CC BY
66УДК 347 ББК 67
DOI 10.24411/2073-3313-2018-10256
МЕЖОТРАСЛЕВАЯ КАТЕГОРИЯ «НАЦИОНАЛЬНОЕ ДОСТОЯНИЕ» И ЕЕ СООТНОШЕНИЕ С ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ
Александр Иванович КОНОВАЛОВ, кандидат юридических наук, доцент, Северо-Кавказский филиал Российского государственного университета правосудия E-mail: konovalov54@yandex.ru
Научная специальность: 12.00.03 — гражданское право; предпринимательское право;
семейное право; международное частное право
Аннотация. Рассмотрено понятие «национальное достояние», отражены модели его понимания, способы и формы его современного законодательного закрепления в нормативных правовых актах.
Национальное достояние России — это принадлежащая народу универсальная совокупность определенных неотчуждаемых материальных, духовных и интеллектуальных ресурсов и ценностей, имеющих общенациональное значение, признанных обществом уникальными.
Ключевые слова: национальное достояние, общественное благо, всенародное значение, интересы государства, правовой режим, публичная собственность.
Annotation. The concept «national property» is considered, models of its understanding, ways and forms of its modern legislative fixing in normative legal acts are reflected.
The national heritage of Russia is a universal set of certain inalienable material, spiritual and intellectual resources and values of national importance, recognized by the society as unique.
Keywords: national heritage, public good, national importance, interests of the state, legal regime, public property.
Несмотря на отсутствие дефиниции «национальное достояние» в Конституции Российской Федерации, данное понятие активно используется в российском законодательстве, представительными органами, исполнительными органами государственной власти, правоприменителями.
В качестве национального достояния рассматривается широкий круг различных объектов материального и духовного мира. Встречаются такие его модификации, как национальное достояние Российской Федерации1, национальное достояние России2,национальное достояние Российского государства3, национальное достояние народов Российской Федерации4, до-
стояние народов Российской Федерации5, публичное достояние многонационального народа России6, объекты национального достояния7, объекты общенационального достояния8, компоненты национального достояния9 и др.
Многогранность смыслового содержания категории «национальное достояние» находится на стыке нескольких принципиально разных наук (экономики, политологии и права), что позволяет определить абсолютную значимость включаемых в нее объектов.
Определение понятия «достояние» можно встретить в различных словарях.
Так, В.И. Даль указывал, что частица «дос-то» пишется слитно перед существительными и
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2018
прилагательными с целью усиления их достоинства или значения10.
С.И. Ожегов определял достояние как то, что безраздельно принадлежит кому-либо, а под содержанием слова «национальный» подразумевал принадлежность определенной нации или нескольким нациям, связанным между собой единым государством11.
Не менее важной представляется научная разработка гражданско-правового режима объектов, обозначенных как национальное достояние, особенно в части их вовлечения в гражданский оборот.
Словарь юридических терминов содержит следующее определение: «Достояние (национальное, публичное, общенародное) — межотраслевая правовая категория, означающая общесоциальное значение тех или иных объектов (материальных или нематериальных) независимо от наличия на них чьей-то конкретной собственности. Признание того или иного имущества (земли, недр, культурных ценностей и т.д.) общественным (национальным, мировым) достоянием порождает определенные правовые последствия, заключающиеся прежде всего в праве неограниченного круга лиц пользоваться соответствующими благами в установленном законом порядке, а также в обязанности собственника (если он имеется) обеспечить охрану данного имущества для будущих поколений»12.
Слова «национальный», «народный», «государственный», «общенациональный» являются синонимами. Следовательно, словосочетания «национальное достояние», «народное достояние», «государственное достояние», «общенациональное достояние» в этимологическом значении также являются синонимами13.
В современной внутригосударственной естественно-гуманитарной и правовой доктрине национальное достояние трактуется как абсолютное общественное благо, не имеющее собственника в лице одного человека, но в то же время принадлежащее целой нации14.
Так, A.B. Стрежнева рассматривает содержание национального достояния в аспекте конституционного регулирования — как естественное богатство, ценность всенародного значения15.
По мнению С.М. Скрыль, национальное достояние — это совокупность наиболее значимых общественных благ —ресурсов и прав, которые народ (народы, население) оставляет за собой, не передавая все полномочия собственника на эти объекты публичным образованиям, оставляет право на непосредственное осуществление
прав собственности на них и устанавливает непосредственные формы контроля над их использованием16. Очевидно, данная формула действует в России только опосредованно. Народ получает доходы от использования недр не напрямую, а через сложную финансовую систему, порождающую олигархию.
Категория «национальное достояние» в праве, с точки зрения А.П. Бибарова-Государева, призвана «объединить наиболее ценные материальные, художественные, духовные и интеллектуальные объекты, которые либо уже находятся под особой охраной со стороны государства, но при этом не совсем достаточной, либо вовсе выпали из поля его зрения»17.
Иногда используется термин «национальное богатство», под которым понимают выраженную в денежном эквиваленте совокупность благ, созданных и накопленных обществом в ходе его производственной деятельности18. Полагаем, что термин «национальное богатство», по сути, совпадает с понятием «объекты национального достояния». По своему содержанию указанные понятия смыкаются с категорией «объекты публичной собственности».
В качестве национального достояния рассматривается широкий круг различных объектов материального и духовного мира. К национальному достоянию следует относить также интеллектуальные, художественные и духовные блага, созданные и накопленные народами России за все время их культурно-исторического развития, представляющие наибольшую ценность19.
Следует отметить различные подходы к трактовке понятия «национальное достояние»:
■ имущество, которое не принадлежит никому, даже государству (объекты, которые по своим природным или объективным свойствам могут находиться только в общественном пользовании, а потому изъятые из частного обращения, право распоряжаться которыми ограничено и у госу-дарства20);
■ имущество, юридическим собственником которого является государство, а народ — экономическим21;
■ использование данного термина с декларативной целью, в качестве лозунга22.
Объекты национального достояния выполняют экономические, социальные, экологические, культурные и нравственные функции, обеспечивают национальные интересы государства, экономическую и экологическую безопасность страны, способствуют формированию нацио-
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2018
нальной идентичности народа и национального сознания личности.
Исходя из объектов национального достояния А.П. Бибаров-Государев выделяет их характерные признаки: универсальность, уникальность, неоценимость, неотчуждаемость, принадлежность народу. И далее предлагает следующую дефиницию исследуемого понятия: «национальное достояние России — это принадлежащая народу универсальная совокупность определенных неотчуждаемых материальных, духовных и интеллектуальных ресурсов и ценностей, имеющих общенациональное значение, признанных обществом уникальными»23.
Субъектом режима национального достояния является многонациональный народ Российской Федерации, нынешние и будущие поколения (Преамбула Конституции РФ), а также народы, проживающие на соответствующей территории (п. 1 ст. 9 Конституции РФ).
Содержание правового режима национального достояния представляет собой общественные отношения, складывающиеся по поводу содержания, управления, использования, эксплуатации, охраны объектов национального достояния.
А.П. Бибаров-Государев предлагает создать универсальный правовой режим национального достояния, устанавливающий общие принципы и направления административно-правовых мер регулирования24. И это действительно важно, так как ГК РФ вообще игнорирует существование имущества, отнесенного к национальному достоянию.
В научной литературе высказано предположение о том, что режим национального достояния в качестве меры охраны подразумевает обязательное установление государственной собственности, что гарантирует эффективный контроль за использованием объектов национального достояния25.
Мы разделяем точку зрения Е.П. Петуховой о том, что правовой режим национального достояния мог бы распространяться и на природные объекты, признанные объектами национального достояния и находящиеся не только в государственной собственности, но и в муниципальной, а также в частной собственности26, как это используется в отношении объектов культурного наследия. Кроме того, ограничение оборо-тоспособности и изъятие из оборота не обязательно должно быть связано с установлением государственной собственности27.
Анализируя категорию «национальное достояние», А.П. Бибаров-Государев рассматривает обеспечение его прироста, а также рациональное распределение и использование в качестве конечной цели государственно-правового развития и выделяет четыре основных формы потенциальных возможностей общества и государства: природный, природно-ресурсный, экономический, творческий потенциалы28.
Природный потенциал представляет собой богатства окружающей природной среды; при-родно-ресурсный — традиционно учитываемые запасы природных ресурсов; экономический — накопленное имущество в производственной и непроизводственной сферах; творческий потенциал характеризуется способностями граждан, занимающихся творческим, духовным и интеллектуальным трудом, а также оценкой накопленных предметов их труда.
Национальное достояние можно отнести к публичной форме собственности исходя из особого характера объектов, особого правового режима, особых участников отношений присвоения этих благ. В составе публичной собственности национальное достояние необходимо выделять как особую категорию. Природа национального (народного) достояния «не помещается в границы государственной собственности, деятельности аппарата-собственника, собственность, контролируемая только публичными образованиями, не всегда выступает с позиций общенационального интереса, общего блага»29.
Национальное достояние России, будучи собственностью народа, является составной частью публичной собственности.
Необходимо отметить, что содержание права народа на публичную собственность может выражаться в обеспечении воли собственника по формированию и распоряжению публичной собственностью, в формировании основных целей и задач управления публичной собственностью, установлении пределов распоряжения публичной собственностью, контроле над использованием публичной собственности30.
Как справедливо указывает А.П. Анисимов, право народов владеть, пользоваться и распоряжаться своими природными ресурсами и естественными богатствами не охватывается в полной мере правом государственной и муниципальной собственности, поскольку включает не только правомочия по управлению и использованию земельного фонда характерными для публичной собственности способами, но и право на
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2018
национализацию, экспроприацию земель и других природных ресурсов31.
По своей правовой природе национальное достояние принципиально отличается от частной собственности государства: оно неотчуждаемо и неотъемлемо, принадлежит всем членам общества и никому в отдельности. Традиционным является утверждение о том, что национальное достояние относится к государственной собственности и в связи с этим организация пользования общественным достоянием может быть осуществлена только государством.
Иной точки зрения придерживается группа ученых, предлагающих включить в состав общественной (публичной) собственности природно-ресурсный комплекс, а в состав государственной собственности — государственное имущество (казенное имущество, государственные предприятия, организации, пакеты акций и др.)32.
При этом авторы концепции ставят вопрос о недоверии государству как собственнику всего основного публичного имущества и о выдвижении общества как самостоятельного субъекта права, способного быть владельцем национального богатства — природных ресурсов.
По мнению представителей данного направления, сведение национального достояния к государственной собственности не столь уж безобидно: как показывает исторический опыт, на практике подобная трактовка неминуемо ведет к фактическому отторжению материальных ресурсов от общества в целом, от основной массы его членов, к реальному присвоению отдельными институтами государственной власти, т.е. к деформированным формам реализации общенародной собственности33.
Резюмируя изложенное, следует отметить, что национальное достояние не только становится объектом пристального изучения правовой науки, но и имеет существенные перспективы дальнейшего исследования.
1 Закон РФ от «О зерне» 14.05.1993 г. № 4973-1 (ред. от 18.07.2011 г.) // Рос. газ. 1993. № 102.
2 Постановление Правительства РФ от 20.02.2006 г. № 99 (ред. от 27.12.2012 г.) «О федеральной целевой программе «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроланд-шафтов как национального достояния России на 2006 — 2010 годы и на период до 2013 года»» // СЗ РФ. 2006. № 10. Ст. 1101.
3 Закон РФ «О языках народов Российской Федерации» от 25.10.1991 г. № 1807-1 (ред. от 12.03.2014 г.) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 50. Ст. 1740.
4 Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» от 23.02.1995 г. № 26-ФЗ (ред. от 28.12.2013 г.) // СЗ РФ. 1995. № 9. Ст. 713.
5 Федеральный закон «О животном мире» от 24.04.1995 г. № 52-ФЗ (ред. от 03.08.2018 г.) // СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462.
6 Постановление Конституционного Суда РФ от 09.01.1998 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 3. Ст. 429.
7 Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 22.04.2003 г. № 342 «Об утверждении основных направлений развития системы государственных природных заповедников и национальных парков в Российской Федерации на период до 2015 года» // СПС «Консультант Плюс»
8 См.: Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» от 14.03.1995 г. № 33-ФЗ (ред. от 03.08.2018 г.) // СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024; Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 г. № 136-ФЗ (ред. от 03.08.2018 г.) // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
9 Распоряжение Правительства РФ от 31.08.2002 г. № 1225-р «Об Экологической доктрине Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 36. Ст. 3510.
10 Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: В 4-х т. М.: Гос. изд-во иностр. и нац. слов, 1955. Т. 1. С. 532.
11 Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М.: Рус. яз., 1990. С. 478.
12 Большой юридический словарь / В.Н. Додонов, В.Д. Ермаков, М.А. Крылова. М. : Инфра-М, 2001.
13 См.: Словарь синонимов русского языка / Под общ. ред. Л.Г. Бабенко. М.: Астрель, 2011;
Бабенко Л.Г. Большой толковый словарь синонимов русской речи. М.: АСТ-Пресс, 2008;
Александрова З.Е. Словарь синонимов русского языка: Практический справочник. М.: Рус. яз., 2001; и др.
14 Шленчак Д.А. Национальное достояние как самостоятельная правовая категория // Юрид. наука. 2015. № 3. С. 133.
15 Стрежнева А.В. Аренда природных объектов и концепция «всенародного достояния» // Право и государство: теория и практика. 2010. № 7. С. 89.
16 Скрыль С.М. Конституционно-правовой механизм ограничения права собственности в системе согласования публичных и частных интересов // Вестник Челябинского гос. ун-та. 2008. № 31. С. 78.
17 Бибаров-Государев А.П. Теоретико-правовая характеристика национального достояния // Вестник Тамбовского ун-та. Сер.: Гуманитарные науки. 2015. № 8 (148). С. 78.
18 Бибаров А.П., Захаров А.В. Категория «национальное достояние» в юридической науке: проблемы теоретического понимания и применения // Актуальные проблемы юридической науки и практики: Сб. науч. тр. членов Тамбовского регионального отделения Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России». Тамбов, 2010. Вып. 1. С. 113.
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2018
19 Бибаров-Государев А.П. Теоретико-правовая характеристика национального достояния... С. 79.
20 Чичерин Б.Н. Собственность и государство. СПб.: Изд-во РХГА, 2005. С. 483.
21 В СССР государственная собственность отождествлялась со всенародным достоянием.
22 См.: Бринчук М.М. Природа как национальное достояние или объект права собственности и Конституция Российской Федерации // Юрид. вестник ДГУ. 2018. Т. 25. № 1. С. 43—52;
Хмелевский C.B. О бесценном «национальном достоянии России», или к вопросу об обеспечении позитивного развития отечественной системы образования и науки // Социально-политические науки. 2013. № 3. С. 25—34; Комягин Д.Л. Государственная казна как национальное достояние: понятие, учет и контроль (правовой аспект) // Реформы и право. 2016. № 1. С. 20—26; и др.
23 Бибаров-Государев А.П. Теоретико-правовая характеристика национального достояния... С. 79—80.
24 Бибаров-Государев А.П. Специальный правовой режим национального достояния // Развитие молодежной юридической науки в современном мире : Сб. науч. тр. по матер. VII Междунар. науч.-практ. интернет-конф. (21 мая 2010 г., Тамбов). Тамбов, 2010. С. 21.
25 Прокофьева А.Г. Объекты общественного достояния как составляющая публично-правовой собственности // Тенденции развития юридической науки: «Университетская наука — региону»: Матер. междунар. науч.-метод. конф., проводимой в рамках юбилейной 50-й науч.-метод.
конф. преподавателей и студентов. Ставрополь: Став-ропольсервисшкола, 2005. С. 309—311.
26 Петухова Е.П. Национальное достояние как разновидность конституционно-правового режима (на примере природных ресурсов) // Право. Высшая школа экономики. 2014. № 1. С. 10.
27 Сосна С.А. О концепции общественного достояния // Гос-во и право. 1996. № 2. С. 57—63.
28 Бибаров-Государев А.П. Национальное достояние как индикатор государственно-правового развития России // Проблемы формирования нового российского права и новой российской государственности: на пути движения к «чистому золоту права»: Сб. матер. I Всерос. науч. конф.. К юбилею проф. Н.А. Придворова (5 февраля 2015 г., Тамбов) / Отв. ред., авт.-сост. предисл. В.В. Трофимов. Тамбов: ИД ТГУ им. Г.Р. Державина, 2015. С. 436.
29 Мазаев Б.Д. Понятие и конституционные принципы публичной собственности. М.: Ин-т права и публичной политики, 2004. С. 16.
30 Скрыль С.М. Указ. соч. С. 75.
31 Анисимов А.П., Мелихов А.П. «Достояние народов» как правовая категория // Евразийский юрид. журнал. 2008. № 4 (6). С. 70.
32 Львов Д., Гребенников В., Устюжанина Е. Концепция национального имущества // Вопросы экономики. 2001. № 7. С. 139—153.
33 Жмакина Т.Ю. Конституционные основания публичной собственности в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 16.
ИЗДАТЕЛЬСТВО «ЮНИТИ-ДАНА» предлагает комплекс услуг по изданию учебников, учебных пособий, авторских монографий Тематика: естественные науки, гуманитарные науки, общественные науки, широкая тематика, искусствоведение, история, политология, юриспруденция Труды, вышедшие в свет в нашем издательстве, получают импакт-фактор РИНЦ. В стоимость издания входят: ■ редакционно-издательские услуги; ■ печать тиража; ■ передача 16 экземпляров в Книжную палату (ИТАР ТАСС). Рукопись измеряется из расчета: TNR 14 шрифт, 1,5 интервал, направляется в файле WORD. Весь комплекс услуг занимает от двух до трех недель. Издательство оказывает эффективное содействие в продвижении издания на книжные рынки России и других стран. Адрес издательства: 123298, Москва, ул. Ирины Левченко, 1. Тел.: 8-499-740-60-15. Тел./факс: 8-499-740-60-14; unity@unity-dana.ru; www.unity-dana.ru
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2018
