CC BY
11I Рецензии
Л. Ю. Коростелева
Миграция и лики миграционной политики
Рецензия на книгу: Паскачев А. Б., Волох В. А., Суворова В. А. Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях: монография / Отв. ред. Паскачев А. Б.; Ин-т миграции и межнац. отношений. - Москва; Ярославль: Литера, 2017. 328 с.
Б01: 10.19181Ашр.2018.6.3.6009
Миграция достаточно многообразна в своём проявлении. Об этом много и подробно написано. Общая классификация миграции, пригодная для идентификации различных её проявлений, включает более десятка признаков: характеристики населения, различия, создающие особенности, и пр. Исходя из признаков и критериев, а также оснований для классификации, выделяют эмиграцию, иммиграцию, внутреннюю миграцию; миграции возвратные, безвозвратные; вынужденные, добровольные; по цели, причине; долгосрочные, краткосрочные, маятниковые; трудовые, образовательные и пр. [Рыбаковский, 2017: 53—75]. Очевидно, что столь масштабные процессы, которые затрагивают большие и малые социальные группы и влияют на все общественные сферы, не происходят без участия государства.
Государственная миграционная политика призвана охватывать все виды миграции (собственно само перемещение) и соответствующие им миграционные процессы (включающие стадию принятия решения — мотив, причины, саму миграцию и стадию, когда миграция уже состоялась) [Рыбаковский, 2017: 68] и эффективно управлять ими в соответствии с ожидаемыми перспективами экономического, социального и демографического развития страны.
В условиях глобализации и трансформации всего мирового сообщества и связанных с этим международных миграционных процессов, а также учитывая то, что в России немало собственных проблем демографического, социально-экономического и политического характера, российская национальная политика вынуждена уделять миграционным вопросам пристальное внимание. Мировой экономический кризис, демографические проблемы внутри страны, западные санкции и другие факторы инициируют государственные структуры обращаться к миграции как фактору, способному решать ряд таких серьёзных задач, как низкая рождаемость, старение населения и вследствие этого — снижение общей численности трудоспособного населения, отток населения из Сибири и Дальнего Востока и т. д.
Позитивный вклад в развитие страны и решение ряда задач заключается на данном этапе в стимулировании миграционного притока в Россию. Основополагающим документом, регулирующим в настоящее время миграционную политику в стране, является Концепция государственной миграционной политики в Российской Федерации на период до 2025 г. [Концепция.., 2012]. Её
реализация запланирована в три этапа и включает: создание инфраструктуры для проживания трудовых мигрантов, их интеграции и адаптации, содействие иммиграции в России (1-й этап: 2012—2015 гг.); обобщение и анализ правоприменительной практики в области миграционной политики, усовершенствование системы анализа миграционной ситуации, приостановку миграционного оттока населения из Сибири и Дальнего Востока (2-й этап: 2016—2020 гг.); оценку эффективности принятых миграционных программ и уточнение стратегии их реализации, обеспечение миграционного притока населения в районы Сибири и Дальнего Востока (3-й этап: 2021—2025 гг.) [Концепция.., 2012]. Уже на первом этапе реализации концепции (2015 г.) в Россию прибыло 17 млн иностранных граждан, из которых 47,2% прибыли с целью осуществления трудовой деятельности [Паскачев и др., 2017: 79, 89]. В соответствии со сложившейся ситуацией в ближайших планах руководства страны — создание оптимальных условий для трудовых мигрантов и недопущение обезлюдения Сибири и Дальнего Востока.
Вместе с тем неконтролируемая миграция, обладая высоким уровнем конфликтогенной заряженности, способна привнести в общество хаос, ставя тем самым под угрозу национальную безопасность страны. Анализ ситуации и поиск возможных способов её разрешения были предприняты со стороны А. Б. Паскачева, В. А. Волох, В. А. Суворовой, издавших коллективную монографию «Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях» (2017). Авторы — теоретики в сфере экономических и политических наук, а также практики по проблемам государственного управления в миграции.
Монография состоит из трёх глав. Первая глава «Особенности становления и эволюции миграционной политики в истории России» посвящена экскурсу в историю миграционной политики в России, начиная с петровской эпохи. Рассматривая аспекты миграционной политики различных периодов, авторами выделены три типа миграционных процессов — иммиграция, эмиграция и внутренняя миграция. Отмечено, что миграционная политика в дореволюционный период носила ограничительный характер и заключалась в основном в регламентации иностранной торговли, образовательной эмиграции в Европу из числа молодых дворян, а также внутренних миграционных процессов, связанных с отходничеством и переселением крестьянского населения в города, а также в малозаселённые губернии.
Миграционная политика советского периода представлена авторами в контексте изучения процессов иммиграции лиц, нуждающихся в политическом убежище (1918—1920 гг.), сельскохозяйственных и промышленных рабочих из Западной Европы на земли юго-востока России и в Поволжье (1920—1923 гг.), позже (1960—1970 гг.) — трудовой иммиграции из числа рабочих и специалистов социалистических стран: Кубы, Вьетнама, КНДР, Болгарии, Польши и Венгрии. Авторы отмечают, что миграционная политика советского периода так же, как и политика петровской эпохи, носила в основном ограничительный, селективный характер и рассматривалась властями как одна из возможностей в решении задач экономического развития.
С распадом советского государства, переходом от плановой к рыночной экономике, на фоне ряда драматических событий 1991 г. прежние механизмы регулирования миграционной политики утратили свою эффективность, тре-
Л. Ю. Коростелева
Миграция и лики миграционной политики
бовались новые подходы. Их разработка была невозможна без формирования новой государственной системы и нормативно-правовой базы, которая на тот период институционально только создавалась. Россия оказалась в сложной ситуации, когда прежняя парадигма не отвечала требованиям времени, а новая нуждалась в проработке. Отягощалась ситуация усилением стихийных потоков беженцев и вынужденных переселенцев, внешних трудовых мигрантов, нелегалов и реэмигрантов в страну. Регулирование иммиграции в этот период осуществляли ряд министерств и ведомств: Министерство внутренних дел, Министерство финансов, Министерство иностранных дел, Федеральная пограничная служба. Поэтому с целью институционального обеспечения миграционной политики, обеспечения иммиграционного контроля и регулирования внешней трудовой миграции в 1992 г. была учреждена Федеральная миграционная служба.
Вторая глава «Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях» посвящена анализу институционального правового обеспечения миграционной политики, в том числе анализу документа, определяющего основное содержание и направление деятельности в сфере миграции — Концепции миграционной политики в новых условиях, её правового и институционального обеспечения. Проанализированы были и нормативные правовые акты в обеспечении миграционной политики за 2015 г., а также статистические данные о позитивных и негативных изменениях в области принятых новшеств в миграционном законодательстве, подробно представлены результаты исследования реализации государственной миграционной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом.
По оценке авторов исследования, в 2015 г. в Россию въехало более 17 млн иностранных граждан (при численности постоянного населения на этот период 146,5 млн человек). По состоянию на I квартал 2016 г. в рамках Государственной программы переселения соотечественников, проживающих за рубежом, в Российскую Федерацию переселились 464,9 тыс. человек. При этом распределились они неравномерно, поскольку особенно притягательными для иммигрантов остаются Москва, Санкт-Петербург и их области, куда прибывает прибывает почти третья часть въезжающих мигрантов (для сравнения: за I и II кварталы 2015 г. переселилось в субъекты Российской Федерации 85,3 тыс. соотечественников, за III и IV — 97,9 тыс., причём более половины из переселенцев в качестве постоянного места жительства избрали Центральный, Приволжский и Сибирский федеральные округа) [Паскачев и др., 2017: 163—164].
Реализация Концепции государственной миграционной политики практически осуществляется на уровне институционального и правового обеспечения. Довольно гибким механизмом реализации миграционной политики стали Федеральные целевые программы, но на современном этапе, подчёркивают авторы, с трудом реализуется только одна такая программа — Федеральная целевая программа содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом.
Глава третья «Реализация государственной миграционной политики Российской Федерации в контексте стратегии государственной национальной политики до 2025 года» раскрывает тенденции и практические результаты реали-
зации государственной миграционной политики, обозначает основные векторы оптимизации миграционной политики. В качестве одного из инструментов этого авторы рассматривают легализацию нелегальных иммигрантов через проведение разовой миграционной амнистии. По мнению исследователей, амнистия тех иностранных граждан, которые нарушили миграционное законодательство вследствие появления системных ошибок в быстро меняющемся отечественном законодательстве и чье нахождение по этой причине на территории России перешло в статус «нелегал», позволит избежать административной ответственности и позволит снова «добровольно» перейти в статус легальности.
Одобрять или не одобрять проведение миграционной амнистии — вопрос спорный, хотя половина опрошенных экспертов придерживается данной позиции [Паскачев и др., 2017: 281]. Вместе с тем можно предположить, что нелегальная миграция, перейдя после амнистии в статус легальной, существенно не снизит градус высокой конфликтогенной заряженности, поскольку существует риск столкновения интересов местных жителей и мигрантов. Эксперты также полагают, что мигранты, попав под амнистию, решат имеющиеся проблемы, но лишь на какое-то время. Как высказываются сами авторы монографии, ссылаясь на данные экспертного опроса, одним из условий амнистирования мигрантов является наличие работы у конкретного работодателя и заработной платы, достаточной для содержания и семьи. Показатели же прожиточного минимума на душу населения, градированные по социальным признакам (ребёнок, взрослый, пенсионер) по регионам России, общеизвестны. Формулировка «зарплата, достаточная для содержания себя и своей семьи» [Паскачев и др., 2017: 281] с одной стороны размыта, лишена конкретных цифр, а с другой — настораживает и заставляет задуматься, в какой сумме, которая могла бы быть размером оплаты труда одного из них, нуждается семья из трёх человек?
Миграция как явление не проходит бесследно. Её последствиями являются изменения в экономике, социальной сфере, демографии, этнической и других структурах общества. И поэтому миграционная политика государства должна формироваться с привлечением к обсуждению широкого круга учёных, среди которых демографы, географы, социологи, политологи, экономисты. На современном же этапе многообразие предложений в области миграционной политики сводится в основном к «совершенствованию законодательства в сфере миграции» либо к «оптимизации государственной политики». Также следует отметить, что имеющиеся на сегодняшний день многочисленные теоретические и практические исследования миграционных явлений разрознены и, как правило, носят локальный характер. Ограничиваясь исследованиями миграционных процессов в отдельных регионах и их проявлениях в различных сферах общественной жизни, складываются фрагментарные представления, которые, безусловно, нужны и полезны, но явно недостаточны. Необходимо более комплексное понимание феномена миграции в России. Нужны не только «совершенствование государственной миграционной политики» (совершенствование, т. е. улучшение имеющегося) и «совершенствование законодательства в сфере миграции», но и новая её проработка, обоснованная с учётом среднесрочной и долгосрочной перспектив с точки зрения сохранения стабильности и безопасности России и её развития в мировом пространстве.
Л. Ю. Коростелева
Миграция и лики миграционной политики
Авторы монографии отмечают, что государственная миграционная политика в настоящее время проводится на основе Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г., разработанной с учётом международных и отечественных правовых актов, однако необходима разработка стратегических подходов к пониманию и регулированию миграционных процессов в стране на уровне федеральный региональной властей. В настоящее же время нередко наблюдаются противоречия подзаконных актов федеральным законам [Паскачев и др., 2017: 310].
Итак, вся рецензируемая книга пронизана идеей решения актуальных вопросов, в том числе и дискуссионных, имеющихся на сегодняшний день в российской миграционной политике. Авторы внесли свой вклад в анализ нынешней миграционной ситуации в России, рассмотрев отечественную практику в области миграционной политики в исторической ретроспективе, отметив её нынешнее состояние, значимые изменения, а также обозначив перспективные тенденции её развития.
В качестве небольших замечаний к монографии необходимо указать на значительное количество аббревиатуры, которую авторы использовали в тексте, зачастую оставляя без расшифровки. Для читателя было бы более удобным не обращение к справочникам, а если бы расшифровка аббревиатуры была приведена в конце издания.
Подводя итоги, следует отметить, что книга интересная и вне сомнения нужная прежде всего тем, кто интересуется вопросами реализации государственной миграционной политики и национальной безопасности. Авторы представили подробный анализ результатов выполнения первого этапа Концепции государственной миграционной политики, дали оценку её эффективности, обозначили свои позиции по её оптимизации и высказали своё видение относительно дальнейшего развития событий.
Л. Ю. Коростелева,
кандидат социологических наук, старший научный сотрудник,
Институт социологии ФНИСЦРАН
Список литературы
Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Президентом РФ от 13 июня 2012 г.) [Электронный ресурс] // ГАРАНТ.РУ: [веб-сайт]. Электрон. текст. дан. URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/ doc/70088244/#ixzz5Qsh7pu2U (Дата обращения: 30.04.2018).
Паскачев А. Б., Волох В. А., Суворова В. А. Государственная миграционная политика Российской Федерации в новых условиях: монография / Отв. ред. Паскачев А. Б.; Ин-т миграции и межнац. Отношений. Москва; Ярославль: Литера, 2017. 328 с. ISBN 978-5-9906573-5-9.
Рыбаковский Л. Л. История и теория миграции населения. Книга вторая. Миграция населения: явление, понятие, детерминанты. М.: Изд-во «Экон-Информ», 2017. 234 с. ISBN 978-5-9500099-7-6
