CC BY
132
УДК 334.7:346.2
МЕЖМУНИЦИПАЛЬНЫЕ ХОЗЯЙСТВЕННЫЕ ОБЩЕСТВА: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА
Г. Ю. Шабалин, З. К. Кондратенко
Марийский государственный университет, г. Йошкар-Ола
INTER-MUNICIPAL ECONOMIC COMPANIES: PROBLEMS OF LEGAL STATUS
G. Ju. Shabalin, Z. K. Kondratenko
Mari State University, Yoshkar-Ola
В статье рассматриваются проблемы правового статуса межмуниципальных хозяйственных обществ, создаваемых в рамках межмуниципального сотрудничества. Рассмотрено правовое регулирование статуса межмуниципальных хозяйственных обществ в муниципальном законодательстве. Выявлено использование устаревших организационно-правовых форм. Проведен сравнительный анализ между муниципальным и гражданским правовым регулированием межмуниципальных хозяйственных обществ. Выявлена правовая коллизия между гражданским и муниципальным законодательством относительно субъекта учреждения хозяйственных обществ. Разрешение коллизии между муниципальным и гражданским законодательством представляется возможным путем анализа понятийного аппарата, использованного при конструировании противоречащих друг другу норм и логики законодателя. В целях совершенствования правового регулирования института межмуниципальных хозяйственных обществ предложены соответствующие изменения в законодательство Российской Федерации. Выявлено несовершенство законодательной конструкции отчуждения муниципального имущества для создания хозяйственных обществ.
Ключевые слова: межмуниципальное сотрудничество, хозяйственные общества, межмуниципальное хозяйственное общество, муниципальное образование, местный бюджет, муниципальное имущество
This article is about problems of legal status of intermunicipal economic companies, developed in within inter-municipal cooperation. Legal regulation of intermunicipal economic companies' status in municipal legislation is considered. The application of outdated legal forms was identified. The comparative analysis between the municipal and civil legal regulation of inter-municipal economic companies was held. The legal conflict between the civil and municipal laws on the subject of the establishing of business societies was identified. The resolution of a conflict between municipal and civil law possible by analyzing the conceptual framework used in the design of the rules, which contradict each other, analyzing the logic of the legislator. In order to improve the legal regulation of inter-municipal economic societies appropriate amendments in the legislation of the Russian Federation were suggested. The imperfection of the legislative design of the alienation of municipal ownership to create economic societies was revealed.
Keywords: inter-municipal cooperation, economic companies, inter-municipal economic companies, municipal entity, local budget, municipal ownership
Межмуниципальные хозяйственные общества являются формой межмуниципального сотрудничества, предусмотренной муниципальным законодательством Российской Федерации.
Правовой статус межмуниципальных хозяйственных обществ устанавливается Федеральным законом «Об общий принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-Ф3 от 6 октября 2003 года. Так, целью создания межмуниципальных хозяйственных обществ служит объединение финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения [7]. Хозяйственная деятельность межмуниципальных обществ регу-
лируется общими и специальными положениями гражданского законодательства.
Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», субъектом учреждения межмуниципальных хозяйственных обществ выступают представительные органы муниципальных образований. Здесь же законодатель приводит организационно-правовые формы, в которых могут создаваться межмуниципальные хозяйственные общества: закрытые акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью.
Обращает на себя внимание использование устаревшего на сегодняшний день понятия «закрытое
© Шабалин Г. Ю., Кондратенко З. К., 2016
Серия «Исторические науки. Юридические науки». 2016. Т. 2. № 4 (8)
акционерное общество». Федеральный закон «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» от 5 мая 2014 года № 99-ФЗ внес изменения в типологию коммерческих организаций, согласно которым деление акционерных обществ осуществляется на публичные и непубличные. Исходя из законодательной логики и складывающейся практики применения данной нормы, можно сделать вывод, что межмуниципальные акционерные общества должны являться непубличными.
Несмотря на то, что данные изменения были приняты два года назад, в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по-прежнему не внесены соответствующие изменения. В связи с этим предлагаем внести изменения, а именно: слово «закрытых» заменить на «непубличных».
Итак, межмуниципальные общества в качестве коммерческих организаций могут иметь организационно-правовую форму непубличных акционерных обществ или обществ с ограниченной ответственностью.
При этом, согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», учредителями таких обществ являются представительные органы муниципальных образований, действующие в рамках межмуниципального сотрудничества. В то же время, ГК РФ содержит прямой запрет на участие органов государственной власти и местного самоуправления в хозяйственных обществах от своего имени. Нормы специальных законов о хозяйственных обществах - Федеральный закон «Об обществах с ограниченной ответственностью» и Федеральный закон «Об акционерных обществах» - также не наделяют органы государственной власти и местного самоуправления правом на участие и учреждение обществ с ограниченной ответственностью и акционерных обществ соответственно.
Отметим, что отношения по учреждению и участию в хозяйственных обществах других лиц подпадают под гражданско-правовое регулирование. Нормы иных законов, к которым относится и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не должны противоречить ГК РФ. Следовательно, необходимо констатировать наличие правовой коллизии, которая решается законодателем посредством использования техники исключения.
Возникновение такой коллизии обусловлено расхождением в понимании муниципальных и гражданско-правовых норм при их буквальном толковании.
По законодательной логике, органы местного самоуправления не могут участвовать в хозяйственных обществах от своего имени, так как не являются собственниками имущества, необходимого для отчуждения в уставной капитал образуемого общества. Тем не менее органы местного самоуправления могут осуществлять гражданско-правовые действия, но от имени муниципального образования.
По нашему мнению, законодатель при создании муниципальной правовой нормы исходил из необходимости вручения представительному органу муниципального образования полномочий на принятие решения о создании хозяйственного общества. Имеется в виду, что именно решение представительного органа, как муниципальный акт, образует правовое основание для всех гражданско-правовых действий по созданию хозяйственного общества. Причиной трудностей в толковании является отсутствие в муниципальном законе важной оговорки о том, что все гражданско-правовые действия осуществляются от имени муниципального образования, а не представительным органом непосредственно. Предлагаем внести соответствующие изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а именно после слов «вопросов местного значения могут» добавить «от имени муниципальных образований».
Реализацию видоизмененных норм можно свести к следующей конструкции:
- представительные органы местного самоуправления принимают решение о создании общества и издают соответствующие муниципальные акты;
- на основании данных актов, исполнительные органы совершают все необходимые гражданско-правовые действия от имени публично-правовых образований;
- имущество, отчуждаемое для нужд образуемого хозяйствующего субъекта, исходит от муниципальных образований.
Так, учредителем и участником созданного общества является муниципальное образование, хотя от его имени все действия совершаются органами местного самоуправления.
Процесс создания межмуниципального хозяйственного общества осложняется особым по субъектному составу способом передачи имущества от муниципального образования к юридическому лицу -
хозяйствующему обществу. Статьей 217 ГК РФ такой способ назван «приватизацией», а регулирование данного способа передачи имущества относится к специальному законодательству о приватизации.
По данному вопросу однозначную позицию занял Президиум ВАС РФ, указав в Информационном письме от 21.02.2001, что внесение муниципального имущества (объектов приватизации) в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ допускается только в порядке, установленном законодательством о приватизации.
Данной позиции по-прежнему придерживаются суды. Рассмотрим аргументы, используемые судами на примере Постановления Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 03.12.2014 № Ф01-4843/2014 по делу № А43-29514/2013. Рассматривая вывод судов по иску общества, не получившего от муниципального образования денежные средства, предусмотренные договором о создании хозяйствующего субъекта, суд согласился с признанием действий органов публично-правого образования правомерными, так как те не имели права передавать муниципальное имущество. В Постановлении суд неоднократно подчеркнул, что внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ, не созданных в процессе приватизации, не допускается, а органы местного самоуправления не могут выступать участниками, в том числе учредителями, хозяйственных товариществ и обществ, за исключением случаев, когда они являются учредителями акционерных обществ, созданных в процессе приватизации в соответствии с законодательством о приватизации [4].
Аналогичной позиции придерживался суд в Постановлениях ФАС Уральского округа от 01.10.2012 № Ф09-8127/12 по делу № А60-44972/2011 и от 25.07.2007 № Ф09-5913/07-С4 по делу № А60-36369/2006-С7. Так же конструкция прослеживается в Определении ВАС РФ от 18.07.2013 № ВАС-8709/13 по делу № А62-4038/2012.
Резюмируя вышесказанное, можно прийти к выводу, что правовое регулирование процесса создания межмуниципального хозяйственного общества сводится к законодательству о приватизации. Иной возможности образования хозяйствующего субъекта, кроме как в рамках приватизации, ни законодательством, ни судебной практикой не предоставлено.
Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» закрепляет закрытый перечень
способов приватизации, среди которых указан такой способ, как внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы акционерных обществ [8]. При этом внесение имущества в качестве вклада в уставные капиталы обществ с ограниченной ответственностью не называется. Учитывая закрытый характер перечисленных законодателем способов, о котором говорится в отдельной норме (пункт 5 статьи 13), создание межмуниципального хозяйственного общества в организационно-правовой форме общества с ограниченной ответственностью невозможно в рамках приватизации.
Так, на настоящий момент нет правового механизма реализации права муниципальных образований на создание межмуниципальных хозяйственных обществ в организационно-правовой форме обществ с ограниченной ответственностью.
Обращаясь к методическим рекомендациям, изданным Министерством регионального развития Российской Федерации в 2010 году, можно увидеть, что муниципальным образованиям предлагается создавать межмуниципальные хозяйственные общества путем бюджетных ассигнований через предоставление инвестиций юридическим лицам, не являющимся муниципальными учреждениями (статья 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Выделяемые средства прописываются в расходной части бюджета отдельной строкой с указанием конкретного юридического лица [3]. Предлагаемая конструкция, по мнению авторов, является приемлемой и подлежит применению.
Существенным недостатком такой конструкции является возможность передачи юридическому лицу только инвестиций, то есть денежных средств, а не овеществленного имущества, в том числе не имеющего денежную оценку. Передача последней категории имущества коммерческой организации возможна только в рамках приватизации, как уже отмечалось выше. Следовательно, существующий механизм является несовершенным.
Таким образом, можно прийти к следующим выводам:
1. Создание межмуниципальных хозяйственных обществ в рамках межмуниципального сотрудничества сталкивается с большим числом несовершенств законодательства.
2. Необходимо внести изменения в законодательство о местном самоуправлении, с целью устранения правовой коллизии при правовом регулировании создания межмуниципальных хозяйственных обществ, а также разработать правовой механизм действий органов местного самоуправления по созданию хозяйственных обществ. С этой целью
Серия «Исторические науки. Юридические науки». 2016. Т. 2. № 4 (8)
предлагаем изложить пункт 1 статьи 68 Федерального закона о местном самоуправлении в следующей редакции: «Представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут от имени муниципальных образований принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме непубличных акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью».
3. Существует механизм, позволяющий обойти законодательное ограничение института приватизации. Данный механизм подразумевает формирование уставного капитала межмуниципального хозяйственного общества путем бюджетных ассигнований - инвестиционной деятельности, при невозможности передать имущество, не являющееся денежным средствами.
4. Возникает необходимость разработки новых правовых инструментов создания межмуниципальных хозяйственных обществ. Предлагается наделить муниципальные образования правом отчуждать имущество в качестве вклада в уставной капитал хозяйственного общества, участниками которого являются и могут являться только муниципальные образования. В качестве мер, не допускающих утрату муниципального имущества, можно предложить установление такой процедуры, которая будет подразумевать несколько форм контроля, в том числе общественного. Важной особенностью созданных таким путем обществ является невозможность участия в них иных субъектов, что позволит избежать приватизации муниципального имущества.
Литература
1. Гражданский кодекс Российской Федерации, часть первая // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32.
2. Маркварт Э., Межмуниципальная хозяйственная кооперация как инструмент повышения эффективности предоставления муниципальных услуг // Федерализм. 2010. № 3 (59). С. 47-56.
3. Методические рекомендации по организации межрегионального и межмуниципального сотрудничества в сфере реализации расходных полномочий и вопросов местного значения. Министерство регионального развития РФ. М., 2010.
4. Постановления Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 03.12.2014 № Ф01-4843/2014 по делу № А43-29514/2013.
5. Федеральный закон «Об акционерных обществах» от 26.12.1995 № 208-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 1.
6. Федеральный закон «Об обществах с ограниченной ответственностью» от 08.02.1998 № 14-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 7.
7. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40.
8. Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21.12.2001 № 178-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 4.
References
1. Grazhdanskij kodeks Rossijskoj Federacii, chast' pervaja [Civil Code of the Russian Federation, Part I]. Sobranie zakonodatel'stva RF = Collection of the RF legislation. 1994, no. 32.
2.Markvart Je., Mezhmunicipal'naja hozjajstvennaja kooperacija kak instrument povyshenija jeffektivnosti predostavlenija mu-nicipal'nyh uslug [Inter-municipal economic cooperation as a tool to improve the efficiency of municipal services]. Federalizm = Federalism. 2010, no. 3 (59), pp. 47-56.
3. Metodicheskie rekomendacii po organizacii mezhregional'nogo i mezhmunicipal'nogo sotrudnichestva v sfere realizacii ra-shodnyh polnomochij i voprosov mestnogo znachenija [uidelines on the organization of inter-regional and inter-municipal cooperation in the implementation of expenditure responsibilities and local issues]. Ministerstvo regional 'nogo razvitija RF. M., 2010.
4. Postanovlenija Arbitrazhnogo suda Volgo-Vjatskogo okruga ot 03.12.2014 № F01-4843/2014 po delu № A43-29514/2013 [Resolution of the Arbitration Court of the Volga-Vyatka district from 12.03.2014 № F01-4843 / 2014 at the case number A43-29514 / 2013].
5. Federal'nyj zakon «Ob akcionernyh obshhestvah» ot 26.12.1995 № 208-FZ (red. ot 03.07.2016) [Federal Law "On Joint Stock Companies" dated 26.12.1995 number 208-FZ (ed. By 03.07.2016)]. Sobranie zakonodatel'stva RF = Collection of laws of the Russian Federation. 1996, no. 1.
6. Federal'nyj zakon «Ob obshhestvah s ogranichennoj otvetstvennost'ju» ot 08.02.1998 № 14-FZ (red. ot 03.07.2016) [Federal Law "On Limited Liability Companies" dated 08.02.1998 number 14-FZ (ed. By 03.07.2016)]. Sobranie zakonodatel'stva RF = Collection of laws of the Russian Federation. 1998, no. 7.
7. Federal'nyj zakon «Ob obshhih principah organizacii mestnogo samoupravlenija v Rossijskoj Federacii» ot 6 oktjabrja 2003 goda № 131-FZ [Federal Law "On General Principles of Local Self-Government in the Russian Federation" dated October 6, 2003 № 131-FZ]. Sobranie zakonodatel'stva RF = Collection of laws of the Russian Federation. 2003, no. 40.
8. Federal'nyj zakon «О privatizacii gosudarstvennogo i municipal'nogo imushhestva» ot 21.12.2001 № 178-FZ [Federal Law "On privatization of state and municipal property" from 21.12.2001 number 178-FZ]. Sobranie zakonodatel'stva RF = Collection of laws of the Russian Federation. 2002, no. 4, p.
Статья поступила в редакцию 15.04.2016 г.
Submitted 15.04.2016.
Для цитирования: Шабалин Г. Ю., Кондратенко З. К. Межмуниципальные хозяйственные общества: проблемы правового статуса // Вестник Марийского государственного университета. Серия «Исторические науки. Юридические науки». 2016. № 4 (8). С. 104-108.
Citation for an article: Shabalin G. Ju., Kondratenko Z. K. Inter-municipal economic companies: problems of legal status. Vestnik ofthe Mari State University. Chapter "History. Law". 2016, no. 4 (8), pp. 104-108.
Шабалин Глеб Юрьевич,
студент, Марийский государственный университет, г. Йошкар-Ола,
gleb. shabalin@yandex. ги
Кондратенко Зарина Камилевна,
кандидат юридических наук, доцент, Марийский государственный университет, г. Йошкар-Ола, [email protected]
Shabalin Gleb Jur'evich,
student, Mari State University, Yoshkar-Ola, [email protected]
Kondratenko Zarina Kamilevna,
Candidate of Law, Assistant Professor, Mari State University, Yoshkar-Ola,
mati07@rambler. ru
