителей продукции с высокой углеродемкостью будет особенно трудно переложить эти затраты на клиентов или через цепочку поставок, поскольку в настоящее время отрасль плоского стального проката функционирует в условиях излишнего производства, что создает рынок покупателя.
Таким образом, пограничный налог ЕС может трансформировать рынок для товаропроизводителей с высоким экологическим следом в пользу европейских компаний или компаний с низким экологическим следом. В наибольшей мере это возможно для металлургии, где имеется большой диапазон углеродоемкости у производителей. Так, например предприятия, использующие электродуговые печи для производства
стали из большого количества металлолома, имеют выбросы парниковых газов в эквиваленте С02 намного меньше, чем у сталелитейных предприятий, использующих доменные или кислородные печи.
Также значение имеет вид угля и методы его переработки. Металлургия Китая и Украины наиболее углеродоемкая. Она выбрасывает 2 тонны газов в С02-эквиваленте на тонну стали. Металлургия Канады и Южной Кореи, где преобладают мини-заводы электродуговых печей, в суммарном производстве стали выбрасывает 1,5 тонны газов в С02-эквиваленте на тонну стали. Металлургия Турции и США, полностью оснащенная электродуговыми печами, выбрасывает 1 тонну газов в С02-эквиваленте. Металлургия России применяет смешанную технологию, поэтому оценки углеродоемкости металлургических предприятий России будут разными.
Производители стали в ЕС могут получить преимущество и за счет пограничного налога на выбросы углерода, поскольку они уже снизили свой углеродный след, вложив значительные средства в экологически чистые и энергоэффективные технологии.
Поскольку сталелитейная промышленность некоторых стран, включая Индию и Турцию, как правило, более эффективна из-за более высокой доли мини-заводов, поскольку в них снижен объем выбросов углерода, они будут платить значительно меньше налогов. Также у них будет более сильная позиция для налаживания партнерских отношений с европейскими потребителями и получения доли сырой стали из Китая, России и Украины. США как наиболее экологически чистый производитель также могут стать более конкурентоспособными в ЕС. В Евросоюзе автопроизводители смогут покупать больше плоского проката на внутреннем рынке с низким уровнем выбросов углерода.
Таким образом, производителям с неэффективной углеродной экономикой в других странах придется или покрыть расходы по налогу, или найти альтернативные рынки
сбыта в ЕС, или перейти на более чистые технологии. Варианты траекторий очерчены проектом Стратегии долгосрочного развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года 9.
Предложения по регулированию
последствий введения углеродного налога Евросоюзом
Для снижения негативных последствий введения ЕС углеродного налога для экономики России следует рассмотреть следующие магистральные направления деятельности:
1) усовершенствование системы измерения выбросов парниковых газов: разработка и применение методов и методик измерения объемов выбросов углерода, их снижения и поглощения и официальное закрепление методических документов в отечественном и международном правовом поле, включая измерение поглощения углерода российскими экосистемами и лесами, а также углеродного следа производимой продукции и услуг;
2) создание внутрироссийского «углеродного рынка» и разработка механизмов его регулирования;
3) разработка более предметной и адресной, чем названной проект, стратегии низкоуглеродного развития России за счет применения экологически чистых и энергоэффективных технологий по аналогии с «Таксономией», а также стратегии перехода к водородной энергетике по аналогии с европейской Водородной стратегией для климатически нейтральной Европы 10.
Усовершенствование системы измерения выбросов парниковых газов
Измерение выбросов парниковых газов
имеет особое значение для торговых согласований и наименее затратно.
На федеральном уровне - это разработка регуляторно-правовой базы стандартов измерения и отчетности по выбросам парниковых газов, а также целей по снижению выбросов и механизмов их достижения, что соответствует подписанным Россией парижским договоренностям, и обеспечение прозрачности для всех участников.
На уровне компаний - это:
• измерение углеродного следа продукции компаний;
• ведение отчетности по выбросам парниковых газов;
• ведение внутреннего учета с использованием условных цен на углерод;
• использование результатов учета для принятия решений;
• оценка устойчивости компании при различных сценариях цен на углерод в СО2-эквиваленте.
При формировании национальной системы учета выбросов и поглощения парниковых газов большое значение имеют методики расчета. Имеется спектр методов оценки выбросов парниковых газов - от построения межотраслевых моделей сопряженных выбросов до прямых сопоставлений.
По нашему мнению, первостепенное значение имеет разработка методики оценки объемов выбросов парниковых газов и углеродоемкости экспортной продукции, отражающей особенности российской промышленности и адаптируемой к европейским нормативным документам.
Также важно иметь признаваемые на международном уровне методики, позволяющие объективно оценивать роль российских лесов в поглощении углекислого газа. В методиках, применяемых ЕС, значительная часть углерода, поглощаемого лесами России, а также другими элементами экосистем (например почвой и детритом),
9 Стратегия долгосрочного развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года (проект) // Минэкономразвития России. URL: https://economy.gov.ru/material/file/babacbb75d32d 90e28d3298582d13a75/proekt_strategii.pdf
10 A Hydrogen Strategy for a Climate-Neutral Europe, Brussels, 8.7.2020 COM (2020) 301.
по ряду причин не учитывается. В расчетах не учитываются нерегулируемые леса. Считается, что поглотительная способность отечественных лесов меньше, чем лесов в Финляндии, Швеции, Норвегии или США. Это не позволяет засчитывать их вклад в снижение выбросов парниковых газов при формировании как платежей за общие объемы выбросов, так и ставок налога за углеродный след в продукции.
В настоящее время в России общий выброс парниковых газов составляет 2,38 миллиарда тонн СО2-эквивалента, общее поглощение учитываемыми лесами, по экспертным оценкам авторов, составляет около 1 миллиарда тонн СО2-эквивалента. Это означает, что наша страна выбрасывает больше, чем поглощает, на 1,38 миллиарда тонн и что за эту разницу придется платить. Однако реальный потенциал поглощения углерода лесными и нелесными экосистемами России значительно больше. Поглотительная способность неучиты-
ваемых экосистем и их элементов может быть оценена в 1,45 миллиарда тонн СО2-эквивалента, что перекрывает расчетное превышение выбросов парниковых газов над их поглощением и дает основание для снижения вводимого углеродного налога отечественными экспортерами. Ориентировочный расчет углеродного баланса России приведен в таблице.
Приведенные в таблице цифры определены исходя из того, что около 40 миллионов гектаров сельскохозяйственных территорий являются брошенными и заросшими лесом и их также можно оформить в качестве углерододепонирующих лесов. Их поглотительную способность можно оценить в 320 миллионов тонн СО2 в год.
Около 20 процентов российских лесов находятся в зоне неуправляемых. Условно к ним относятся леса, в которых в настоящее время экономически не выгодно тушить пожары. Используя потенциал этих лесов, можно почти на 10-15 процентов поднять
Ориентировочный расчет углеродного баланса России с учетом поглотительной способности лесов и других элементов экосистем при средней цене 30 евро за тонну
выбросов парниковых газов 11
Выбросы парниковых газов в СО2-эквиваленте млрд тонн млрд евро
Всего выбросов парниковых газов в СО2-эквиваленте 2,38 71,40
Депонирование:
Учитываемые леса -1,0 -
Неучитываемые леса и другие элементы экосистем, из них: -1,45
заросшие лесом сельскохозяйственные земли, бывшие колхозные леса, 40 млн га (40 млн га х 8 = 0,32 млрд т) -0,32 -
северные нерегулируемые леса (20 процентов от лесного фонда России) -0,20 -
детрит (подстилка) в СО2-эквиваленте -0,732 -
почва -0,2 -
Итого депонирование углерода в СО2-эквиваленте -2,45 -73,56
Разница между выбросами и депонированием СО2 0,07 2,16
Расчеты авторов с использованием данных по депонированию углерода [17].
поглотительную способность лесов, переведя их за счет частных средств в управляемые, наладив на этих лесных территориях охрану лесов и тушение пожаров.
Если восстановить полезащитные лесополосы в 40 регионах России по 100 тысяч гектаров лесополос, то это может добавить поглощение углерода в размере 30-40 миллионов тонн СО2-эквивалента в год. Также существует большой потенциал поглощения углерода за счет посадки противоэро-зионных лесов.
Механизмы создания и регулирования углеродного рынка
Для реализации российского потенциала поглощения углерода имеются препятствия, но одновременно существуют возможности для смягчения негативных последствий посредством создания и регулирования собственного углеродного рынка. Создание внутреннего механизма регулирования выбросов парниковых газов может быть осуществлено либо через введение государственного углеродного налога, либо через создание российской системы торговли эмиссиями по аналогии с биржей ЕС ЕТБ и ее внешней синхронизацией. В этом случае благодаря политике ЕС ЕТБ при соблюдении ряда условий возможен взаимный учет выбросов. Для внешней синхронизации потребуются:
• пересмотр системы регулирования выбросов парниковых газов в стране;
• формирование требований, стандартов, условий и стимулов, соответствующих требованиям ЕС и иным международным требованиям;
• работа с европейскими регуляторами углеродных выбросов для синхронизации условий зачета их снижения или поглощения в стране.
Сейчас довольно широко обсуждается предложение ввести в России собственный углеродный налог, который взимался бы за превышение компаниями целевых показателей выбросов парниковых газов. Утверж-
дается, что в случае появления такого налога Евросоюз мог бы освободить российские товары от нового трансграничного налога, хотя для подтверждения этого аргумента требуется тщательное изучение международного торгового и климатического законодательства. Очевидно, что ущерб от нового налога для экономики страны возрастет в разы.
При введении российского углеродного налога со всего объема производства компаний (621 миллион тонн эквивалента СО2) суммарный сбор составит 1 триллион рублей в год. Европейский налог на реально экспортируемый объем парниковых газов из России (141 миллион тонн эквивалента С02) составит 275 миллиардов рублей в год (3,4 миллиарда евро по курсу на 7 июля 2020 года), то есть в четыре раза ниже. Представляется, что такой инструмент можно использовать лишь в качестве крайней меры при провале иных щадящих инструментов смягчения.
Инструментом смягчения негативных последствий является внутренний рынок торговли выбросами парниковых газов с возможностью реализации на нем проектов по снижению и поглощению углерода. Уже сейчас на углеродных рынках мира установились достаточно высокие цены на выбросы СО2. Так, в ЕС цена колеблется от 25 до 28 евро, в США - 17 долларов, в Китае - 6-9 долларов. В перспективе ожидается рост этих цен. Если мы не создадим внутренние рыночные механизмы, то российским компаниям придется покупать сокращение выбросов парниковых газов на существующих зарубежных рынках по высокой цене, тем самым поддерживая зарубежные экономики в ущерб собственной.
Лесные проекты
Значительно смягчить негативные экономические последствия от углеродных платежей можно за счет реализации лесных проектов, направленных на поглощение лесами углерода. В настоящее время
считается, что в России выбрасывается больше углерода, чем поглощается. Отрицательный баланс можно сократить за счет создания и восстановления противоэро-зионных и полезащитных лесополос (повторная реализация плана В.В. Докучаева по облесению южных регионов России). По эффективности поглощения парниковых газов этот вариант занимает второе место после сохранения лесов. Сейчас, по нашим оценкам, более чем в 40 регионах страны необходимы проекты по сохранению и восстановлению противоэрозион-ных и полезащитных лесополос. Однако денег на их восстановление нет. В то же время деньги найти можно, если финансированием создания таких лесов займутся экспортно-ориентированные предприятия в зачет снижения объемов выбросов углерода, заинтересованные в снижении своего углеродного следа. Таким образом, можно будет получить двойной и даже тройной эффект в виде снижения углеродного налога, повышения урожайности сельскохозяйственных культур и защиты почв от эрозии. Это будет способствовать устойчивому развитию аграрных территорий, обеспечению продовольственной безопасности, сохранению почв и биологического разнообразия и, конечно, связыванию парниковых газов и адаптации к изменению климата. Запуск механизма зачета углерода от лесных проектов также позволит решить проблему более полного учета поглотительной способности лесов, поскольку каждый собственник проекта будет заинтересован в наиболее полном и адекватном учете лесов, если он будет стимулирован продажей СО2 на углеродном рынке.
Для создания условий осуществления лесных и нелесных проектов необходимо следующее:
1) ускорить принятие закона о регулировании выбросов парниковых газов и отразить в нем возможность проектной деятель-
ности и обмена (торговли) квотами внутри страны и за рубежом;
2) включить российский реестр углеродных единиц в международную систему обращения с углеродными единицами, что обеспечит отечественный бизнес возможностью приобретения сокращений/поглощений на внутреннем рынке, в том числе позволит отечественным авиакомпаниям подготовиться к обязательной компенсации углеродного следа согласно требованиям СОВБ!А 12 при вылете за границы Российской Федерации и привлечет частные инвестиции на природоохранные мероприятия;
3) на период становления российской нормативной правовой базы в области регулирования выбросов парниковых газов необходимо уже сейчас предоставить возможность реализовывать углеродные единицы, возникающие от проектной деятельности или уже накопленные в рамках соответствующих проектов на внешнем рынке. Это необходимо для привлечения зарубежных инвестиций, интегрирования российской системы регулирования в международный углеродный рынок, фиксирования возможности российских предприятий, включая авиацию, компенсировать свой углеродный след внутренними сокращениями/поглощениями;
4) организовать биржевую торговлю сокращениями и поглощениями СО2-эквивалента в России;
5) для реализации лесных проектов законодательно закрепить аренду углеро-додепонирующих лесов с низкой ставкой арендной платы, поскольку арендаторы будут нести затраты на охрану лесов от пожаров, вредителей и болезней, лесорубов-браконьеров. Это высокозатратные мероприятия, и без создания внутреннего углеродного рынка они не окупаемы;
6) упростить подготовку лесных проектов по сравнению с Киотским периодом,
12 Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation (CORSIA) - документ Евросоюза, обязывающий авиакомпании уменьшать выбросы углекислого газа.
поскольку необходимость соблюдения ряда требований значительно поднимала стоимость подготовки проектов, что было не по силам оплатить сельским жителям, землевладельцам, землепользователям. Это стало препятствием для массовой реализации лесных проектов в Киотский период 20082012. Сделав реализацию лесных проектов доступной, можно значительно увеличить поглотительную способность России и повысить уровни занятости и доходов населения;
7) способствовать реализации лесных проектов поглощения парниковых газов, отработать ряд вариантов лесных проектов с возможностью занесения информации о них в российский реестр и кадастр углеродных единиц с дальнейшей их реализацией как внутри страны, так и на внешнем рынке.
Стратегия низкоуглродного развития
На первом этапе реализации стратегии предусматривается создание программ модернизации предприятий, снижения энергоемкости экономики, внедрения наилучших доступных технологий (НДТ) по энергоэффективности в промышленности. В последующем - переход к ускоренной декарбонизации, изменение технологий и способов производства для снижения углеродного следа компаний, в том числе переход к водородной энергетике.
Стратегия низкоуглеродного развития включает следующие направления:
1) модернизация экономики, снижение ее энергоемкости и углеродоемкости; изменение структуры энергетики за счет ввода новых мощностей возобновляемой энергетики в замещение выбытия и износа действующих мощностей на ископаемых видах топлива;
2) внедрение НДТ по энергоэффективности в промышленности;
3) повышение энергоэффективности жилищного фонда, общественных зданий; нового строительства и капитального ремонта; промышленности и транспорта;
4) создание низкоуглеродных промыш-ленно-энергетических кластеров (примером такого кластера может служить ветровая электростанция, созданная в кратчайшие сроки на трех полях в Ростовской области в 2020 году);
5) изменение технологий и способов производства для снижения углеродного следа компании;
6) декарбонизация всей цепочки поставок, включая определение стратегии декарбонизации и кривой снижения углеродного следа; работа с поставщиками по декарбонизации операций.
По оценкам И.А. Башмакова, по мере затухания темпов экономического роста замедляются темпы снижения энергоемкости, и для снижения выбросов парниковых газов все более значимым становится внедрение низкоуглеродных технологий [18], что соответствует теории Глазьева о смене ведущего энергоносителя при переходе к шестому технологическому укладу. При этом, по мнению многих экспертов, инвестиции в развитие низкоуглеродных технологий и повышение энергоэффективности не дают существенной дополнительной инвестиционной нагрузки на экономику. Объясняется это тем, что инвестиции в развитие низкоуглеродных технологий и повышение энергоэффективности позволяют экономить на вложениях в развитие капиталоемкого нефтегазового сектора и топливной энергетики (см. [18]).
Большое значение для мониторинга низкоуглеродного развития имеет индикатор углеродоемкости. Углеродоемкость включена в систему индикаторов Целей устойчивого развития (ЦУР), принятых ООН в 2015 году и поддержанных всеми странами мира в качестве Повестки дня до 2030 года [19]. Этот показатель отражает эффективность климатической политики. Индикатор рассчитывается на глобальном, национальном, региональном уровнях, а также на уровне отдельных компаний и технологий, что позволяет проводить межстрановые и межотраслевые сопоставления.
В России складывается положительная динамика углеродоемкости, что подтверждается оценками Росстата [20] и других источников (см., например, [21]) и позволяет надеяться на минимизацию негативных последствий введения углеродного налога ЕС при создании действенных правовых и организационных инструментов по поддержке этой тенденции.
Выводы и предложения
Еврокомиссия в развитие положений Парижского соглашения по климату приняла концепцию перехода ЕС к экономике с нулевыми выбросами углеводорода к 2050 году. В соответствии с этой концепцией должна произойти замена органического ископаемого топлива на альтернативные источники энергии, включая в качестве наиболее перспективного источника энергии - водородную энергетику. Такая смена ведущих энергоносителей с преобладанием в них углерода на безуглеродные энергоносители с вероятным преобладанием в перспективе водорода, объясняется теорией академика С.Ю. Глазьева о переходе к шестому технологическому укладу и происходящими в этот период процессами формирования финансовых источников для новых технологий. В связи с этим основными инструментами новой энергетической политики Евросоюза являются:
• углеродный налог на импортируемые в ЕС товары, производимые с выбросами СО2 (налог на углеродный след);
• создание финансовых источников Евросоюза за счет поступающего углеродного налога на импортируемые товары для инвестирования в новые и новейшие технологии, в том числе снижающие объем выбросов парниковых газов и обеспечивающие переход на новые источники энергии;
• регулирование углеродного рынка для обеспечения возможности хозяйствующим субъектам самим минимизировать издержки по снижению выбросов
углерода и перехода на новые технологии.
Также возможны другие механизмы финансирования перехода к безуглеродной экономике, например посредством выпуска «зеленых облигаций».
Но окончательный механизм и инструменты реализации этой концепции и параметры углеродного налога еще не определены.
Ожидается, что углеродный налог будет введен ЕС в конце 2021 - начале 2022 года при ориентировочной ставке платы 30 долларов за тонну СО2.
Несмотря на то, что с момента принятия Парижского соглашения прошло 5 лет, а Ки-отского протокола - 23 года, Россия оказалась не готовой (в отличие от Китая) к введению углеродного налога в столь сжатые сроки. Механизмы минимизации потерь от платежей компаний страны за выбросы углерода так и не были созданы.
Сложившееся положение может привести к значительным потерям экономики страны, которые по разным оценкам и при разных сценариях введения налога могут составить от 3 до 50 миллиардов долларов в год, что неизбежно приведет к потере конкурентоспособности основных экспортных товаров и услуг, сложившихся рынков и к возможным непредсказуемым последствиям. Наибольшие потери понесут компании энергетического и металлургического секторов российской экономики. Для некоторых производств, например производства азотных удобрений, углеродный сбор может стать заградительно высоким.
Основными приоритетными направлениями действий по смягчению последствий введения углеродного налога ЕС для экономики России могут стать:
1) создание адресной программы реконструкции и модернизации промышленности и других секторов экономики, направленной на низкоуглеродное развитие;
2) продвижение лесов и почв в зачет углеродных выбросов, в том числе за счет
лесных проектов по созданию противоэро-зионных лесов и полезащитных лесных полос, обеспечивающих поглощение углерода;
3) развитие механизмов торговли выбросами СО2 посредством создания и регулирования углеродного рынка;
4) разработка методики учета углеродных выбросов по номенклатуре продукции для определения углеродного следа;
5) разработка методики зачета углеродных выбросов по поглощению лесам и почвам углерода с привязкой к номенклатуре продукции для уменьшения углеродного следа.
Налогообложение углеродных выбросов внутри страны, по нашему мнению, требует специального обоснования. Это высокозатратный инструмент управления, который отвлекает ресурсы промышленности, транспорта и других отраслей от реализации программ низкоуглеродного развития. Необходимо подтверждение положений международного законодательства в рамках полномочий Всемирной торговой организации в области двойного налогообложения, возможности маневра европейских партнеров по переквалификации налогов в неналоговые сборы, платежи и другие нетарифные барьеры.
ИНФОРМАЦИОННЫЕ ИСТОЧНИКИ
1. Глазьев С. Ю. Теория долгосрочного технико-экономического развития. М. : Вла-Дар, 1993. 310 с.
2. Глазьев С. Ю. О неотложных мерах по укреплению экономической безопасности России и выводу российской экономики на траекторию опережающего развития : доклад. М. : Институт экономических стратегий ; Русский биографический институт, 2015. 60 с.
3. The European Green Deal. URL: https:// ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/ european-green-deal_en
4. Questions and answers: An EU Strategy for Energy System Integration. URL: https:// ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/
en/qanda_20_1258
5. Powering a climate-neutral economy: An EU Strategy for Energy System Integration. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ EN/ALL/?uri=C0M:2020:299:FIN
6. Бобылев С. Н. Устойчивое развитие: новое видение будущего? // Вопросы политической экономии. 2020. № 1 (21). C. 6783.
7. Промышленное производство в России. 2019 : статистический сборник. М. : Федеральная служба государственной статистики, 2019. 286 c.
8. Paris Agreement. United Nations. URL: https://unfccc.int/files/essential_background/ convention/application/pdf/english_paris_ agreement.pdf
9. Григорьев Л. М., Макаров И. А., Соколова А. К., Павлюшина В. А., Степанов И. А. Изменение климата и неравенство: потенциал для совместного решения проблем // Вестник международных организаций. 2020. Т. 15. № 1. С. 7-30 (на русском и английском языках).
10. EU eying carbon border fees plan for steel, cement and power: senior official. Reuters OCTOBER 13, 2020. URL: https:// www.reuters.com/article/us-climate-change-eu-carbon/eu-eying-carbon-border-fees-plan-for-steel-cement-and-power-senior-official-idUSKBN26Y2MX
11. В KPMG подсчитали убыток российских компаний от введения углеродного налога в ЕС. Москва, 8 июля 2020 года. ТАСС. URL: https://tass.ru/ ekonomika/8906921#:~:text=
12. Макаров И. А, Чен Х, Пальцев С. В. Последствия Парижского климатического соглашения для экономики России // Вопросы экономики. 2018. № 4. С. 76-94.
13. How an EU Carbon Border Tax Could Jolt World Trade. URL: https://www.bcg.com/ ru-ru/publications/2020/how-an-eu-carbon-border-tax-could-jolt-world-trade
14. Углеродный вызов российским экспортерам. 2020. URL: https://www.bcg.com/ ru-ru/press/29july2020-carbon-challenge-to-russian-exporters
15. Стратегия долгосрочного развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года : проект Министерства экономического развития Российской Федерации. URL: https:// economy.gov.ru/material/file/babacbb75d32d9 0e28d3298582d13a75/proekt_strategii.pdf
16. A Hydrogen Strategy for a Climate-Neutral Europe, Brussels, 8.7.2020 COM (2020)301.
17. Вклад российских лесов в мировой баланс углерода и задачи лесной отрасли после ратификации Киотского протокола // Устойчивое лесопользование. 2004. № 4 (6). URL: https://wwf.ru/upload/documents/02_2. pdf
18. Затраты и выгоды низкоуглеродной экономики и трансформации общества в России. Перспективы до и после 2050 г. / под редакцией И. А. Башмакова. М. : Центр по эффективному использованию энергии (ЦЭНЭФ), 2014. 178 с.
19. Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года. ООН, 2015.
20. Цели устойчивого развития в Российской Федерации. 2019 : краткий статистический сборник. М. : Федеральная служба государственной статистики. М., 2019. 39 с.
21. Углеродоемкость электроэнергии в мире и России // Энергетический бюллетень АНЦ. 2019. № 72.
<s> СТПТУТ ШКОЛА ПРАВА Негосударственное образовательное учреждение дополнительного образования «Школа права «СТАТУТ» ЮРИДИЧЕСКИЕ СЕМИНАРЫ ДЛЯ ПРОФЕССИОНАЛОВ Телефон: (499) 750-72-72 http://www.statut.ru/ Е-таМ: post@statut.ru
Место проведения: Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (РАНХиГС), г. Москва
11-18.03 ЮРИДИЧЕСКАЯ ФИРМА: Партнерские соглашения. Вознаграждение за юридические услуги
15.03-21.04 СПЕЦИАЛИСТ В ОБЛАСТИ КОРПОРАТИВНОГО ПРАВА
15-19.03 ДОГОВОРНОЕ ПРАВО: реформа Гражданского кодекса РФ, актуальные вопросы судебной практики
18-19.03 ДОГОВОРНОЕ ПРАВО: отдельные виды договоров
22-24.03 АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ: судебная практика применения КоАП РФ
24-26.03 КОМПЬЮТЕРНЫЕ ПРОГРАММЫ И БАЗЫ ДАННЫХ: регистрация, патентование, лицензии, судебная практика
25-26.03 ЗАКУПКИ ТОВАРОВ, РАБОТ И УСЛУГ ОТДЕЛЬНЫМИ ВИДАМИ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ по 22Э-ФЗ: рекомендации по применению и анализ судебной практики
05-09.04 БАНКРОТСТВО ОРГАНИЗАЦИЙ и ГРАЖДАН: комментарий новелл законодательства и анализ судебной практики
12-13.04 УПРАВЛЕНИЕ АНТИМОНОПОЛЬНЫМИ РИСКАМИ. Все, что нужно знать корпоративному юристу для эффективного контроля антимонопольных рисков
14-16.04 ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ДИРЕКТОРА: гражданская, административная, уголовная
