CC BY
64
Ю.А. Лебедева
Julia A. Lebedeva
УДК 332.14
МЕЖРЕГИОНАЛЬНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ СФЕРОЙ ТУРИСТСКИХ УСЛУГ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация. В статье анализируется устройство системы государственного и муниципального управления сферой туризма в Российской Федерации. Приводятся основные механизмы организации деятельности органов исполнительной власти всех уровней, такие как выстраивание вертикали власти в субъектах Федерации, применение программно-целевого подхода, выделение особых экономических зон. Автор делает вывод о необходимости повышения эффективности межрегионального сотрудничества с использованием организационно-административных рычагов.
Ключевые слова: государственное и муниципальное управление, региональная экономика, туризм, межрегиональное сотрудничество.
ТНЕ INTERREGIONAL COOPERATION OF STATE AND MUNICIPAL MANAGEMENT IN THE SPHERE OF TOURIST SERVICES IN THE RUSSIAN FEDERATION
Annotation. The article examines the device of state and municipal management in the sphere of tourism in the Russian Federation. The basic mechanisms of the organization of the executive authorities at all levels, such as the alignment of the vertical of power in the federal subjects, the use of program-oriented approach, the allocation of special economic zones. The author concludes that the need to improve the efficiency of inter-regional cooperation with organizational and administrative levers.
Keywords: state and municipal administration, inter-regional cooperation.
regional economy, tourism and
Одним из приоритетных направлений государственной политики в сфере туризма является поддержка развития внутреннего и въездного туризма, создание благоприятных экономических условий для привлечения инвестиций в отрасль с целью создания современных туристских комплексов, оказание прямой финансовой помощи.
Организующее начало в этом процессе должно принадлежать не только региональным органам власти, но и частному капиталу. Частно-государственный подход к формированию стратегии привлечения инвестиций в развитие туристской отрасли является более эффективным, так как учитывает как интересы государства, так и потребности бизнеса.
Воздействие политики правительства на экономику туристского сектора может быть представлено в виде:
а) генеральной туристской политики;
б) генеральной экономической политики, которая оказывает непрямое воздействие на турсектор;
в) продукта взаимодействия этих политик - специальной экономической политики для туризма, которая оказывает прямое экономическое воздействие на турсектор.
Следует различать генеральную экономическую политику правительства, которая, кроме турсектора, одинаково учитывает при разработке и осуществлении своих целей и другие сектора (торговлю, транспорт и т.д.) и генеральную туристскую политику, которая хоть и направлена исключительно на турсектор, но отражает и другие (помимо экономических) аспекты тотальной госполитики (социально-культурные аспекты, аспекты окружающей среды и др.).
© Ю.А. Лебедева, 2014
Генеральная экономическая политика, непосредственно направленная и на другие сектора экономики, тем не менее может иметь существенные непрямые экономические эффекты, влияющие на туризм. Снижение налогов на бизнес в некоторых отраслях может, например, снижать спрос и соответственно доходы турбизнеса из-за возрастания и/или перелива спроса в данные, ставшие более привлекательными для отрасли. Генеральная туристская политика, призванная воздействовать и на неэкономические аспекты турсектора, тем не менее тоже может оказывать непрямые экономические эффекты на турсектор. Так, например, успешное проведение в рамках генеральной турполитики мероприятий по охране окружающей среды в определенных туристских регионах может повысить степень аттрактивности данных регионов, увеличить количество туристов, приезжающих в них, и соответственно, повысить экономические выгоды этих регионов [1].
В той области, в которой генеральная туристская политика руководствуется экономическими целями, а генеральная экономическая политика непосредственно направлена на турсектор, - можно говорить об области специальной экономической политики правительства для туризма. Внутренний туризм можно оценивать в экономике через величины потребительских расходов и инвестиций, въездной туризм -через экспорт, а выездной туризм - через импорт. Система функционирует следующим образом: прибыль аккумулируется и трансформируется в платежи для необходимых факторов производства. Эти платежи наращивают фактор дохода и обеспечивают налоги с потребления и ежегодные налоги с дохода правительству. Правительство может стимулировать развитие туриндустрии посредством гарантов, займов, других инструментов кредитной политики, и/или предпринимая собственные финансовые инвестиции (т.е. осуществляя госрасходы на туризм).
Государство регулирует туристский сектор непосредственно через Министерство по туризму или другое отраслевое министерство, в чье ведение переданы вопросы управления туризмом (ныне Министерство культуры РФ) или через национальные туристские организации (НТО), а также косвенно с помощью правовых рычагов, поддержки своей инфраструктуры и международной политики [3]. Государство влияет на туризм двумя путями: управляя спросом и доходами или управляя предложением и ценами. Для управления спросом государство использует следующие инструменты: маркетинг и продвижение, ценообразование и ограничение доступа. Мероприятия по продвижению туризма являются составной частью маркетинга, проводимого государством, и преследуют цель пробуждения спроса у потенциальных клиентов. Согласно рекомендациям ВТО, эти мероприятия должны быть направлены на создание качественного имиджа страны, основанного на ее привлекательных символических характеристиках. Эффективность мероприятий по продвижению может увеличиться с помощью международных соглашений по кооперации между министерствами по туризму или организациями, ответственными за туризм. Цель этих действий - обмен или объединение усилий по продвижению [2].
Всю систему управления туристской отраслью в РФ можно представить в виде трех ступеней:
1. Макроуровень - федеральные органы управления (Ростуризм и другие министерства и ведомства (рис.).
2. Мезоуровень - региональные туристские администрации и некоммерческие организации в области туризма (ассоциации, объединения, союзы профессионалов турбизнеса).
3. Микроуровень - туристские организации (туроператоры и турагенты, гостиницы, предприятия питания, перевозчики, объекты показа и т.д.).
На каждом из указанных уровней осуществляется работа по управлению отраслью.
Рис. Федеральные органы исполнительной власти - субъекты макроуровня управления туризмом в РФ
а
то
то О/ то
05
Чз
ТО
^
к о
а;
§
о* а;
О то
то о
О/ ж
к
то то
3
05 О
ТО
к то
то
^
о О/ то
05 ТО Ж
ж
о
^
о
Органы исполнительной власти в сфере туризма сформированы в каждом субъекте Российской Федерации и во многих муниципальных образованиях. Их взаимодействие осуществляется несколькими путями:
1. через федеральный орган власти - Минкультуры России, Департамент туризма и региональной политики;
2. через Координационный совет по туризму при Минкультуры России (создан в июле 2013 г., с тех пор прошло 3 заседания совета);
3. через соглашения о сотрудничестве между субъектами Федерации и Минкультом или Ростуризмом;
4. через соглашения о сотрудничестве в сфере туризма между субъектами Федерации.
Наряду с этим одними из наиболее эффективных инструментов государственной поддержки отрасли является создание особых экономических зон туристско-рекреационного типа (ОЭЗ ТРТ) и применение программно-целевых методов и механизмов государственно-частного партнерства. Особое внимание в настоящее время государством отведено развитию особых экономических зон туристско-рекреационного типа, созданных в соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации в 2007 г. Основные данные и характеристики указанных зон приведены в таблице.
Таблица
Особые экономические зоны туристско-рекреационного типа
Название зоны Площадь (га) Мест размещения Прием (чел./год) Рабочие места
Бирюзовая Катунь Алтайский край 3326 3 900 11 500 2 400
Алтайская долина Республика Алтай 857 3 500 95 000 2 200
Байкальская гавань Республика Бурятия 434 1 000 43 000 700
Ворота Байкала Иркутская область 1 613 3 600 94 000 24 000
Новая Анапа Краснодарский край 838 15 000 360 000 9 600
Гранд СПА Юца Ставропольский край 843 4 500 160 000 3 700
Куршская коса Калининградская область 317 1 300 60 000 1 000
Созданы также зоны в рамках туристского кластера в Северо-Кавказском федеральном округе, Краснодарском крае и Республике Адыгея:
- ОЭЗ ТРТ на территории Зеленчукского района Карачаево-Черкесской Республики;
- ОЭЗ ТРТ на территории Апшеронского района Краснодарского края;
- ОЭЗ ТРТ на территории Майкопского района Республики Адыгея;
- ОЭЗ ТРТ на территории Черексского, Чегемского, Эльбрусского районов Кабардино-Балкарской Республики;
- ОЭЗ ТРТ на территории Алагирского и Ирафского районов Республики Северная Осетия - Алания;
- ОЭЗ ТРТ на территории Хунзахского района Республики Дагестан.
В рамках подготовки к Саммиту стран АТЭС, а также с целью придания нового импульса развитию туризма на Дальнем Востоке, была создана ОЭЗ ТРТ на о. Русский.
В целях повышения эффективности управления и функционирования указанных ОЭЗ ТРТ, а также привлечения потенциальных резидентов-инвесторов для их реализации необходимо рассмотреть вопрос о внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации, в части установления минимальных ставок налога на прибыль уплачиваемых резидентами, осуществляющими деятельность на территории особых экономических зон, увеличения сроков предоставления льгот по налогу на имущество, земельному налогу.
Кроме того, представляется целесообразным рассмотреть вопрос о снижении таможенных пошлин на технологическое оборудование для горно-лыжных курортов, аналоги которого не производятся в Российской Федерации, в частности, канатных дорог, снежных пушек, ратраков и др.
Указанные меры позволят осуществлять строительство современных туристских комплексов с развитой инфраструктурой и высоким качеством оказываемых услуг, что будет способствовать увеличению туристских потоков, созданию рабочих мест, росту финансовых поступлений в бюджеты всех уровней [2].
Необходимо отметить важность принятия мер со стороны региональных властей, направленных на решение вопросов, связанных с земельно-имущественными отношениями, оказывающими значимое влияние на повышение интереса инвесторов к реализации туристских проектов [5].
В результате анализа выявлены следующие проблемы, препятствующие активному развитию ОЭЗ ТРТ:
1) Несовершенство механизма господдержки на региональном уровне, в результате чего государственно-частное партнерство зачастую сводится к получению инвестором земельного участка и использованию его впоследствии в других целях. При этом со стороны органов местного самоуправления отсутствует контроль за соблюдением инвесторами правил землепользования.
2) Предусматриваемые регионами льготы и преференции для поддержки инвесторов при реализации значимых проектов, не востребованы в силу своей низкой экономической привлекательности и множества бюрократических процедур согласования.
Практика показывает, что взаимодействие органов государственного управления и турбизнеса сводится к заключению соглашений о намерениях, неисполнение которых не влечет ответственности сторон и, как правило, приводит к отсутствию положительного эффекта от инвестиционной деятельности в сфере развития туристской отрасли для государства. При этом отсутствуют государственный контроль за реализацией таких соглашений и какие-либо штрафные санкции.
В результате указанные недостатки приводят к снижению заинтересованности инвесторов, а многие проекты, имеющие реальную возможность государственной поддержки, утрачивают силу уже на начальном этапе.
Необходимо отметить, что отдельные ОЭЗ ТРТ не получили должного развития, а созданные экономические условия не явились привлекательными для резидентов. По этой причине прекращено функционирование ОЭЗ ТРТ «Новая Анапа», «Куршская коса» (Калининградская область) и «Гранд Спа Юца» (Ставропольский край).
Рассмотрим практику формирования и реализации федеральных целевых программ, направленных на развитие туризма в регионах Российской Федерации. Федеральное агентство по туризму с 2008 г. осуществляет реализацию мероприятий федеральной целевой программы «Юг России (2008-2013 годы)». Новым этапом в развитии туристской отрасли стало принятие Правительством Российской Федерации
федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 годы)» с общим объемом финансирования в сумме 332 млрд. руб., в том числе 96 млрд. руб. (28,9%) - средства федерального бюджета, 25 млрд. руб. (7,5%) - средства региональных бюджетов, 211 млрд. руб. (63,6%) -внебюджетные средства (привлеченные инвестиции).
Существенным аспектом программы является ее вклад в решение социальных задач, развитие патриотического воспитания населения, вовлечение ее в активную экономическую деятельность, обеспечение единства культурно-информационного пространства Российской Федерации.
Рост конкурентоспособности Российской Федерации на международном рынке туристских услуг и реализация имеющегося потенциала страны позволит существенно увеличить въездной туристский поток и окажет позитивное воздействие на имидж России и ее положение на международной арене. Реализация программы существенно активизировала работу по развитию сферы туризма в регионах страны. В рамках содействия субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям в развитии туризма подготовлены и заключены Соглашения о взаимодействии в сфере туризма между Федеральным агентством по туризму и следующими субъектами: Республикой Алтай, Ставропольским краем, Вологодской, Тульской, Саратовской и Калужской областями. Подписан План мероприятий по реализации Соглашения о взаимодействии в сфере туризма между Федеральным агентством по туризму и Республикой Саха (Якутия) на 2012-2014 гг.
Ростуризмом осуществляется мониторинг утвержденных и разрабатываемых региональных программ и стратегий развития туризма в субъектах Российской Федерации (в настоящее время реализуются или находятся в стадии разработки 65 региональных целевых программ развития туризма, в том числе в 5 регионах приняты концепции развития туризма).
В рамках подготовки реализации мероприятий программы на период 2013 -2018 гг. Федеральное агентство по туризму провело анализ материалов, представленных субъектами Российской Федерации по 35 новым проектам создания туристских кластеров с общим объемом финансирования из всех источников - более 150 000,0 млн руб. (в том числе из федерального бюджета - более 35 000,0 млн руб., из бюджетов субъектов Российской Федерации - более 8 000,0 млн руб., из внебюджетных источников - более 107 000,0 млн руб.). Однако регионы участвуют в данной программе неравномерно [4]. Часто можно видеть претензии об однобоком подходе, когда ради высоких темпов развития туристской инфраструктуры одного региона попадают под сокращение программы финансирования других туристских проектов. Примеров тому немало. Кроме того, туристские маршруты сегодня не ограничиваются рамками одного региона, а часто захватывают территорию нескольких соседних субъектов Федерации, особенно это касается речных круизов. В этих условиях велика вероятность снижения эффективности управленческой компоненты.
Таким образом, современная система государственного и муниципального управления в сфере туризма требует корректировки в сторону повышения межрегионального сотрудничества, осуществления коллегиального принятия решений и организации тесного взаимодействия органов исполнительной власти.
Литература
1. Белозерова Ю.М. Стратегические направления развития туристско-рекреационного комплекса Российской Федерации на современном этапе // Вестник Университета (Государственный университет управления). 2013. Вып. 21. С. 18-23.
2. Белозерова Ю.М. Анализ современных тенденций в сфере международного туризма: возможности и угрозы для развития внутреннего туризма в регионах Российской Федерации // Региональная экономика: теория и практика. 2014. № 10(337). С. 59-64.
3. Бурменко Т.Д., Даниленко Н.Н., Туренко Т. А. Сфера услуг в современном обществе: Экономика, менеджмент, маркетинг. - М.: КНОРУС, 2011. 240 с.
4. Всероссийское совещание «Межрегиональное сотрудничество в сфере туризма» // Дыхание земли: электронная газета. Вып. 01.07.2013 http://www.dyhanie.ru/content/view/61566/
5. Добрышина Л.Н., Малявина А.В. Проблемы ресурсной обеспеченности страны в условиях глобализации с учетом экологических и региональных факторов // Вестник Университета (Государственный университет управления). 2012. № 2. С. 25-29.
