CC BY
0
МЕЖРЕГИОНАЛЬНАЯ И МЕЖМУНИЦИПАЛЬНАЯ ИНТЕГРАЦИЯ В РФ Э.Р. Чувашаева, научный сотрудник
Институт социально-экономических исследований - обособленное структурное подразделение Уфимского федерального исследовательского центра Российской академии наук (Россия, г. Уфа)
DOI:10.24412/2411-0450-2023-12-2-225-229
Данное исследование выполнено в рамках государственного задания УФИЦ РАН № 075-01134-23-00 на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов.
Аннотация. Развитие межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации на всех уровнях обусловлено необходимостью эффективного использования бюджетных средств и опережающего развития современной инфраструктуры, а также созданием условий для углубления производственной кооперации. Прямые связи между хозяйствующими субъектами на базе разработки и реализации совместных проектов, создания условий для привлечения инвестиций, развития инфраструктуры, информационной поддержки - это необходимые условия для выстраивания взаимовыгодных отношений. Выявлены противоречия в законодательном регулировании межмуниципального сотрудничества, сформулированы предложения по их снятию.
Ключевые слова: межмуниципальное сотрудничество, федеральный закон, Российская Федерация, муниципальные образования, сотрудничество.
Межмуниципальное сотрудничество в Российской Федерации - это одна из важных политических, экономических, социальных, и культурных форм взаимодей-
ствия между муниципальными образованиями. Рассмотрим, какие определения дают ученые межмуниципальному сотрудничеству (таблица).
Таблица. Дефиниция определения межмуниципальное сотрудничество
Автор Определение
Негодуйко А.В. совместная деятельность муниципальных образований и их органов местного самоуправления, направленная на достижение общих для них целей социально- экономического развития, решение общих экономических задач, предполагающая наличие специфических организационно-правовых структур, особых форм и методов взаимодействия, финансового обеспечения, осуществляемая в целях координации социально-экономического развития территорий, обеспечения экономической интеграции и хозяйственной кооперации муниципальных образований с учетом интересов населения
Зинченко М.В. система взаимодействия муниципальных образований, которая осуществляется с учетом социальных, политических, экономических интересов, формируемую с целью эффективного управления развитием территории на основе межмуниципальных связей
Петроградская А.А. совокупность предусмотренных законодательством форм взаимодействия муниципальных образований (объединений муниципальных образований) и (или) их органов местного самоуправления и муниципальных органов, направленных на решение общих политических, экономических и иных социально полезных задач при сохранении организационной самостоятельности самих субъектов сотрудничества
Федорова А.А., Михайлова А.В. союз муниципалитетов для достижения общих целей экономического, социального и культурного характера
Серебрянникова А.С. это одно из направлений функционирования органов местного самоуправления смежных территорий, призванное способствовать выражению и защите общих интересов муниципальных образований, эффективному решению
задач местного значения и осуществлению прав граждан на местное самоуправление, обеспечению взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ, в ближайшей перспективе императивного характера (в отношении советов муниципальных образований субъекта), требующее наличия собственной финансовой и организационной основ, проявляющееся в создании специальных структур публично и частно-правового характера (союзы, ассоциации общероссийского, межрегионального и регионального уровней, коммерческие и некоммерческие организации, координационные органы) и использовании особых методов взаимодействия (например, заключение договоров о сотрудничестве, разработка и реализация совместных проектов социально-экономического, политического, правового, научного и кадрового характера, изучение, обобщение и распространение позитивного опыта других муниципальных и межмуниципальных единиц)
Васильев В.И. это механизм объединения усилий муниципалитетов с целью совместного решения каких-либо общих задач. Объединяя усилия и создавая общие организационные структуры, муниципалитеты могут успешнее строить свою деятельность
В формировании институтов
межмуниципального сотрудничества
следует отметить следующие нормативные акты:
Федеральный закон (ФЗ) «О стратегическом планировании в Российской Федерации» № 172-ФЗ от 28.06.2014 г. [1] предусматривает разработку стратегий социально-экономического развития субъектов РФ, субрегионов и МО.
Федеральный закон № 131-Ф3 предусматривает следующие формы межмуниципальной кооперации: в ст. 66 - советы МО субъектов Российской Федерации, в ст. 67 - общероссийское объединение МО, в ст. 68 - межмуниципальные организации, в ст. 69 - некоммерческие организации МО, учредителями которых выступили два и более МО, в ст. 8 и 35 - сотрудничество на основе заключенных органами местного самоуправления МО договоров и соглашений о сотрудничестве и совместной деятельности [2].
В соответствии со ст. 26.3 ФЗ от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» дорожную деятельность в отношении дорог межмуниципального значения, а также транспортное обслуживание населения в межмуниципальном и пригородном сообщении относится к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ по предметам межрегионального ведения [3].
Конечной целью такой формы может быть предусмотрено повышение конкурентоспособности, привлечение инвесторов, ведение общей политики, решение стратегических задач, развитие общей инфраструктуры по проектам реализованных за счет публично-правовых институтов межтерриториальной кооперации.
Ст. 142.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации ФЗ от 02.08.2019 г. № 307-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в целях совершенствования межбюджетных отношений» предусматривает возможность предоставления «горизонтальных» или межмуниципальных субсидий [4].
При такой форме межмуниципальной кооперации должна быть гарантирована их финансовая автономия, возможность включать в бюджет участников кооперации доходов от продаж, сборов, грантов и трансфертов, заемных средств.
Поскольку значительная часть доходов межмуниципальной кооперации формируется из различных местных бюджетов, возникает вопрос о соотношении пропорций в производимых отчислениях.
Использование механизма межмуниципальной кооперации может сопровождаться возникновением таких рисков, которые следует заранее предвидеть и соотносить с предполагаемыми выгодами. Здесь речь может идти об утрате права собственности на имущество, решении частных задач в ущерб общим и т.д.
В целях консолидации финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения, если их решение требует масштабных затрат могут быть образованы межмуниципальные объединения в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации.
Муниципалитеты фактически не могут передать функции муниципальных учреждений, созданных отдельными муниципальными образованиями, межмуниципальной некоммерческой организации.
В ФЗ № 131-Ф3 нет термина «вопросы местного значения межмуниципального характера», также не регулируется порядок их решения. В ч. 4 ст. 8 ФЗ № 131-Ф3 запрещается наделять межмуниципальные объединения полномочиями органов местного самоуправления [2].
В п. 4 ст. 2 ФЗ от 14.11.2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» установлен запрет на создание межмуниципальных предприятий на основе общего имущества [5].
Решение указанной проблемы требует рассмотрение возможности заключения соглашений о передаче части полномочий между муниципальным районом (либо поселениями, входящими в его состав) и их соседями, что является на наш взгляд перспективным инструментом решения вопросов местного значения в рамках межмуниципального сотрудничества.
Предоставление субсидий из бюджета одного муниципального образования в бюджет другого муниципального образования через «горизонтальные» транши. Такая возможность представлена в ФЗ от 02.08.2019 г. № 307-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в целях совершенствования межбюджетных отношений». Согласно ему, указанные субсидии могут быть переданы из бюджета одного муниципального образования бюджетам других из их числа в целях объединения возникающих расходных обязательств, при выполнении полномочий ор-
ганов местного самоуправления по решению вопросов местного значения [4].
Следующим инструментом решения вопросов местного значения в рамках межмуниципального сотрудничества может быть возможность предоставления так называемых «горизонтальных» бюджетных кредитов из бюджета одного муниципального образования бюджету другого, но в рамках одного субъекта РФ. Предоставление бюджетного кредита и размер платы за пользование им в данном случае устанавливаются местным советом муниципального образования - кредитора. Использование такого инструмента сотрудничества на муниципальном уровне расширяет возможность осуществления межмуниципальных заимствований (в настоящее время п. 3 ст. 93.3 БК РФ предусмотрена возможность при определенных условиях предоставления бюджетных кредитов бюджетам городских, сельских поселений (внутригородских районов) из бюджетов муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением), то есть «вертикальных» бюджетных кредитов между МО).
В соответствии с новыми ФЗ от 20.07.2020 г. № 216-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» и № 236-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с 2020 г. реализуется инициативное бюджетирование [5, 6]. Также в нем регулируется порядок покрытия расходов из неналоговых доходов местных бюджетов, осуществление инициативных платежей, зачисляемых в местный бюджет и направленных на реализацию инициативных проектов.
Выдвижение, рассмотрение и реализация проектов, инициируемых населением, регламентирует ФЗ № 236-ФЗ, в котором содержится порядок выдвижения и обсуждение инициативы граждан, направленных на осуществление проекта, порядок согласования с местной администрацией, возможность уплаты добровольных платежей, трудового участия в реализации проекта,
право граждан на общественный кон- коллизиями в федеральном законодатель-троль [7]. стве и правоприменительной практике,
Таким образом, функционирование ин- множественной ответственностью и др. ститутов межмуниципального и межтер- Поэтому в настоящий момент межмуни-риториального сотрудничества в РФ на ципальное сотрудничество имеет во мно-всех уровнях имеет значительный потен- гом декларативный и малофункциональ-циал развития. Но в сложившейся инсти- ный характер. туциональной среде сильно ограничены
Библиографический список
1. Федеральный закон от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.kremlin.ru/acts/bank/38630 (дата обращения: 10.07.2022).
2. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.kremlin.ru/acts/bank/20035 (дата обращения: 10.07.2022).
3. Федеральный закон от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.kremlin.ru/acts/bank/14498 (дата обращения: 10.11.2023).
4. Федеральный закон от 02.08.2019 г. № 307-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в целях совершенствования межбюджетных отношений». - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://bazanpa.ru/gd-rf-zakon-n307-fz-ot02082019-h4471667/ (дата обращения: 10.11.2023).
5. Федеральный закон от 14.11.2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.kremlin.ru/acts/bank/18843 (дата обращения: 10.11.2023).
6. Федеральный закон от 20.07.2020 г. № 216-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации». - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.kremlin.ru/acts/bank/45699 (дата обращения: 10.11.2023).
7. Федеральный закон от 20.07.2020 г. № 236-ФЗ О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.kremlin.ru/acts/bank/45701 (дата обращения: 10.11.2023).
INTERREGIONAL AND INTER-MUNICIPAL INTEGRATION IN THE RUSSIAN
FEDERATION
E.R. Chuvashaeva, Researcher
Institute of Socio-Economic Research is a separate structural unit of the Ufa Federal Research Center of the Russian Academy of Sciences (Russia, Ufa)
Abstract. The development of inter-municipal cooperation in the Russian Federation at all levels is conditioned by the need for effective use of budgetary funds and advanced development of modern infrastructure, as well as the creation of conditions for deepening industrial cooperation. Direct links between business entities based on the development and implementation of joint projects, creation of conditions for attracting investments, infrastructure development, and information support are necessary conditions for building mutually beneficial relations. Contradictions in the legislative regulation of inter-municipal cooperation have been identified, and proposals for their removal have been formulated.
Keywords: inter-municipal cooperation, federal law, Russian Federation, municipalities, cooperation.
