CC BY
167
Владимир ВОЛОХ
МИГРАЦИЯ И РОССИЯ: ДИНАМИКА, РИСКИ И ПЕРСПЕКТИВЫ
В статье автор рассматривает два приоритетных направления реализации государственной миграционной политики - роль миграции в формировании демографической структуры населения России и проблемы внешней трудовой миграции с учетом перспектив развития экономики и рынка труда России.
In the article the author considers two high-priority directions of the state migration policy - the role of migration in formation of Russia>s population demographic structure and the problems of external labor migration taking into account the perspectives of developing economy and labor market of Russia.
Ключевые слова:
миграция, демографическая ситуация, миграционные процессы, миграционная политика, Федеральная миграционная служба, концепция; migration, demographic situation, migration processes, migration policy, Federal Migration Service, concept.
ВОЛОХ
Владимир
Александрович —
к.полит.н.,
заместитель
заведующего
кафедрой управления
миграционными
процессами
Института
государственного
управления и права
Государственного
университета
управления,
председатель
Общественного
совета, член
Научного совета
ФМС России
v.volokh@rol.ru
По оценке Международной организации по миграции (МОМ), в 2010 г/ общее число мигрантов в мире составило 214 млн чел., что лишь незначительно превысило уровень предыду -щего года. Удельный вес мигрантов в мировом населении также оставался относительно стабильным (3,1% по сравнению с 3,0% 5 лет тому назад)1. Эти цифры говорят о том, что кризис не вызвал, как ожидалось, массовое возвращение мигрантов домой и не пре рвал многолетнюю тенденцию к росту их численности, лишь слегка опережавшему рост населения в мире. Автор ранее неоднократно высказывал мнение, что финансовый кризис, безусловно, коснется мигрантов, однако драматизировать ситуацию с привлечением и использованием иностранных работников не стоит2. Иммиграция в Россию, и в первую очередь трудовая, — это неизбежный долго -временный нарастающий тренд. Следует ожидать, что миграция в РФ будет продолжаться в ближайшие годы независимо от уста -навливаемых квот, законодательных и бюрократических барьеров. Это обусловлено объективными предпосылками и социально -экономическими потребностями страны.
Рассматривая тонкости современной миграционной политики, чрезвычайно важно проанализировать различные направления ее воздействия на процессы обустройства России, на развитие про цессов иммиграции, эмиграции и внутренней миграции населения в отношении различных категорий мигрантов. Такой подход, на наш взгляд, позволит сформировать объективное представление о степени соответствия проводимой РФ миграционной политики задекларированным целям обеспечения национальных интересов страны, на основе которых можно определить основные направле ния ее корректировки, минимизировать возможные риски.
Рассмотрим два приоритетных направления реализации госу дарственной миграционной политики, стоящих перед Россией в современный период, и их соответствие национальным интересам страны, а также возможным вызовам и рискам: это роль миграции в формировании демографической структуры населения России и проблемы внешней трудовой миграции с учетом перспектив раз -вития экономики и рынка труда России;
В демографическом развитии РФ миграционные процессы играют
1 Мировой доклад по миграции 2010. Международная организация по миграции (МОМ) // http://www.ng.ru/ideas/2011- 01-19/5_migration.html
2 Волох В.А. Миграционная политика России (состояние и проблемы в свете мирового финансового кризиса) // Власть, 2009, № 5, с. 81—85
Источник: данные ФМС России
Рисунок 1. Замещение естественной убыли населения миграци -онным приростом в Российской Федерации
значимую позитивную роль. За последние два десятилетия миграционный прирост в значительной степени компенсировал естественную убыль населения. Без мас -штабного переселения соотечественников из государств, входивших в состав СССР, численность постоянного населения страны в начале 2011 г. была бы на 7 млн меньше, а демографическая ситуация в большинстве субъектов РФ заметно ухудшилась.
Согласно всем вариантам демографи ческих прогнозов, в ближайшие 15 лет про -цессы депопуляции и старения населения России заметно усилятся. Продолжится быстрое сокращение населения в стра -тегически значимых регионах Дальнего Востока и Сибири.
Одновременно в перспективе до 2025 г. численность населения в трудоспособном возрасте уменьшится более чем на 10 млн чел., а в структуре экономически актив -ного населения опережающими темпами будет расти доля лиц старшего возраста. Резервы повышения уровня экономиче ской активности в молодом и старшем возрасте практически исчерпаны. «Страна вступает в наиболее сложный с точки зре -ния демографической ситуации период»1. Связанные с этим изменения повлекут социально - экономические последствия, включая усиление дефицита рабочей силы, в т.ч. ее квалифицированной части,
обострение структурных диспропорций на рынках труда, рост нагрузки на сокращаю -щееся экономически активное население. Возможно обострение проблем здраво -охранения, социального и пенсионного обеспечения. По мнению автора, от того, какая в стране будет проводиться мигра -ционная политика, во многом зависит демографическая структура населения.
По данным Росстата2, в 2010 г. числен -ность постоянного населения РФ соста -вила 142,9 млн чел. и с начала года умень -шилась на 47,1 тыс. чел., или на 0,03%. Естественная убыль населения в 2010 г. увеличилась по сравнению с 2009 г. на 2,4 тыс. чел. Необходимо особо отметить, что в 2010 г. миграционный прирост на 64% компенсировал численные потери населе -ния, в то время как в 2009 г. миграцион -ный прирост полностью компенсировал численные потери населения и составил 101,4%. Замещение естественной убыли населения миграционным приростом в РФ показано на диаграмме, представлен ной на рис. 1.
В формировании демографической структуры населения России определен ную роль играет организация работы по содействию добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубе -жом, проводимой в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 637, утвердившим
1 http://www.forbes.ru/news/73512-patrushev- 2 http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat/
cЫslennost- trudosposobnogo -naselemya rosstatsite/mam/populatюn/demography/#
Государственную программу по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечествен ников, проживающих за рубежом1 (далее
— Государственная программа).
Целью Государственной программы является «стимулирование и организация процесса добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественни ков на основе повышения привлекатель -ности ее субъектов, а также компенсация естественной убыли населения в стране в целом и в ее отдельных регионах за счет привлечения переселенцев на посто янное место жительства в Российскую Федерацию»2.
Государственная программа предусма -тривает достаточно широкий спектр мер экономического содействия доброволь ному переселению соотечественников, которые заключаются в выплате компен сационных и иных предусмотренных зако -нодательством РФ расходов. Кроме того, Государственной программой установ -лены меры социальной поддержки соот ечественников — участников программы. Предусмотрены также услуги государственных и муниципальных учреждений в рамках компенсационного пакета.
По данным ФМС России3, с начала реа -лизации Государственной программы на территорию РФ прибыли 62,6 тыс. участников Государственной программы с чле нами семей. На учет в территориальных органах ФМС России по субъектам, реа лизующим соответствующие региональ ные программы переселения, поставлено 57,3 тыс. переселенцев. В реализации Государственной программы участвуют 37 субъектов РФ.
Среди участников Государственной программы имеют высшее и неокончен ное высшее образование 42%; среднее профессиональное, среднее техническое, среднее специальное образование — 43%; полное среднее и основное среднее обра зование — 14%, другое — 1%.
1 Указ Президента РФ от 22.06.2006 № 637 (ред. от 30.06.2009) «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» (вместе с Государственной программой по оказанию содействия добровольному пере селению в Российскую Федерацию соотечествен ников, проживающих за рубежом) // СЗ РФ, 2006, № 26, ст. 2820.
2 Там же.
3 ФМС России // http://www.fms.gov.ru/
В основном соотечественники при -бывают из Казахстана (29% переселив -шихся), Узбекистана (15%), Украины (14%), Молдовы (10%), Киргизии (10%) и других стран (22%).
Вместе с тем эффективность реализации Государственной программы не в полной мере отвечает потребностям страны. На основе анализа, проводимого в ходе реали -зации Государственной программы, необ ходимо, по нашему мнению, разработать и внести предложения по исправлению имеющихся недостатков, расширению горизонтов Государственной программы, установлению новых преференций для ее участников и членов их семей.
Кроме этого, для успешного решения задачи привлечения мигрантов в соответ ствии с потребностями демографического и социально - экономического развития РФ целесообразно обеспечить:
— привлечение на постоянное место жительства в РФ квалифицированных иностранных специалистов, в т.ч. выпускников российских высших учебных заведе -ний; молодежи из иностранных государств (прежде всего, из государств — участников СНГ, а также Латвии, Литвы и Эстонии) для обучения и стажировки в РФ с воз можным предоставлением преимуществ в получении российского гражданства и трудоустройства по окончании учебы;
— разработку социально - экономических мер по повышению миграционной привле -кательности территорий, из которых про -исходит отток населения и которые имеют приоритетное значение для националь -ных интересов; разработку и внедрение федеральных и региональных программ, направленных на создание благоприят -ных условий для адаптации иммигрантов к новым условиям и интеграции их в рос сийское общество на основе уважения к российской культуре, религии, обычаям, традициям и жизненному укладу россиян;
— создание условий для адаптации и интеграции иммигрантов в российское общество и развития терпимости в отно шениях между местным населением и выходцами из других стран в целях пре дотвращения этноконфессиональных конфликтов.
Возрастающая роль миграционной политики в формировании демогра фической структуры населения России является одной из ее закономерностей на современном этапе.
Следующая важная проблема связана с разработкой дифференцированных меха низмов привлечения, отбора и использо вания иностранной рабочей силы с учетом перспектив развития экономики и рынка труда России.
По итогам обследования населения по проблемам занятости, проведенного Росстатом1, численность экономиче ски активного населения России в дека бре 2010 г. составила 75,3 млн чел. (более 53%), в т.ч. занятых — 70,2 млн (63,7%), безработных — 5 млн чел. Уровень безработицы, исчисляемой по методу МОТ, составил 6,7%, в государственных учреж -дениях службы занятости населения заре гистрировано в качестве безработных 1,5 млн чел.
В рассматриваемой перспективе нега тивные тенденции могут быть лишь частично смягчены в результате техноло -гической модернизации, роста произво дительности труда, а также повышения внутренней миграционной мобильности и экономической активности российского населения. Необходимость привлечения работников разного уровня квалифика ции и профессиональной подготовки из других стран для поддержания поступа тельного развития российской экономики практически не имеет альтернативы.
Автор разделяет мнение извест -ных исследователей А.В. Топилина и О.А. Панфенцевой, что «попытки запре тительными мерами ограничить приток трудовых мигрантов и освободить рабочие места для местного населения несут в себе определенные угрозы и риски, которые не менее опасны, чем проблемы, связанные с избыточной миграцией»2. Если не будет найден политический ответ и не будет перестроена государственная машина, то миграция во многом будет нелегальной, но если проявить гибкость — она станет легальной. Превращение РФ в один из главных мировых центров притяжения мигрантов повышает ее международный авторитет.
Официальная оценка ежегодного при тока иностранной рабочей силы в Россию в 1990 е гг. составляла чуть более 250 тыс.
1 http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/ros -stat/rosstatsite/main/publishing/catalog/ statisticCollections/doc_1139918584312
2 Топилин А.В. Панфенцева О.А. Миграция и рынок труда в условиях кризиса. — М. : МАКС Пресс, 2009, с. 37.
чел., что лишь в незначительной мере отражало реальную картину трудовой миграции в страну. Своеобразие экономи ческой системы в РФ с ее значительным сегментом теневой экономики обуслов -ливает тот факт, что значительная часть трудовой миграции уже длительное время осуществляется нелегально.
Масштабы трудовой миграции в Россию в течение последнего десятилетия увели чивались. Так, в 2006 г. число официально работающих в России мигрантов превы сило 1 млн чел., а в 2008 г. приблизилось к 2,5 млн. Несомненно, этому способство -вало принятие в 2006 и вступление в силу в 2007 г. нового миграционного законода тельства, которое соответствовало основ ным международным стандартам, оказало положительное воздействие на социально -экономические результаты и формирова -ние в стране оптимальной миграционной ситуации. Во многом позитивное воздей ствие оказал новый институт миграцион -ного учета.
Упрощение порядка оформления раз решительных документов на работу ино странным гражданам, прибывшим в РФ в порядке, не требующем получения визы, повлекло рост числа мигрантов, желаю щих в законном порядке получить разре -шение на работу. За 2007 г. ФМС России было выдано более 2,1 млн разрешений на работу, что в 4 раза превышает показатель 2006 г. (583,4 тыс.). При этом в целом, по экспертным оценкам, объем нелегальной трудовой миграции снизился, как мини -мум, в 3 раза (с 10—12 млн до 3—4 млн чел.).
Нововведения в значительной степени стабилизировали миграционную ситуа цию, сделали ее более прозрачной, легаль -ной и регулируемой.
В условиях посткризисного периода наблюдается сокращение объема легаль -ного привлечения иностранных работни -ков. Так, за 2011 г. в РФ было оформлено разрешений на работу более чем на 1,22 млн иностранных граждан (2010 г. — 1, 17 млн. чел., +4,3%). Из них граждане, при -бывшие в безвизовом порядке, составили 0,9 млн чел. Распределение иностранных работников по странам гражданства в 2011 г. показано в табл. 1.
Основными регионами — потребителями иностранной рабочей силы в2011 г. являются: Москва, Санкт Петербург и Ленинградская обл., Московская обл., Краснодарский
Таблица 1
Распределение иностранных работников по странам гражданства в 2011 г.*,
в % к общей численности
Страна гражданства Доля иностранных работников
Узбекистан 39,4
Таджикистан 16,4
Украина 10,5
Китай 7,6
Киргизия 7,5
Молдова 4,5
Армения 3,8
Азербайджан 2,3
Турция 1,9
КНДР 1,7
Вьетнам, Сербия, Казахстан, Германия, Франция 1,5
Другие страны 2,9
* Источник: данные ФМС России.
край, Свердловская обл., Приморский край, Новосибирская обл., Ханты - Мансийский АО, Ямало - Ненецкий АО, Иркутская обл., Красноярский край, Калужская, Тульская, Челябинская, Тверская обл. и др.
Распределение иностранных работни ков в 2011 г. по сферам деятельности пред -ставлено в табл. 2.
В современных условиях одна из стра -тегических задач — создание условий и механизмов для привлечения высококва лифицированных специалистов разного профиля, предпринимателей и инве -сторов, прежде всего на долгосрочной основе. Наиболее важным событием, свя занным с реализацией государственной миграционной политики в сфере трудовой миграции, стало принятие Федерального закона от 19 мая 2010 г. № 86 - ФЗ «О внесе -нии изменений в Федеральный закон “О правовом положении иностранных граж дан в Российской Федерации” и отдель -ные законодательные акты Российской Федерации», который позволил сделать нашу страну более привлекательной для высококвалифицированных иностранных специалистов, а также вывести «из тени» значительное число трудовых мигрантов, осуществлявших трудовую деятельность у физических лиц.
В 2011 г. число разрешений на работу высококвалифицированным специали -
стам превысило общий показатель 2010 г.1 почти в 3,5 раза и составило 10 808 разре -шений (в 2010 г. — 3 119 разрешений), из них 10 010 — для иностранных граждан, прибывших на территорию РФ в порядке, предусматривающем необходимость полу чения визы, и 798 — для граждан, прибыв -ших в порядке, не требующем получения визы.
В числе основных стран, из которых привлекаются высококвалифицирован ные специалисты, на первом месте нахо дится Германия (1 079 чел.), далее следуют Великобритания (888 чел.), США (856 чел.), Франция (805 чел.), Турция (534 чел.), Китай (521 чел.). Из стран — участниц СНГ в числе первых десяти находится только Украина (460 человек).
Из привлеченных высококвалифициро ванных специалистов 66,51% занимаются управленческой деятельностью в той или иной форме, 31,16% составляют специа -листы различных направлений и 2,32% — спортсмены и тренеры.
С момента вступления в силу федераль -ного закона от 19 мая 2010 г. № 86 - Фз (1
1 Данные с 1 июля 2010 г., после вступления в силу Федерального закона от 19 мая 2010 г. № 86 ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации” и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Таблица 2
Распределение иностранных работников по сферам деятельности в 2011 г.*,
в % к общей численности
Сфера деятельности Доля иностранных работников
Строительство 31
Сфера услуг 15
Оптовая и розничная торговля 11
Обрабатывающие производства 11
Сельское и лесное хозяйство 8
Транспорт и связь 5
Иные отрасли 19
*Источник: данные ФМС России.
июля 2010 года) было оформлено 1 022,6 тыс. патентов, выдано — 939,7 тыс.
В Центральном федеральном округе оформлено 43,4% всех патентов, преимущественно в Московской обл. (18,6%) и Москве (13,3%), далее следуют Сибирский (15,5%) и Приволжский (11,4%) федеральные округа. Наименьшее число патентов оформлено в Северо - Кавказском феде -ральном округе (2,3%).
Узбекистан находится на первом месте по числу граждан, подавших заявление на получение патента, — 444, 1 тыс. чел., или 51,2% общего числа обратившихся; далее следуют граждане Таджикистана — 188, 9 тыс. чел., или 21,8%, граждане Армении
— 63,0 тыс. чел., или 7,3% и граждане Киргизии — 55,0 тыс., или 6,3%.
Сумма платежей за приобретение патен тов по состоянию на 30 декабря 2011 г. составила более 3,43 млрд руб.
Анализ профессионально-квалификационных и других характеристик трудовых мигрантов позволяет в целом положительно оценить их влияние на рынок труда России в нынешних условиях экономического развития страны. Из - за сравнительно небольших масштабов тру довая миграция иностранных граждан в целом не оказывает заметного воздействия на сферу занятости населения, однако в крупных городах, трудонедостаточных и малонаселенных районах она усиливает трудовой потенциал территорий, способ -ствует созданию новых рабочих мест и для местного населения, улучшению ситуации на региональных рынках труда.
Рассматривая масштабы миграции, сле дует иметь в виду, что статистика фикси
рует официальную, или регулируемую, часть трудовой миграции, но общий мас штаб ежегодной трудовой миграции в Россию в разы превышает регулируемую составляющую: в настоящее время, по оценке большинства экспертов, она коле блется от 3 до 5 млн чел. Однако, помимо позитивных демократических перемен, трудовая миграции принесла с собой и ряд проблем, вызовов, угроз и злоупотребле ний в области миграции.
Среди наиболее дискутируемых проблем в сфере регулирования внешней трудовой миграции в РФ следует особо выделить частую смену квот для иностранных тру довых мигрантов. Так, например, изна чально на 2009 г. было запланировано 3,9 млн квот на иностранную рабочую силу, а в начале 2009 г. эта цифра была сокращена на 50%. Таким образом, квота составила менее 2 млн, затем была сокращена еще на 52 тыс. В 2010 и 2011 гг. продолжилось снижение квот, и сейчас она составляет не многим более 1,5 млн. Однако пред -ставляется, что сокращение численности легальных мигрантов в стране является не самой правильной мерой с экономической точки зрения, а также, по мнению автора, в определенной степени создает условия для роста нелегальной трудовой миграции. На наш взгляд, данный подход свидетель ствует о ненаучном, ситуативном реагиро вании на возникающие проблемы.
Несмотря на принимаемые меры, про -цесс привлечения иностранной рабочей силы все еще сопровождается не только нелегальным трудоустройством иностран цев в России, но и грубыми нарушениями их трудовых и социальных прав: занижен
ной зарплатой, худшими условиями труда и т.п. Нелегальная занятость — как из СНГ, так и дальнего зарубежья — неизбежно сопровождается нарушениями налогового законодательства. Часть иностранных работников трудятся в России нелегально, соответственно, не выплачивают полага ющиеся налоги.
В заключение необходимо отметить, что в Российской Федерации непре рывно ведется работа по формированию государственной политики и управлению миграционными процессами. Вместе с тем в этой сфере остается еще огромное число нерешенных проблем концептуаль ного, методологического и иного харак тера, проблем научного обеспечения, которые требуют неотложного решения. Не случайно В.В. Путин в статье «Россия: национальный вопрос», опубликованной в «Независимой газете» 23 января 2012 г. отмечает: «Во- первых, очевидно, что нам надо на порядок повысить качество миграционной политики государства. И мы будем решать эту задачу»1. В этих целях, прежде всего, по нашему мнению, целесообразно разработать Концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации, которая должна быть принята на высоком общегосудар ственном уровне. Основными направле ниями государственной миграционной политики в части содействия миграции формированию демографической струк туры населения России и совершенство ванию внешней трудовой миграции могут быть:
1 Владимир Путин. Россия: национальный вопрос // http://www.ng.ru/politics/2012-01-23/1_ national.html
— разработка программ стимулирова -ния миграции в РФ предпринимателей и инвесторов;
— упрощение правил переселения в РФ в целях воссоединения семей;
— отмена института разрешения на вре -менное проживание, совершенствование института и процедур получения вида на жительство и натурализации;
— совершенствование механизмов оценки потребности в иностранной рабо чей силе, отказ от механизма квотирова ния привлечения иностранных работни -ков;
— формирование конкурентоспособных программ привлечения в страну высоко квалифицированных специалистов, а также квалифицированных работников по профессиям, востребованным на россий ском рынке труда;
— развитие программ сезонной мигра -ции работников и каникулярной трудовой миграции иностранных студентов;
— упрощение правил въезда и пребывания на территории РФ иностранных граждан, прибывающих в деловых целях;
— упрощение въезда и снятие ограниче -ний на осуществление трудовой деятель -ности и обучение членов семей иностран ных работников, заключивших долгосроч -ные трудовые контракты;
— ужесточение принимаемых мер и санкций к нарушителям законодательства в сфере миграции.
Реализация Концепции призвана стать мобилизующим фактором социальноэкономического развития территорий страны, улучшения качества жизни насе ления, обеспечения политической ста бильности в обществе, укрепления право порядка.
