CC BY
16УДК 342.7
МИГРАЦИОННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ И
ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
Деникаева С.Э., доцент кафедры конституционного и муниципального права Дагестанского государственного университета, кандидат юридических наук E-mail: kafedraconst@mail ru
В статье рассматриваются миграционные проблемы, в том числе их законодательное регулирование. Делается вывод о необходимости устранения пробелов в законодательном закреплении понятийного аппарата и закреплении на законодательном уровне принципов миграционной политики России.
Ключевые слова: миграционное законодательство, конституция, понятийный аппарат, законодательство, государственное регулирование.
MIGRATION LEGISLATION OF THE RUSSIAN FEDERATION: PROBLEMS AND PROSPECTS
OF DEVELOPMENT
Denikaeva S.E., Associate Professor of Department of Constitutional and Municipal Law of Daghestan State University, Candidate of Law sciences
The article deals with migration problems, including their legislative regulation. The conclusion to remove the gaps in the legislative consolidation of the conceptual apparatus and the necessity to fix the principles of the migration policy of Russia at the legislative level.
Key words: migration legislation, the Constitution, the conceptual framework legislation, state regulation.
Становление миграционного законодательства происходило в начале 1990-х годов. В это время в Россию хлынули потоки мигрантов из бывших республик СССР, и в стране возникла необходимость в кратчайшие сроки разработать и принять миграционное законодательство и на его основе начать государственное регулирование этой проблемы.
Значительное усовершенствование российского миграционного законодательства происходило в последние пять лет. Обновление миграционного законодательства обуславливалось политическими, социальными и экономическими факторами, которые отразились на изменении причин миграции.
Можно выделить следующие уровни нормативного регулирования вопросов миграции и защиты прав мигрантов в Российской Федерации:
1) федеральный уровень (Конституция РФ, федеральные законы и подзаконные акты -указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства РФ; нормативные правовые акты федеральных министерств и ведомств);
2) уровень субъектов Российской Федерации (законы субъектов РФ; подзаконные акты,
издаваемые органами исполнительной власти субъектов РФ);
3) уровень местного самоуправления (нормативные акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления);
4) межгосударственный уровень (заключение многосторонних и двусторонних соглашений с другими государствами в области миграции), а также общепризнанные принципы и нормы международного и европейского права.
В Конституции Российской Федерации провозглашены основные принципы государственно-правового развития страны: демократическое федеративное государство, в котором высшей ценностью являются права и свободы человека, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства.
В Конституции РФ говорится, что в ведении РФ находится «регулирование и защита прав национальных меньшинств» (п. «в» статьи 71), а в совместном ведении РФ и субъектов Федерации - «защита прав национальных меньшинств», а также «защита исконной среды обитания и тра-
ЮРИДИЧЕСКИЙ ВЕСТНИК ДГУ. 2013. № 4.
диционного образа жизни малочисленных этнических общностей» (п. «б» и «м» ч. 1 статьи 72).
Относительно вопросов регулирования миграционных процессов и защиты прав мигрантов следует отметить, что в Конституции РФ отсутствуют такие понятия, или категории.
Большое значение для развития современной системы государственного регулирования миграции в России имеет разработка и одобрение Правительством Российской Федерации Концепции регулирования миграционных процессов в РФ. Концепция — это система взглядов на содержание и направления деятельности органов государственной власти Российской Федерации в сфере управления миграционными процессами. В ней рассматриваются основные направления деятельности по регулированию миграционных процессов Российской Федерации.
В настоящий период Концепцию считают чуть ли не единственным комплексным правовым актом, согласно которому нужно выстраивать всю систему миграционных отношений в России [1].
К числу негативных моментов также надо отнести хаотичность развития миграционного законодательства, что главным образом обуславливается отсутствием четкой концептуальной основы государственной миграционной политики.
Надо сказать, что в Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 г. № 256-р, вопросы совершенствования законодательства о миграции рассмотрены в общем виде, без указания конкретных этапов и сроков реализации законодательной программы [2, с. 91].
Также необходима унификация и понятийного аппарата миграционного законодательства. Так, отсутствие общего понятия «мигрант» в целом не мешает осуществлять правовое регулирование статуса отдельных категорий мигрантов, так как в законодательстве применяются определения таких категорий мигрантов, как "беженец", "вынужденный переселенец", "лицо, ищущее убежища", "иностранный работник", "иностранный гражданин, зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя" и пр. В то же время мы считаем, что определение понятий «миграция» и «мигрант» необходимо на законодательном уровне, т. к., с одной стороны, это четко определит предмет регулирования миграционного законодательства и круг субъектов миграционных отношений, а с другой — исключит противоречия и проблемы применения международных и национальных правовых актов и правовых норм, в которых такие понятия применяются.
Как нам кажется, необходимо нормативно закрепить основные принципы и приоритеты миграционной политики, которые соответствуют
интересам государства и обеспечивают права личности. Это нужно для того, чтобы определить цели и задачи миграционной политики России на законодательном уровне, которые можно достичь не только при принятии Концепции миграционной политики, но и посредством их закрепления в базовом миграционном законе или миграционном кодексе Российской Федерации. Это также даст возможность целенаправленно определять развитие законодательства в области миграции населения.
Как представляется, для того чтобы разработать Миграционный кодекс, нужно использовать опыт зарубежных стран, законодательство которых развивается по пути консолидации норм миграционного законодательства.
С точки зрения Е.А. Никифоровой, в России Миграционный кодекс должен регулировать только лишь иммиграционные процессы — начиная с порядка въезда иностранных граждан на территорию страны, их пребывания в стране, и завершая вопросами натурализации иностранцев
[3].
Вопросы, связанные с понятийным аппаратом, также должны быть отрегулированы в Миграционном кодексе. Должны быть даны определения основополагающих понятий («миграция», «мигрант» и др.) и четко выделены виды миграции (вынужденная, семейная, трудовая, возвратная и др.) [4].
Следует подчеркнуть, что в России до сих пор не урегулирован на законодательном уровне вопрос воссоединения семей. Поэтому не существует миграционной программы по воссоединению семей.
К числу главных направлений совершенствования законодательства в сфере миграции в настоящее время также относят проблему его систематизации. Думается, что надо разработать и принять самостоятельный федеральный закон, в котором будут установлены основы государственного регулирования миграционных процессов, закреплен статус основных субъектов миграционных отношений. В этом законе должны быть определены направления и виды миграции, порядок выезда из Российской Федерации и въезда в РФ, транзитного проезда через территорию России, порядок регистрационного учета лиц по месту пребывания и по месту жительства в России. Мы считаем, что принятие такого федерального закона будет способствовать объединению разрозненных правовых норм, действующие в области регулирования миграционных отношений, которые содержатся в разных федеральных законах, ликвидировать имеющиеся пробелы миграционного законодательства, а также устаревшие акты.
Надо отметить, что совершенствовать законодательное регулирование в области миграции надо путем устранения коллизий правовых
норм, пробелов правового регулирования, избытка отсылочных норм, которые вызывают противоречия между нормативными правовыми актами разных уровней [5]. Хотелось бы обратить внимание и на то, что действующее российское миграционное законодательство не полностью также отражает стоящие на сегодняшний день перед страной социально-экономические задачи. В законодательных актах последних лет отчетливо прослеживается преобладание правовых средств жестко процедурного и ограничительного характера, как то: регистрация, выдворение из страны и т.п. Тогда как в настоящее время дефицит людей в нашей стране ощутим уже на уровне трудовых ресурсов.
Нужно также считать необходимым усиление социально-гуманитарной составляющей миграционного законодательства, действующего в России, - обогащения и совершенствования системы защиты прав всех категорий мигрантов. Подчеркнем, что надо еще многое сделать для воплощения общепризнанных международно-правовых норм и принципов в реальную жизнь. Однако надо отметить, что в современный период происходящие в России процессы не создают благоприятную почву для того, чтобы обеспечить права человека, в том числе права мигрантов. К тому же механизмы защиты прав человека и контроля за этими процессами в Российской Федерации еще не полностью налажены.
К числу основных направлений развития законодательства России в области миграции населения следует отнести совершенствование правового статуса мигрантов. В первую очередь повышенного внимания требует правовое положение вынужденных мигрантов, так как именно к ним в Российской Федерации относятся самостоятельные законы. Выделяется две категории вынужденных мигрантов. Их правовой статус закрепляется в 2-х федеральных законах, а именно: «О вынужденных переселенцах» от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 [6] и «О беженцах РФ» от 19 февраля 1993 года № 4528-1 [7].
Другие категории мигрантов в российском законодательстве не установлены.
Делая вывод можно сказать о том, что в Российской Федерации существует значительные проблемы в законодательном регулировании ми-
грационных вопросов. Миграционное направление в Российской Федерации будет развиваться не полно, если не будет определено четкое направление миграционной политики России.
Необходимо устранение пробелов в законодательном закреплении понятийного аппарата. На законодательном уровне надо закрепить принципы миграционной политики России.
Следует также развивать законодательство, которое направлено на борьбу с нелегальной миграцией.
Решение миграционных проблем, в том числе их законодательное регулирование, позволит более эффективно управлять миграционными процессами, обеспечивая согласованные интересы мигрантов, российского общества и государства.
Литература
1. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 года № 256-р) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 10, ст. 923.
2. Эдилова Р.Э. Миграция в России: основные направления и пути повышения эффективности // Юридический вестник ДГУ. 2010. № 1.
3. Никифорова Е.А. Правовые и организационные основы деятельности миграционных служб зарубежных стран: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. URL: www.pravouch.com (дата обращения: 30.10.2013).
4. Никифорова Е.А. Указ. соч.
5. Научная библиотека диссертаций и авторефератов disserCat. URL: http://www.dissercat.com/content/stanovlenie-i-razvitie-migratsionnogo-zakonodatelstva-v-rossii-politiko-pravovoe-issledovani#ixzz2iZ6SxWJN
6. О беженцах РФ: федер. закон Рос. Федерации 19 февраля 1993 года № 4528-1 (в ред. от 02.07.2013). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
7. О вынужденных переселенцах: фе-дер. закон Рос. Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 (в ред. от 02.07.2013). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Поступила в редакцию 10 ноября 2013 г.
