CC BY
20УДК 342.4
МЕЖВЕДОМСТВЕННАЯ КОМИССИЯ ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН: РЕКОМЕНДАЦИИ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ЗАКОНОПРОЕКТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Дюсенов Ербол Абаевич
Ученый секретарь Института законодательства
и правовой информации Республики Казахстан, к.ю.н.,
г. Нур-Султан, Республика Казахстан; e-mail: erbol_dyussenov@mail.ru
Лямбекова Арман Каиргельдыевна
Научный сотрудник отдела гражданского, гражданско-процессуального законодательства и исполнительного производства
Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан, магистр юридических наук, г. Нур-Султан, Республика Казахстан; e-mail: dream_14_02@mail.ru
Дюсенов Ержан Абаевич
Магистр государственной политики (MPP),
г. Нур-Султан, Республика Казахстан; e-mail: dyussenov@mail.ru
Ключевые слова: консультативно-совещательный орган; законопроектная деятельность; Правительство; совершенствование законодательства.
Аннотация. Статья посвящена отдельным вопросам развития и совершенствования работы консультативно-совещательного органа - Межведомственной комиссии по законопроектной деятельности при Правительстве Республики Казахстан.
Отмечается роль консультативно-совещательных органов в принятии и выработке государственных и общественно значимых решений, раскрыта потребность в таких органах, создание их на высоком государственном уровне при Президенте государства. Указаны законодательные основы создания и функционирования консультативно-совещательных органов.
Рассмотрены предназначение и задачи, стоящие перед Межведомственной комиссии по законопроектной деятельности при Правительстве Республики Казахстан (далее - Комиссия). Исследована практика Комиссии, полнота и уровень реализации заложенных в Положении о Комиссии основных задач.
Уделяется внимание подготовленности членов Комиссии, предоставлению сроков для ознакомления с материалами заседания Комиссии и для ожидания замечаний, предложений от членов Комиссии.
Предложены рекомендации по повышению роли Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан в законопроектной работе.
Даны конкретные рекомендации организационного и методического характера для повышения эффективности заседаний Комиссии. Предлагается повысить информативность протоколов заседания Комиссии. В целях упрощения работы по учёту в проектах законов замечаний и предложений членов Комиссии рассмотрена возможность ведения таблицы разногласий, а также включение в протокол из таблицы разногласий поддержанных Комиссией позиций.
Рассмотрены вопросы и даны конкретные рекомендации по отмене заочной формы заседаний Комиссии, потребности в кратком контрольном вопроснике (check-list) для членов Комиссии, а также внесению в Правительство проекта закона вместе с протоколом Комиссии для доведения мнений членов Комиссии на последующих этапах законопроектной деятельности. Предлагается информирование общественности о проводимой работе посредством современных средств коммуникации.
На основе проведенного исследования представлены конкретные рекомендации и обобщенные предложения для совершенствования законопроектной деятельности посредством внесения корректив в организацию заседаний Комиссии, Положение о Комиссии и действующее законодательство.
КАЗАХСТАН РЕСПУБЛИКАСЫНЬЩ УК1МЕТ1 ЖАНЫНДАГЫ
ЗАЦ ЖОБАЛАУ КЫЗМЕТ1 МЭСЕЛЕЛЕР1 ЖЭНШДЕГ1 ВЕДОМСТВОАРАЛЫК КОМИССИЯ: ЗАЦ ШЫГАРУ КЫЗМЕТ1Н ЖЕТ1ЛД1РУ БОЙЫНША ¥СЫНЫМДАР МЕН ¥СЫНЫСТАР
Ербол Абайулы ДYЙсенов
Казацстан Республикасыныц Зацнама жэне цуцыцтыц ацпарат институтыныц зылыми хатшысы, з.г.к., Нур-Султан ц., Казацстан Республикасы; e-mail: erbol_dyussenov@mail.ru.
Арман Каиргелдщызы Лэмбекова
Казацстан Республикасыныц Зацнама жэне цуцыцтыц ацпарат институтыныц азаматтыц, азаматтыц iс ЖYргiзу зацнамасы жэне атцарушылыц ¡с ЖYргiзу бвлiмiнiц зылыми цызметкерг, зац зылымыныц магистрi., Нур-Султан ц., Казацстан Республикасы; e-mail: dream_14_02@mail.ru.
Ержан Абай^лы ДYЙсенов
Мемлекеттгк саясат магистр1 (MPP), Нур-Султан ц., Казацстан Республикасы; e-mail: dyussenov@mail.ru.
TyMh свздер: консультативт1к-кецесш1 орган; зац шыгару цызмет1; Yкiмет; зацнаманы жетшЫру
Аннотация. Мацала консультативт1к-кецесш1 орган - Казацстан Республикасыныц Yкiметi жанындагы зац жобалау цызметг мэселелерг жвнгндегг ведомствоаралыц комиссия жумысын дамыту мен жетiлдiрудiц жеке мэселелерiне арналган.
Мемлекеттт жэне цогамдыц мацызы бар шешiмдердi цабылдау мен жасаудагы кон-сультативтiк-кецесшi органдардыц рвлi, осындай органныц цажеттшт, оларды мемлекет Президент жанындагы жогары мемлекеттт децгейде цуру цажеттшт кврсетшген. Кон-сультативтiк-кецесшi органдардыц цурылуы мен жумыс wтеушц зацнамалыц негiздерi квр-сетiледi.
Казацстан Республикасыныц Yкiметi жанындагы зац жобалау цызметi мэселелерi жвнiндегi ведомствоаралыц комиссияныц (будан эрi - Комиссия) алдында турган мтдет-терi мен мацсаттары царастырылган. Комиссияныц практикасы, Комиссия туралы ережеде баяндалган негiзгi тапсырмалардыц мтдеттерт жузеге асырудыц толыцтыгы мен децгеш зерттелген.
Комиссия мушелершц дайындыцтары, Комиссия отырысыныц материалдарымен таны-стыру мерзiмдерiне жэне Комиссия мушелершц пiкiрлерi мен усыныстарын куту мерзiм-дерiне назар бвлтген.
Казацстан Республикасыныц Зацнама жэне цуцыцтыц ацпарат институтыныц зац шыгару цызметiндегi рвлт арттыру бойынша усынымдар усынылган.
Комиссия отырыстарыныц тшмдштн арттыру ушт уйымдастырушылыц жэне эдште-мелж сипаттагы нацты усыныстар бершген. Комиссия отырыстарыныц хаттаманыц ацпа-раттыц мазмунын арттыру усынылады. Зац жобаларындагы Комиссия мушелершц ескер-тулерi мен усыныстарын есепке алу бойынша жумысты жецшдету ушт келтпеушшктер кестест ЖYргiзу мумтндт, сондай-ац Комиссияныц келшпеушшктер кестеЫнен цолдайтын устанымын хаттамага цосу мумтндт царастырылган.
Комиссияныц сырттай отырысын жою туралы, Комиссия мYшелерiне цажеттi цысца-ша бацылау сауалнама (check-list) туралы, сондай-ац Комиссия мушелершц птрт зац шыгару жумысындагы келеЫ кезецдерге жетюзу ушт Yкiметке зац жобамен бiрге Комиссия хатта-масын усыну туралы сурацтар царастырылып, нацты усыныстар берiлдi. Когамды жузеге асырылатын жумыс туралы заманауи байланыс цуралдарымен хабардар ету усынылады.
ЖYргiзiлген зерттеулердщ негiзiнде зац шыгару цызметт жетшдру ушт Комиссия оты-рыстарын уйымдастыруга, Комиссия туралы ережеге жэне цолданыстагы зацнамага тузе-тулер енгiзу арцылы нацты усынымдар мен жалпылама усыныстар усынылган.
INTERDEPARTMENTAL COMISSION UNDER THE GOVERNMENT OF THE REPUBLIC OF KAZAKHSTAN: RECOMMENDATIONS AND PROPOSALS TO IMPROVE LEGISLATIVE ACTIVITIES
Dyussenov, Yerbol Abayevich
Scientific Secretary of the Institute of Legislation and legal information of the Republic of Kаzаkhstаn, Candidate of legal sciences, Nur-Sultan, Republic of Kаzаkhstаn; e-mail: erbol_dyussenov@mаil.ru
Lyambekova, Arman Kairgeldinovna
Research fellow of the Department of civil, civil procedural legislation and executive proceedings of the Institute of Legislation and legal information of the Republic of Kаzаkhstаn, Master of legal sciences, Nur-Sultan, Republic of Kаzаkhstаn; e-mail: dream_14_02@mail.ru
Dyussenov, Yerzhan Abayevich
Master of public policy (MPP), Nur-Sultan, Republic of Kаzаkhstаn; e-mail: dyussenov@mаil.ru
Keywords: consultative and advisory body; legislative activity; Government; improvement of legislation.
Abstract. The article is devoted to individual issues of development and improvement of the work of the consultative and advisory body - the Interdepartmental Commission on legislative activities under the Government of the Republic of Kazakhstan.
The article notes the role ofadvisory bodies in making and developing state and socially significant decisions, reveals the need for such bodies, their creation at a high state level under the President of the State. The legislative bases for the creation and functioning of advisory bodies are indicated.
Considered the purpose and tasks of the Interdepartmental Commission on legislative activities under the Government of the Republic of Kazakhstan (hereinafter - the Commission). The established practice of the Commission, the completeness and level of implementation of the main tasks laid down in the Statute on the Commission are investigated.
The article pays attention to the preparedness of members of the Commission, the provision of deadlines for familiarization with the materials of the Commission's meeting and for waiting for comments and suggestions from the members of the Commission.
Recommendations on enhancing the role of the Institute of Legislation and Legal Information of the Republic of Kazakhstan in legislative work are also proposed.
Specific recommendations of an organizational and methodological nature are given to increase the efficiency of the Commission's meetings. It is proposed to increase the information content of the minutes of the Commission meeting. In order to simplify the work on taking into account in the draft laws the comments and suggestions of members of the Commission, the possibility of maintaining a table of disagreements, as well as the inclusion of positions supported by the Commission from the table of disagreements, was considered.
Questions were considered and specific recommendations were given on the abolition of absentee meetings of the Commission, the need for a short check-list for members of the Commission, as well as the submission to the draft law together with the protocol of the Commission into the Government to convey the views of Commission members at subsequent stages of legislative activity. It is proposed to inform the public about the work carried out through modern means of communication.
On the basis of the conducted research, specific recommendations and generalized proposals for the improvement of legislative activities are presented by making adjustments to the organization of the Commission's meetings, the Statute on the Commission and current legislation.
Создание и функционирование консульта- местном уровнях в структурах государствен-тивно-совещательных органов в Республике ных органов позволяет отметить необходи-Казахстан сопутствует принятию и выработ- мость обратной связи от принимаемых реке государственных и общественно значимых шений, учета экспертных мнений и мнений решений. специалистов, работающих «на поле» и полуФункционирование консультативно-со- чения решения на основе коллективного рас-вещательных органов на республиканском и смотрения вопросов.
Вопросы формирования, развития, наделения компетенцией консультативно-совещательных органов рассмотрели Панов А.А., Пешин Н.Л., Поздеев П.В. [1]. Авторами выделялось предназначение, общие характерные признаки, исторические предпосылки формирования консультативно-совещательных органов.
Отдельные вопросы функционирования консультативно-совещательных органов в законопроектной деятельности уполномоченных органов, в частности, относительно участия специально созданной в Казахстане Межведомственной комиссии по законопроектной деятельности при Правительстве, изучались Айтхожиным К.К., Нугмановой Э.А. и другими отечественными учеными [2].
Зарубежная практика регулирования консультативно-совещательных органов широко представлена в европейских странах. В литературе отмечается о довольно развитом уровне представительства в Германии и Франции, которое прослеживается на уровне исполнительной и представительной ветвей власти
[3].
Практика создания консультативно-совещательных органов имеет длительную историю. Применительно к периоду современной государственности можно отметить Президентский Совет Казахской ССР, сформированный согласно Закону Казахской Советской Социалистической Республики от 24 апреля 1990 года «Об учреждении поста Президента Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР»1. В последующем, функционирование аналогичного консультативно-совещательного органа предусматривалось законодательными актами Республики Казахстан.
Законодательные основы создания таких органов заложены в Конституции Республики Казахстан2, конституционных законах от 28 сентября 1995 года «О выборах в Республике Казахстан», от 16 октября 1995 года «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов», от 18 декабря 1995 года «О Правительстве Республики Казахстан», от 26 декабря 1995 года «О Президенте Республики Казахстан», от 25 декабря 2000 года «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан»3 и других нормативных правовых актах.
Развитие законодательства, принятие поправок к действующим актам и принятие их в новой редакции сопровождается рассмотрением соответствующих проектов нормативных правовых актов консультативно-совещательными органами государственных органов. Для обеспечения скоординированной законопроектной деятельности Правительства на постоянной основе ведет работу консультативно-совещательный орган - Межведомственная комиссия по законопроектной деятельности при Правительстве Республики Казахстан. Рабочим органом Комиссии является Министерство юстиции Республики Казахстан.
Следует отметить, что также уделяется внимание обеспечению скоординированной и эффективной законопроектной работе в Российской Федерации. Так, при Правительстве Российской Федерации существует Комиссия по законопроектной деятельности. Целью данной Комиссии является обеспечение законопроектной деятельности Правительства и его взаимодействия с палатами Федерального Собрания Российской Федерации. Функции рабочего органа выполняет Аппарат Правительства4.
1 Закон Казахской Советской Социалистической Республики от 24 апреля 1990 года «Об учреждении поста Президента Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР // Интернет-ресурс «adilet.zan.kz» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://adilet.zan.kz/rus/docs/ Z900001000_. Дата обращения: 27.06.2019
2 Конституция Республики Казахстан. Принята на республиканском референдуме 30 августа 1995 года //Интернет-ресурс «adilet.zan.kz» [Электронныйресурс]. - Режим доступа: http://adilet.zan.kz/rus/docs/K950001000_. Дата обращения: 27.06.2019.
3 Конституционный закон Республики Казахстан (далее - КЗРК) от 28 сентября 1995 года № 2464 «О выборах в Республике Казахстан» // Интернет-ресурс «adilet.zan.kz» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z950002464_. Дата обращения: 27.06.2019; КЗРК от 16 октября 1995 года № 2529 «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» //Интернет-ресурс «adilet.zan.kz» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z950002529_. Дата обращения: 27.06.2019; КЗРК от 18 декабря 1995 года № 2688 «О Правительстве Республики Казахстан» //Интернет-ресурс «adilet.zan.kz» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z950002688_. Дата обращения: 28.06.2019; КЗРК от 26 декабря 1995 года № 2733 «О Президенте Республики Казахстан» //Интернет-ресурс «adilet.zan.kz» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z950002733_. Дата обращения: 28.06.2019; КЗРК от 25 декабря 2000 года № 132 «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» //Интернет-ресурс «adilet.zan.kz» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z000000132_. Дата обращения: 27.06.2019.
4 Постановление Правительства РФ от 2 июня 2004 г. № 264 «Обутверждении Положения о Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности» // Интернет-ресурс «http://www.garant. гы» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://base.garant.ru/187088/. Дата обращения: 27.06.2019.
В Республике Казахстан для повышения качества разрабатываемых законопроектов и совершенствования процесса подготовки законодательных инициатив была создана Межведомственная Комиссия по вопросам законопроектной деятельности при Правительстве Республики Казахстан в соответствии с постановлением Правительства Республики Казахстан от 11 сентября 2000 года № 1376ё «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Республики Казахстан». Однако данное постановление Правительства утратило силу постановлением Правительства Республики Казахстан от 29 декабря 2016 года № 904.
В свою очередь распоряжением Премьер-Министра Республики Казахстан от 19 февраля 2016 года № 11-р «О Межведомственной комиссии по вопросам законопроектной деятельности» образована Межведомственная комиссия по законопроектной деятельности при Правительстве Республики Казахстан, утверждены её состав и Положение о Комиссии.
В целом работа комиссии обеспечивает всестороннюю проработку концептуальных положений планируемых к разработке законопроектов, а также улучшило межведомственное взаимодействие при подготовке законопроектов.
В настоящей статье рассмотрены пути и способы повышения эффективности деятельности Межведомственной комиссии по законопроектной деятельности при Правительстве Республики Казахстан (далее - Комиссия) применительно к содержанию Положения о Комиссии, действующему законодательству и организационно-методическим аспектам работы.
Следует отметить, что Министерством юстиции Республики Казахстан как рабочим органом Комиссии с момента её создания проведена объемная работа и имеется наработанный механизм организации и проведения работы Комиссии. Между тем анализ отдельных направлений деятельности Комиссии позволяет представить конкретные предложения по обновлению и структурному улучшению его работы.
Главной целью деятельности Комиссии является выработка предложений по совершенствованию действующего законодательства, а также законопроектной деятельности Правительства и уполномоченных государственных органов Республики Казахстан.
В соответствии с Положением о Комиссии, Комиссия в своей деятельности решает 12 основных задач:
1) анализ законопроектной деятельности Правительства и уполномоченных государственных органов Республики Казахстан;
2) выработка рекомендаций по формированию текущего плана законопроектных работ Правительства Республики Казахстан и концептуального плана законотворческой работы с учетом поручений и ежегодного Послания Президента Республики Казахстан, нормативных постановлений и ежегодных посланий Конституционного Совета Республики Казахстан, ежегодных и специальных докладов Комиссии по правам человека при Президенте Республики Казахстан, отчета Уполномоченного по правам человека, государственных программ и программ, утверждаемых Правительством, планов мероприятий по реализации государственных программ, решений Правительства, результатов правового мониторинга нормативных правовых актов, законов, принятие которых предусмотрено Бюджетным кодексом, решений Премьер-Министра Республики Казахстан, заключения Республиканской бюджетной комиссии в случае, когда законопроект предусматривает увеличение расходов или сокращение доходов республиканского или местных бюджетов;
3) внесение на рассмотрение Правительства Республики Казахстан предложений о приоритетных направлениях законопроектной деятельности;
4) подготовка предложений по урегулированию разногласий между государственными органами, возникающих в процессе разработки и прохождения законопроектов в Правительстве и Парламенте Республики Казахстан;
5) рассмотрение по ходатайству государственного органа вопросов о переносе сроков и внесении изменений и дополнений в План законопроектных работ на соответствующий год;
6) предварительная выработка рекомендаций по вопросам отзыва Правительством Республики Казахстан законопроектов из Мажи-лиса Парламента Республики Казахстан;
7) рассмотрение в 15-дневный срок со дня поступления в Правительство Республики Казахстан законопроектов, инициированных депутатами Парламента Республики Казахстан, с целью выработки по ним предложений по их положительной либо иной оценке;
8) предварительное рассмотрение концепций законопроектов (за исключением проектов законов, принятие которых предусмотрено Бюджетным кодексом) и предложений о разработке законопроектов по отношениям, уже урегулированным законодательным актом;
9) выработка рекомендаций о направлении законопроектов на научную, криминологическую и иную экспертизы, а также концепций законопроектов на научную правовую экспертизу;
10) анализ действующего законодатель-
ства Республики Казахстан и выработка рекомендаций по его систематизации;
11) внесение в установленном порядке на рассмотрение в Правительство Республики Казахстан предложений по определению приоритетных направлений работы по кодификации законодательства;
12) внесение предложений по разработке проектов кодифицированных актов5.
Вместе с тем анализ Положения о Комиссии показал, что отдельные задачи Комиссии некорректно отражают деятельность Комиссии и требуют актуализации по действующему законодательству.
I. По законопроектной деятельности Комиссии
1. Касательно подготовленности членов Комиссии
Согласно пунктам 9 и 10 Положения о Комиссии, материалы предоставляются членам Комиссии в сроки от 3 до 7 рабочих дней. На практике имеются случаи, когда материалы для рассмотрения предоставляются в однодневный срок, например, повестка 483 заочного заседания Комиссии от 22 апреля т.г.
В этой связи наблюдается недостаточная подготовленность членов Комиссии, а также сжатые сроки для предоставления качественных предложений. Таким образом, общая активность членов комиссии четко не прослеживается.
По нашему мнению требуется предварительное ознакомление членов Комиссии с концепцией проекта закона. Представляется целесообразным информировать членов Комиссии на стадии размещения концепции на интернет-портале открытых нормативных правовых актов, посредством направления информации в Министерство юстиции для последующего уведомления Министерством членов Комиссии.
С учетом изложенного необходимо внесение дополнения в Правила организации законопроектной работы в уполномоченных органах РК, утвержденных постановлением Правительства от 29 декабря 2016 года № 907 (далее - Правила организации законопроектной работы) подпунктом 2-1) пункта 2 следующего содержания:
«2. Организация уполномоченными органами законопроектной работы включает:
2-1) направление письма-уведомления о размещении концепции проекта Закона на интернет-портале открытых нормативных правовых актов в Министерство юстиции Респу-
блики Казахстан для информирования членов Межведомственной комиссии по вопросам законопроектной деятельности;».
2. Касательно роли Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан (далее - Институт) в законопроектной работе Правительства
2.1. Заключения Института на концепции проектов законов содержат скрупулезный анализ, предложения и замечания для их улучшения.
Вместе с тем имеются факты поступления концепции проектов законов в Институт после их внесения в Министерство юстиции Республики Казахстан в соответствии с подпунктом 5) пункта 2 Правил организации законопроектной работы в уполномоченных органах Республики Казахстан.
Следует отметить, что согласно подпункту 5) пункта 2 Правил организации законопроектной работы предусматривается получение предварительного заключения Министерства юстиции Республики Казахстан о соответствии концепции проекта закона пунктам 4 и 15 указанных Правил.
Качество подготовки концепции проекта закона, а также её соответствие пунктам 4 и 15 Правил организации законопроектной работы рассматривается и излагается в заключении Института, которое предоставляется Министерству.
Практика рассмотрения Институтом концепций проектов законов обусловлена необходимостью тщательного изучения концепции, эффективности предусмотренных в ней элементов правового регулирования и возможных последствий.
Между тем согласно закрепленному порядку у разработчика не остается времени для учета предложений и замечаний, изложенных в заключении Института, и предоставления доработанной версии концепции проекта закона.
В этой связи требуется направление в Институт концепции проекта закона на более раннем этапе, то есть до её внесения в Министерство юстиции Республики Казахстан.
Предлагается дополнить пункт 2 Правил организации законопроектной работы подпунктом 3-1) следующего содержания:
«2. Организация уполномоченными органами законопроектной работы включает:
3-1) направление концепции проекта закона в республиканское государственное предприятие на праве хозяйственного ведения
5 Распоряжение Премьер-Министра Республики Казахстан от 19 февраля 2016 года № 11-р «О Межведомственной комиссии по вопросам законопроектной деятельности» //Интернет-ресурс «adilet.zan.kz» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://adilet.zan.kz/rus/docs/R1600000011. Дата обращения: 03.07.2019.
«Институт законодательства и правовой информации Республики Казахстан» для получения заключения;».
2.2. В целях закрепления сложившейся практики, установленной пунктом 21 Правил организации законопроектной работы, согласно которой при внесении проектов законов на рассмотрение и согласование в Министерство юстиции Республики Казахстан одновременно вносится заключение Института целесообразно закрепление на уровне законодательного акта соответствующей нормы.
В этой связи предлагается статью 18 Закона Республики Казахстан «О правовых актах» дополнить подпунктом 6-1 следующего содержания:
«Статья 18. Порядок разработки проекта нормативного правового акта
6-1. При внесении проектов законов на рассмотрение и согласование в Министерство юстиции Республики Казахстан одновременно вносится заключение Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан.».
2.3. Согласно части 2 пункта 17 Правил организации законопроектной работы сотрудники Института входят в состав рабочей группы и принимают непосредственное участие в разработке проектов законов, полагаем необходимым прикладывать заключение Института при согласовании с государственными органами.
Аналогичное положение имеется в подпунктах 9), 10) пункта 21 Правил организации законопроектной работы в отношении экспертного заключения Национальной палаты предпринимателей Республики Казахстан и рекомендации общественного совета.
Предлагается пункт 21 Правил организации законопроектной работы дополнить подпунктом 8-1) следующего содержания:
«21. К вносимым уполномоченными органами на согласование в заинтересованные государственные органы проектам законов, подготовленным на государственном и русском языках, должны прилагаться следующие материалы:
8-1) к проекту закона прикладывается заключение республиканского государственного предприятия на праве хозяйственного ведения «Институт законодательства и правовой информации Республики Казахстан». В случае несогласия с заключением, разработчик должен привести письменные аргументированные обоснования причин несогласия с заключением;».
3. Касательно срока для получения замечаний и предложений от членов Комиссии
Действующим Положением о Комиссии
предоставляется членам Комиссии срок в течение 7 и 3 рабочих дней (заочное голосование) для получения замечаний и предложений.
Однако регламентация сроков назначения даты заседания Комиссии не предусмотрена. В некоторых случаях материалы для рассмотрения направляются в однодневный срок (повестка Комиссии № 483, заочно от 23.04.2019г.).
В этой связи предлагается Положение о Комиссии дополнить пунктом 10-1 следующего содержания:
«10-1. Рассылка материалов по рассмотрению Концепций законопроектов членам Комиссии осуществляется не менее чем за 10 рабочих дней до даты заседания, либо за 3 рабочих дня до даты внеочередного заседания Комиссии.
Предоставление членами Комиссии в случае наличия своих замечаний и предложений в адрес Министерства юстиции Республики Казахстан осуществляется не менее чем за 3 рабочих дня до даты заседания либо 1 рабочего дня до даты внеочередного заседания Комиссии.».
4. Касательно информативности протокола заседания Комиссии
На сегодняшний день данные на заседаниях Комиссии замечания и предложения членов Комиссии не фиксируются, что приводит к отсутствию их учета в дальнейшей законопроектной работе.
Так, содержание протокола Комиссии носит формальный характер, закрепляющий только общую формулировку «одобрить с учетом замечаний и предложений». Вместе с тем имеется положительный опыт установления в протоколе поручений о повторном внесении доработанной концепции на рассмотрение Комиссии.
Справочно: протокол Комиссии от 12 июня 2008 года № 167 содержит указания на доработку и повторное внесение на рассмотрение Комиссии.
В этой связи в целях соблюдения государственным органом-разработчиком замечаний и предложений членов Комиссии целесообразно предусмотреть в протоколе повторное внесение доработанной концепции.
5. Касательно таблицы разногласий
В случае повторного внесения доработанной концепции проекта закона разработчику в целях учета позиций членов Комиссии предлагается прилагать таблицу разногласий с письменными аргументированными обоснованиями причин несогласия с замечаниями и предложениями Комиссии.
Голосование членов Комиссии при повторном внесении доработанной концепции будет проводиться по пунктам таблицы раз-
ногласий. Поддержанные на голосовании пункты таблицы разногласий отражаются в протоколе Комиссии.
С учетом этого представляется целесообразным Положение о Комиссии дополнить пунктом 10-2 следующего содержания:
«10-2. В случае принятия решения Комиссией о повторном внесении доработанной концепции проекта закона, разработчик вносит вместе с доработанной концепцией на рассмотрение Комиссии таблицу разногласий с письменными аргументированными обоснованиями причин несогласия с замечаниями и предложениями Комиссии. Поддержанные на голосовании пункты таблицы разногласий, а также особое мнение отдельных членов комиссии включаются в протокол Комиссии.».
6. Касательно перечня материалов, вносимых в Канцелярию Премьер-Министра
Согласно действующему Положению о Комиссии, решение на заседаниях Комиссии принимается большинством голосов, а предложения и замечания отдельных членов Комиссии не фиксируются и не учитываются в дальнейшей законопроектной работе.
При этом отмечались случаи, когда разработчик отказывался исключать спорные нормы после получения отрицательного заключения Министерства юстиции и даже после прямой критики, полученной на заседании Комиссии.
Предлагается перечень материалов по законопроекту, вносимых в Канцелярию Премьер-Министра, дополнить протоколом заседания Комиссии.
В связи с этим пункт 95 Регламента Правительства Республики Казахстан дополнить подпунктом 18-1) следующего содержания:
«95. Вносимые в Канцелярию материалы по законопроекту должны содержать подготовленные на государственном и русском языках:
18-1) протокол заседания Межведомственной комиссии по вопросам законопроектной деятельности;».
7. Касательно методического обеспечения членов Комиссии
В Положении о Комиссии отсутствуют требования к форме и содержанию материалов, представляемых для рассмотрения Комиссией.
Необходимо повысить осведомленность членов Комиссии на предмет соответствия требованиям к содержанию и форме материалов.
В этой связи необходимо облегчить и упростить членам Комиссии работу по изучению материалов на предмет их полноты и качества.
Предлагается рассмотреть возможность
разработки для членов Комиссии краткого контрольного вопросника (check-list) с указанием обязательных требований к содержанию и форме материалов для упрощения их анализа.
8. Касательно участия «эксперта» со стороны государственного органа-разработчика
На заседаниях Комиссии при рассмотрении концепции проекта закона заслушивают соответствующего представителя. Вместе с тем, в некоторых случаях возникают сложности с детальным разъяснением положений концепции проекта закона.
В этой связи необходимо участие эксперта для детального разъяснения положений концепции и предоставления развернутых ответов на вопросы членов Комиссии.
Таким образом, необходимо предусмотреть в Положении о Комиссии возможность участия эксперта со стороны органа-разработчика, который не является членом Комиссии.
Дополнить Положение о Комиссии пунктом 8-1 следующего содержания:
«8-1. При заслушивании представителя органа-разработчика концепции проекта закона, может давать пояснения и отвечать на вопросы эксперт, приглашенный органом-разработчиком.
Данный эксперт не является членом Комиссии.».
9. Касательно исключения заочной формы заседания
Согласно пункту 9 Положения о Комиссии могут проводиться заочные заседания со сжатыми сроками рассмотрения материалов (до 3 рабочих дней).
В целях обеспечения единого подхода к форме рассмотрения Комиссией вопросов, входящих в ее компетенцию, предлагается заочное голосование заменить на внеочередное очное заседание.
Пункт 9 данного Положения изложить в следующей редакции:
«9. В случае необходимости рассмотрения Комиссией срочных вопросов, поступивших с поручениями руководства Администрации Президента или Правительства Республики Казахстан, по решению председателя Комиссии возможно проведение внеочередного заседания по ним.
Срок проведения внеочередного заседания членов Комиссии не должен превышать 3 рабочих дней со дня рассылки материалов по вопросу для внеочередного заседания.
На внеочередное заседание члены Комиссии должны направить в Министерство юстиции Республики Казахстан письменные ответы, в которых выражают свое мнение в течение 3 рабочих дней со дня получения материалов по вопросу для внеочередного заседания.
В случае непредставления письменного
28
ответа в указанный срок, считается, что член Комиссии проголосовал положительно. Голосование осуществляется членами Комиссии без права замены.».
10. Касательно ответственности за неявку без уважительной причины
Пункт 12 Положения о Комиссии определяет возможность исключения из состава Комиссии членов, допустивших систематическую неявку на ее заседания (более 3 раз подряд) без уважительных причин.
Для обеспечения участия членов Комиссии и полного учета мнений общественности предлагается повысить их ответственность посредством установления конкретного периода неявок, который влечёт исключение из состава Комиссии.
Предлагается пункт 12 Положения о Комиссии изложить в следующей редакции:
«12. Председатель Комиссии вносит в Правительство Республики Казахстан предложения об исключении из состава Комиссии членов, допустивших неявку на ее заседания (более 3 раз в течение текущего года) без уважительных причин.».
11. Касательно даты заседания Комиссии
Согласно пункту 5 Положения о межведомственной комиссии предусмотрено в каждый третий вторник месяца проведение заседания Комиссии, однако заседаний в указанный срок не проводилось.
Справочно: за прошедший период 2019 года заседания Комиссии в третий вторник с января по апрель месяцы (15 января, 19 февраля, 19 марта, 16 апреля 2019 года) не проводились.
В целях соблюдения нормы, закрепленной в пункте 5 Положения о Комиссии, требуется внесение поправок в действующую норму пункта 5 Положения о Комиссии следующего содержания:
«5. Заседания Комиссии проводятся один раз в месяц календарного года, при необходимости заседания могут проводиться чаще одного раза в месяц по решению председателя Комиссии.».
12. Касательно ознакомления общественности с работой Комиссии
В целях информационного сопровождения и ознакомления общественности с проводимой работой предлагается через различные площадки СМИ и аккаунты в социальных сетях, например «^асеЬоок», проводить онлайн трансляцию заседаний Комиссии.
II. Иные задачи Комиссии
1. Подпункт 8) пункта 6 Положения о Комиссии предусматривает задачу «предварительное рассмотрение концепции законопроектов и предложений о разработке законопроектов, уже урегулированным законодательным актом».
Таким образом, после рассмотрения Комиссией предложений о разработке законопроектов, уже урегулированным законодательным актом, последует разработка и внесение соответствующей концепции законопроекта на рассмотрение Комиссии.
Вместе с тем подпункт 1) пункта 15 Правил организации законопроектной работы, указывает, что Комиссией не могут быть одобрены концепции проектов законов, предусматривающие регламентацию общественных отношений, которые уже урегулированы действующим законодательством.
В этой связи в соответствии с подпунктом 1) пункта 15 Правил организации законопроектной работы соответствующая концепция законопроекта не может быть одобрена Комиссией.
Необходимо привести в соответствие Положение о Комиссии с Правилами организации законопроектной работы.
2. Подпункт 9) пункта 6 Положения о Комиссии закрепляет задачу «выработка рекомендаций о направлении законопроектов на научную, криминологическую и иную экспертизы, а также концепций законопроектов на научную правовую экспертизу».
В соответствии с пунктом 1 статьи 30 Закона РК от 6 апреля 2016 года № 480-У «О правовых актах», по проектам нормативных правовых актов может проводиться научная экспертиза (правовая, лингвистическая, экологическая, экономическая и другая).
Также Правила проведения научной экспертизы проектов нормативных правовых актов, утвержденные постановлением Правительства от 31 августа 2016 года № 497, предусматривают проведение трех видов научной экспертизы проектов нормативных правовых актов, а именно: научная правовая, научная экономическая и научная лингвистическая экспертизы.
Таким образом, указанные Правила исключают проведение научной криминологической экспертизы, организация которой ранее была закреплена за Министерством юстиции.
С учетом изложенного требуется приведение в соответствие подпункта 9) пункта 6 Положения о Комиссии с действующим законодательством.
3. Подпункт 10) пункта 6 Положения о Комиссии содержит задачу «анализ действующего законодательства Республики Казахстан и выработка рекомендаций по его систематизации».
Вместе с тем, формулировка «анализ действующего законодательства» предусматривает выполнение Комиссией анализа законодательства.
Не закреплены ответственные лица и сро-
ки предоставления анализа действующего законодательства на рассмотрение Комиссии, а также не предусматриваются последующие меры в отношении выработанных рекомендаций.
Потенциал Комиссии в контексте рассмотрения анализа действующего законодательства представляется возможным реализовать для разрешения социально значимых вопросов.
В целях более точного толкования предлагается подпункт 10) пункта 6 Положения о Комиссии изложить в следующей редакции:
«10) рассмотрение анализа действующего законодательства, предоставленного государственными органами, и выработка рекомендаций по его систематизации с дальнейшим направлением на рассмотрение в Правительство Республики Казахстан;».
На основе проведенного исследования,
наряду с указанными в настоящей статье рекомендациями, сформулируем следующие предложения общего характера:
1) рассмотреть возможность внесения указанных поправок в действующее законодательство;
2) провести ревизию задач Комиссии на предмет соответствия действующему законодательству и их реализации;
3) активизировать работу Комиссии по рассмотрению анализа действующего законодательства по проблемным вопросам, например, изъятия земель, регистрации места жительства, выдачи документов лицам с документами СССР, др.
Кроме того отмечаем, что вышеуказанные рекомендации и предложения также могут быть полезны в отношении изучения деятельности, повышения эффективности работы иных консультативно-совещательных органов.
ЛИТЕРАТУРА
1. Панов А.А. Совещательные и консультативные органы при Президенте Российской Федерации: общие принципы формирования и наделения компетенцией, место в системе президентской власти //Конституционное и муниципальное право. 2007. № 3, С. 20-24; Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. -М.: «Статут», 2007; Поздеев П.В. Этапы становления совещательных, консультативных и координационных органов в России // Вестник ВятГУ. 2014. №8.
2. Айтхожин К.К. Вопросы совершенствования законотворческого процесса в Республике Казахстан // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 8. С. 26-39; Нугманова Э.А. Национальная модель правового мониторинга в Республике Казахстан //Вестник Института законодательства Республики Казахстан. 2007. № 3 (7). С. 34-38.
3. Нестерович В.Ф. Конституционно-правовое регулирование консультативно-совещательных органов в европейских государствах // ЮРИСТЪ - ПРАВОВЕДЪ. 2013. № 3 (58). С. 31-35.
REFERENCES
1. Panov A.A. Soveshhatel'nye i konsul 'tativnye organy pri Prezidente Rossijskoj Federacii: obshhie principy formirovanija i nadelenija kompetenciej, mesto v sisteme prezidentskoj vlasti // Konstitucionnoe i municipal'noepravo. 2007. № 3, S. 20-24; Peshin N.L. Gosudarstvennaja vlast'i mestnoe samoupravlenie v Rossii: problemy razvitija konstitucionno-pravovoj modeli. - M.: «Statut», 2007; Pozdeev P.V Jetapy stanovlenija soveshhatel'nyh, konsul 'tativnyh i koordinacionnyh organov v Rossii // Vestnik VjatGU. 2014. №8.
2. Ajthozhin K.K. Voprosy sovershenstvovanija zakonotvorcheskogo processa v Respublike Kazahstan // Gosudarstvennaja vlast'i mestnoe samoupravlenie. 2008. № 8. S. 26-39; Nugmanova Je.A. Nacional'naja model' pravovogo monitoringa v Respublike Kazahstan // Vestnik Instituta zakonodatel 'stva Respubliki Kazahstan. 2007. № 3 (7). S. 34-38.
3. Nesterovich V.F. Konstitucionno-pravovoe regulirovanie konsul 'tativno-soveshhatel'nyh organov v evropejskih gosudarstvah // JuRIST## - PRAVOVED##. 2013. № 3 (58). S. 31-35.
