CC BY
25УДК 340
МИГРАЦИОННЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
© 2G15 В. В. Косарева
Аннотация. Одной из форм управления миграционными процессами является урегулированное правоотношение, осуществляемое на международном, межгосударственном, внутригосударственном и региональном уровнях. Для современного Российского государства, которое пока не обладает значительным опытом миграционных правоотношений, сегодня чрезвычайно актуальна задача формирования сбалансированной политики в области миграционных отношений, разработка эффективной административной ответственности, правовых средств и механизмов в этой области.
Ключевые слова: миграция, сообщество, правоотношения, ответственность, ситуация, регулирование.
Summary. A form of migration management is regulated by the relationship adopted at the international, interstate, nutrigo-endowment and regional levels. For the modern Russian state, which does not yet possess considerable experience of the migratory legal attitudes today an extremely urgent task of forming a balanced policy in the sphere of migration relations, the development of effective administrative responsibility, the legal means and mechanisms in this area.
Keywords: migration, community, relationship, responsibility, situation, regulation.
Современная эпоха поставила перед цивилизацией ряд глобальных проблем, от успешного решения которых зависит дальнейшая судьба мирового сообщества. В их число входит и проблема миграции населения. Нарастающее экономическое, политическое, культурное взаимодействие различных государств мира сопровождается интенсификацией и ростом масштабов международной миграции. На сегодняшний момент вопрос миграции находится в центре внимания мирового сообщества, в миграционном обмене участвует подавляющее большинство стран, в него включились практически все социальные слои населения.
Миграция является объективным явлением социально-экономического характера, неотъемлемой частью современных общественных отношений и выполняет важные функции по перераспределению трудовых ресурсов, преодолению различий в уровне жизни. С развитием общества она приобретала определенные особенности. В условиях формирования глобального экономического пространства, включающего, с одной стороны, мировой рынок труда, и огромный разрыв в экономическом развитии стран - с другой, в мире значительно усиливаются трудовые миграционные процессы.
Организованная и регулируемая трудовая миграция является одним из наиболее важных факторов влияния на уровень социально-экономического развития государства. Важность роли миграционных процессов подчеркивается тем, что они обладают возможностью влиять как позитивным, так и негативным образом на существующую ситуацию. В частности, благодаря трудовым мигрантам в России развиваются целые секторы экономики: торговля, строительство, транспорт, сельское хозяйство. Однако крупнейшей проблемой на данный момент остается незаконная трудовая миграция, которая приводит к росту теневой экономики, демпингу уровня заработной платы, росту межнациональной напряженности, криминализации общества и другим не менее значительным негативным
THE MIGRATION RELATIONS IN THE R
© 2G15 V. Ковагеуа
RATION
последствиям. Незаконная трудовая миграция является сложным явлением социально-экономического характера, имеющим международные масштабы, содержанием которого является увеличение потока трудовых мигрантов и неготовность или невозможность государств их принять и трудоустроить, что обусловлено не только сложившейся социально-экономической или политической ситуацией, но и недостаточным уровнем развития законодательства в сфере трудовой миграции. Поэтому ключевым моментом на данном этапе является анализ существующего в государстве миграционного режима.
Общая ситуация в миграционной сфере в настоящее время может быть представлена соотношением статистических сведений за 9 месяцев текущего года с аналогичным периодом прошлого (таблица):
Таблица
Сведения по миграционной ситуации в Российской Федерац
за 9 месяцев 2015 г.1 } АППГ
Въехало иностранных граждан 14 367 464 15 219 535
Поставлено на миграционный учет 6 626 545 7 350 683
Находится на территории Российской Федерации ИГ и ЛБГ ^ 10 613 101 11 754 637
Привлечено к административной ответственности (составлено протоколов) 1 711 528 1 782 717
Наложено административных штрафов (тыс. р.) 6 709 089,3 6 682 403,1
Направлено представлений о закрытии въезда ИГ и ЛБГ 385 183 518 999
Закрыт въезд ИГ и ЛБГ 378 278 541 577
Выдворено и депортировано 83 409 97 973
Выдано разрешений на работу 172 335 965 856
Оформлено разрешений на работу ВКС и КС ^^ 46 376 121 516
Оформлено патентов 1 479 673 1 943 810
Направлено денег в бюджеты (тыс. р.) 41 784 542,0 34 599 810,4
в том числе патенты (тыс. р.) 23 427 735,4 13 966 075,6
Оформлено паспортов 8 356 577 13 090 480
в том числе внутренних 5 181 988 7 047 124
загранпаспортов 3 174 589 6 043 356
Оформлено видов на жительство 100 309 102 707
Оформлено разрешений на временное проживание 268 794 194 830
Получили гражданство Российской Федерации 142 847 107 505
Прибыло соотечественников и членов семей в Российскую Федерацию и прошло регистрацию в ТО ФМС России 131 376 58 896
Как и любой социальный процесс, миграция несет в себе позитивный заряд лишь в случае ее подконтрольности. Общественные отношения, возникающие при этом, нуждаются в правовом закреплении и регулировании. Нормы, регулирующие эти правоотношения, содержатся в праве: в конституционном, административном, уголовном, таможенном.
Различные отрасли права получают детальное развитие в миграционном праве: ответственность за нарушение миграционного законодательства (в случаях тяжелых нарушений) устанавливается уголовным правом, но превентивные меры могут быть предусмотрены миграционным правом; нелегальная миграция в определенных случаях наказывается в соответствии с нормами административного права, но процедуры установления факта незаконной миграции, меры по недопущению таких явлений, правила миграции могут предусматриваться миграционным правом. Нечто подобное можно сказать в отношении гражданского права, которое устанавливает материальную ответственность мигранта
1 Электронный ресурс: http://www.fms.gov.ru/about/statistics/data/.
за полученные средства, или трудового права, которое регулирует трудовые отношения, жилищного права, которое устанавливает жилищные нормы.
Воздействовать на миграционное поведение населения можно при наличии всего комплекса правовых рычагов управления. Система методов государственного управления традиционно строилась на основе метода убеждения и метода принуждения. Именно эти методы представляют собой основные инструменты управления миграцией.
В современной российской действительности, когда незаконный труд иностранных граждан начинает приобретать угрожающие масштабы, основной акцент в миграционной политике делается на приемах и способах, опирающихся на возможность навязывания определенного образа действий управляемому объекту, на принуждение. Такой взгляд основывается на оценке незаконной трудовой миграции как противоправного явления, к которому едва ли могут быть применены регулирующие и стимулирующие меры. Подобной точки зрения придерживаются и зарубежные страны, сталкивающиеся с данной проблемой.
Принуждение в государственном управлении включает целый комплекс средств поддержания власти, реализации ею целей и задач. Поэтому целесообразно определить систему мер государственного принуждения, которая включает правовые ограничения; правовые режимы; административное принуждение, в том числе административно-предупредительные, административно-превентивные, административно-восстановительные меры и меры административной ответственности; иные виды юридической ответственности.
Особое место в системе мер государственного принуждения, воздействующих на миграционные процессы, занимают специальные правовые режимы. Что касается охранительных норм, которые представлены главным образом нормами, устанавливающими юридическую ответственность, то их по общему правилу принято рассматривать за рамками правовых режимов, поскольку нормы, закрепляющие ответственность, вторичны по отношению к нормам, непосредственно регулирующим миграционные правоотношения. Это объясняется тем, что из установленных государством миграционных правил должна с неизбежностью вытекать необходимость закрепления составов правонарушений в охранительных нормах, направленных на охрану указанных миграционных правил.
Однако в современной юридической науке обосновывается не менее важная, чем охранительная, регулятивная функция юридической ответственности. Ввиду указанного обстоятельства считаем справедливым включать охранительные нормы, рассматриваемые в регулятивном аспекте, в состав миграционного режима. Причем среди правовых средств, образующих миграционный режим, юридическая ответственность имеет особое значение. Подобный статус обусловлен тем, что на настоящий момент меры юридической ответственности являются одними из наиболее эффективных средств регулирования миграционных отношений, предупреждения и противодействия незаконной трудовой миграции, которая угрожает общественной безопасности и общественному правопорядку.
Предмет правового регулирования является первоочередным, но не единственным фактором, предопределяющим обособление отраслей права. Миграционное право, по крайней мере на данной стадии своего развития, не обладает своеобразными методом и механизмом правового регулирования. Анализ миграционного законодательства показывает, что оно в большей степени ориентировано на императивный метод регулирования общественных отношений. С ним связан и сам механизм правового регулирования миграционных отношений. Вместе с тем в нем есть не только императивные, но и диспозитивные элементы, различные способы информационного воздействия, учет личных (в том числе имущественных, трудовых, профессиональных) интересов. В настоящее время нормы миграционного законодательства в основном содержат запреты и обязывающие предписания.
Представляется, что объектами миграционных правоотношений выступают: въезд граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства в Российскую Федерацию и их выезд из Российской Федерации; выбор гражданами места пребывания и места жительства; временное пребывание, временное и постоянное проживание в Российской Федерации иностранных граждан; трудовая и предпринимательская деятельность иностранных граждан в Российской
Федерации; учет иностранных граждан, временно пребывающих и проживающих в Российской Федерации; контроль за пребыванием и проживанием иностранных граждан в Российской Федерации; возвращение в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом; оказание гражданам, иностранным гражданам и организациям государственных услуг в сфере миграции; организация миграционного регулирования и т. п.
Если объект миграционного права содержит положения на уровне описания и определения миграционных процессов, их типологии и норм права, регулирующих эти процессы, то предмет - на уровне классификации и критики исследуемых явлений. Предмет миграционного права - это теоретическая модель желаемых и социально полезных для общества миграционных процессов, учитывающих интересы как мигрантов, так и коренного населения.
Субъект миграционных отношений специфичен: с одной стороны, миграционный орган, а с другой - мигрант, между ними возникают отношения власти и подчинения, то есть налицо элементы административно-правового метода правового регулирования.
В рамках института миграционного права можно выделить субинститут мигранта (субинститут беженца, переселенца, трудящегося мигранта и т. д.), субинститут миграционного контроля (субинститут паспортно-визового режима, регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания, учета иностранных граждан и т. д.), субинститут ответственности за нарушение миграционного законодательства и др.
Сейчас нельзя обнаружить и специфический для отрасли «миграционное право» механизм регулирования - особое сцепление норм, правоотношений, индивидуальных актов, в котором проявляются особенности метода в действии. Миграционное право не имеет собственных средств охраны и защиты регулируемых отношений. Это осуществляется с помощью санкций, закрепляемых нормами уголовного и административно-деликтного права.
Нормы миграционного права связывают возникновение, изменение и прекращение миграционных правоотношений с определенными условиями - юридическими фактами. В качестве подобных условий выступают события или действия. Как правило, возникновение, изменение и прекращение миграционных правоотношений происходит на основании нескольких юридических фактов - юридического состава.
Формирование современного миграционного законодательства России включает две тенденции: с одной стороны, российская правовая система активно адаптирует международные стандарты регулирования правоотношений в сфере миграции, с другой - наблюдается тенденция регионализации прав мигрантов, выраженная в специфике содержания локальных нормативно-правовых актов.
То обстоятельство, что миграционные законы готовились в условиях практически не прекращающегося оперативного приема и размещения десятков тысяч беженцев и вынужденных переселенцев, а также при ощутимой нехватке специалистов в этой области, не могло не сказаться на качестве этих законов. Кроме того, законы не были экономически соотнесены с реальными возможностями государства по приему и размещению вынужденных мигрантов и вследствие этого носили во многом общий и декларативный характер.
Одним из негативных моментов следует признать хаотичность развития миграционного законодательства, что во многом обусловлено отсутствием четкой концептуальной основы государственной миграционной политики. Требуется нормативно закрепить основные принципы и приоритеты миграционной политики, соответствующие интересам государства и обеспечивающие права личности.
Важным направлением развития российского законодательства в области миграции населения является совершенствование правового статуса мигрантов. Прежде всего значительного внимания требует правовое положение вынужденных мигрантов, поскольку именно им в Российской Федерации посвящены самостоятельные законы.
Совершенствование законодательного регулирования в области миграции должно идти по пути устранения коллизий правовых норм, пробелов правового регулирования, избытка отсылочных норм, вызывающих противоречия между нормативными правовыми актами разных уровней.
Необходимо разработать и принять самостоятельный федеральный закон, устанавливающий основы государственного регулирования миграционных процессов, закрепляющий статус основных субъектов миграционных отношений, определяющий направления и виды миграции, порядок выезда из Российской Федерации и въезда в нее, транзитного проезда через российскую территорию, регистрационного учета лиц по месту пребывания и по месту жительства в Российской Федерации. Принятие такого федерального закона позволит объединить разрозненные правовые нормы, действующие в области регулирования миграционных отношений, содержащиеся в разных федеральных законах, устранить существующие пробелы миграционного законодательства, ликвидировать устаревшие акты.
Длительное реформирование системы миграционных органов в РФ привело к осложнению миграционной ситуации в ряде субъектов Федерации (Приморском, Хабаровском, Краснодарском, Ставропольском краях, Амурской, Ростовской и Белгородской областях). Одна из причин сложившейся ситуации - неопределенность компетенции федеральных миграционных органов, их территориальных подразделений и миграционных органов, создаваемых в системе органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и муниципального образования, отсутствие согласованности при ее формировании и разграничении между миграционными органами различного уровня.
Учитывая сложившуюся миграционную ситуацию с ее комплексом нерешенных проблем, главной целью государственной миграционной политики можно обозначить создание системы управления миграционными процессами, способной реализовать интеллектуальный и трудовой потенциал мигрантов, обеспечить соблюдение их прав, содействовать сохранению и приумножению населения России, ее устойчивому социально-экономическому развитию и безопасности. К первоочередным политическим задачам относится определение целесообразности проведения на территории Российской Федерации мероприятий по легализации отдельных категорий иностранных граждан, пребывающих на территории Российской Федерации с неоформленным правовым (иммиграционным) статусом.
Ключевым моментом эффективной миграционной политики является сочетание последовательных профильных мероприятий с системным управлением миграционными процессами. Для этого необходима специальная информационная модель, отражающая актуальные данные и прогностические варианты, с одной стороны, и позволяющая осуществлять выборочное воздействие на локальные социальные зоны - с другой. Иными словами, ведомственные подходы в области миграции должны получить дополнительные ресурсы в виде прикладных научных разработок, отражающих разнообразие как тактических, так и стратегических решений.
Взаимосвязь между миграционными и этническими процессами в современных условиях обусловливает необходимость координации миграционной и этнической политики на всех уровнях, консолидации усилий и возможностей органов государственной власти Федерации и ее субъектов. Очевидно, что одной из тенденций миграционной политики должен быть учет региональной специфики миграционной ситуации. Для этого необходимо на федеральном уровне разработать цели, задачи, приоритеты миграционной политики. Самостоятельность регионов должна проявляться лишь в четко очерченных рамках делегированных им полномочий. Непременным условием предоставления полномочий регионам в сфере миграционной политики видится их состоятельность - в первую очередь финансовая.
Современная система миграционного учета в России несовершенна, требует доработки, анализа. Главный недостаток современного текущего учета - значительная недооценка, а точнее - неполный охват реальной миграции. Налицо кризис миграционного учета, который проявляется в сложности комбинирования и сопоставления информации о мигрантах, а также в отсутствии единого источника информации. Следствием этого является недоучет миграции. Можно говорить об отсутствии единого подхода к миграционному учету. Однако эти проблемы решаемы. Функционирование Центрального банка данных по учету мигрантов связано с упорядочением источников информации, облегчением
сбора информации, упрощением и доступностью системы учета в целом. В настоящее время в России существуют или находятся в стадии создания не менее десяти систем сбора статистической информации, касающейся отдельных категорий мигрантов. Теоретически эти системы должны собирать данные о мигрантах всех категорий - внутренних и внешних, граждан России и иностранцев, долгосрочных (намеревающихся жить на новом месте не менее года) и краткосрочных. Однако ни одна из них не позволяет описать миграционную ситуацию полностью.
Российское законодательство указывает на существование нескольких видов ответственности за правонарушения в миграционных правоотношениях. Но в контексте анализа трудовых миграционных процессов особую актуальность приобретает вопрос административной ответственности. Важность административной ответственности обусловлена тем, что наряду с функцией охраны правоотношений она выполняет функцию регулирования миграционной сферы. Несмотря на то что не все ученые соглашаются с наличием регулятивной функции административной ответственности, считаем необходимым подчеркнуть, что административная ответственность - это сложный институт административного права, и то обстоятельство, что в нем в большей степени устанавливаются составы административных правонарушений, не означает, что административная ответственность лишена регулятивной функции. Регулятивная функция административной ответственности устанавливает запреты, позитивные обязывания и тем самым закрепляет и предопределяет поведение субъектов административной ответственности. Продуманная законодателем система обязанностей и запретов рассчитана, прежде всего, на то, чтобы правомерные действия субъекта для него понятны. Субъект, осуществляя сложную программу действий, предусмотренную административно-правовой нормой, постоянно согласовывает свое поведение с правовыми предписаниями. Его действия носят избирательный, урегулированный характер, чем подтверждается идея важности регулирующей функции. Либеральное миграционное законодательство России можно считать достижением последних лет, но, несмотря на это, нельзя забывать о постоянном контроле в вопросах законности пересечения границы и использования рабочей силы работодателями, соблюдении условий труда мигрантов, их прав и сроков пребывания. Поскольку не сама миграция приводит к негативным последствиям, а неумелое управление и использование ее потенциала в нужном направлении, то главной задачей российской власти в сложившейся ситуации является корректирование экономической политики с целью обеспечить выход из тени огромных сегментов экономики и миграционной политики с целью добиться эффективного для государства и для человека участия мигрантов в национальной экономике. Для осуществления обозначенных задач государство должно выбрать наиболее результативные инструменты.
Таким образом, развитие российского законодательства, устанавливающего ответственность за незаконную миграцию, в целом происходит в русле общемировых тенденций. Вместе с тем с учетом остроты и масштабов проблемы нелегальной миграции в нашей стране следует констатировать, что темпы развития российского законодательства не вполне адекватны ситуации. Процесс развития указанного законодательства может быть оптимизирован через введение новых составов, устанавливающих ответственность за деяния, способствующие нелегальной миграции, а также через ужесточение санкций по имеющимся составам. При этом решающее значение будет иметь неотвратимость применения соответствующих наказаний за правонарушения в сфере миграционных отношений. Применение мер ответственности за незаконную миграцию и ее организацию осложнено целым рядом объективных трудностей - от недостаточной степени защиты Государственной границы до отсутствия материальных средств на массовое выдворение лиц, совершивших предусмотренные законодательством правонарушения, за которые предполагается данная мера наказания. Однако эти сложности не могут рассматриваться как обстоятельства, позволяющие отказаться от установления и применения соответствующих мер ответственности. Запретительные и ограничивающие меры, прежде всего юридической
ответственности за незаконную миграцию, следует сохранить и развивать, дополняя комплексное регулирование миграционных отношений мерами, стимулирующими исполнение законодательства в области миграционных отношений2.
Библиографический список
Воробьев, Н. В. Региональная организация миграции населения в сибирских условиях / Н. В. Воробьев. - Новосибирск: Наука, 2001. - 158 с.
Зинченко, Н. Н. Миграция населения: теория и практика международно-правового регулирования / Н. Н. Зинченко. - М.: Внешторгиздат, 2003. - 264 с.
Клупт, М. А. Экономический цикл и миграции: в России и за рубежом / М. А. Клупт // Вопросы статистики. - 2009. - № 10. - С. 42-49.
Коровин, Е. А. Международное право / Е. А. Коровин. - М.: ГИЮЛ, 1951. - 600 с.
Проблема миграции в России 2015 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://svpressa.ru/politic/article/85145/.
Чертков, А. Н. Юридическая ответственность как механизм противодействия незаконной миграции в Российскую Федерацию Электронный ресурс / А. Н. Чертков // Право и политика. - 2006. - № 10; http://www.center-bereg.ru/m3464.html.
О
(V
г
2 Чертков А. Н. Юридическая ответственность как механизм противодействия незаконной миграции в Российскую Федерацию Электронный ресурс // Право и политика. - 2006. - № 10; http://www.center-bereg.ru/m3464.html.
