CC BY
43
Межмуниципальное сотрудничество как способ управления муниципальной собственностью: пути преодоления законодательных коллизий
И.Е. Кабанова ведущий научный сотрудник Центра поддержки и сопровождения органов местного самоуправления Высшей школы государственного управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, кандидат юридических наук (г. Москва)
Ирина Евгеньевна Кабанова, [email protected]
Решение большинства вопросов местного значения возможно только при наличии в распоряжении органов местного самоуправления достаточных для этого финансовых и материальных ресурсов, за счет которых можно было бы организовать на территории муниципальных образований предоставление населению соответствующих публичных услуг. В 2017 году задачи инфраструктурного обеспечения пространственного развития экономики и социальной сферы, привлечения частных инвестиций, совершенствования механизмов стимулирования муниципальных образований к наращиванию собственного экономического потенциала были сформулированы в Плане реализации (см. [1]) Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года (см. [2]). Одним из способов развития муниципальных экономик является создание четких законодательных механизмов межмуниципального сотрудничества.
Предназначением межмуниципального сотрудничества является достижение целей социального и экономического развития муниципальных образований посредством межтерриториальной интеграции и кооперации, потребность в которых возникает, когда муниципальное образование либо испытывает дефицит ресурсов для собственного развития, либо стремится усилить имеющиеся конкурентные преимущества,
а также в связи с необходимостью повышения качества и расширения видов предоставляемых населению муниципальных услуг, использования «эффекта масштаба» (в отдельных случаях незначительное количество услуг или потребителей услуг приводит к отказу в их предоставлении, так как делает их оказание экономически невыгодным), преодоления сложной кадровой ситуации в муниципальных образованиях (см. [3, с. 562-570]).
В последние годы взаимодействие муниципальных образований в различных правовых формах (заключение межмуниципальных соглашений, участие в межмуниципальных ассоциациях, создание совместных координационных органов и т. п.) получило достаточное распространение. Вместе с тем в настоящее время, несмотря на положительный эффект, который обеспечивает своим участникам межрегиональное и межмуниципальное сотрудничество, подобное взаимодействие ограничено имеющимися в законодательстве, регулирующем порядок организации межрегионального и межмуниципального сотрудничества и механизм его реализации, пробелами.
Главными целями межмуниципального сотрудничества, вытекающими из положений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-Ф3), являются:
• объединение финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения;
• организация взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных образований для решения вопросов местного значения;
• выражение и защита общих интересов муниципальных образований;
• содействие развитию местного самоуправления;
• формирование условий стабильного развития экономики муниципальных образований в интересах повышения жизненного уровня населения (см. [5, с. 3-4]).
Определение конкретных целей и форм межмуниципального сотрудничества относится к компетенции органов местного самоуправления муниципальных образований (п. 7 ч. 10 ст. 35 Закона № 131-Ф3). Большинство муниципалитетов в качестве основной цели межмуниципального сотрудничества закрепляют объединение финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения. Анализ судебных решений показывает, что в ходе проведения прокуратурой проверки соблюдения местными администрациями и представительными органами местного самоуправления законодательства, регулирующего деятельность органов местного самоуправления, во многих случаях выявляется отсутствие таких актов, вследствие чего прокуроры обращаются в суды с требованиями об обя-зании органов местного самоуправления разработать проекты нормативных правовых актов, определяющих порядок участия муниципального образования в межмуниципальном сотрудничестве. По мнению прокуратуры, отсутствие указанных нормативных правовых актов нарушает права
неопределенного круга лиц на полноценное и благополучное проживание и пребывание в муниципальном образовании, в котором правомерно организовано межмуниципальное сотрудничество. Судебная практика идет по пути поддержки таких требований и вынесения решений об обязании соответствующих органов местного самоуправления принять указанные нормативные правовые акты (см., например, [6]).
По результатам анализа норм законодательства о местном самоуправлении можно выделить три формы межмуниципального сотрудничества:
• ассоциативное (образование объединений муниципальных образований, советов муниципальных образований и т. п.);
• договорное (заключение в рамках межмуниципального взаимодействия договоров о сотрудничестве, гражданско-правовых договоров, опосредующих главным образом приобретение товаров, выполнение работ и оказание услуг в интересах муниципального образования);
• хозяйственное (создание межмуниципальных хозяйственных обществ и иных юридических лиц).
Однако любая форма межмуниципального сотрудничества должна опосредовать решение вопросов местного значения конкретного муниципального образования. Закон № 131-ФЗ не содержит такого понятия, как вопросы местного значения межмуниципального характера, не определяет перечень вопросов местного значения межмуниципального характера и не регулирует порядок решения таких вопросов. Соответственно, муниципальные образования не имеют возможности перечислять бюджетные средства на решение вопросов местного значения другого муниципального образования в рамках решения вопросов межмуниципального характера (см. [7]).
Вследствие передачи части функций организациям межмуниципального сотрудничества (институализированным формам),
являющимся самостоятельными хозяйствующими субъектами с различными учредителями, органы местного самоуправления каждого муниципального образования утрачивают значительную степень влияния и контроля над деятельностью таких хозяйствующих субъектов, при этом реализация интересов каждого муниципального образования ограничена обеспечением интересов другого муниципального образования и (или) групп муниципальных образований. При принятии решения об объединении ресурсов органы местного самоуправления в первую очередь должны продумать и создать механизмы обеспечения прав и интересов всех участников. Степень влияния и процедуры участия в принятии решений должны учитывать реальный потенциал участников сотрудничества и обеспечивать их интересы. Часто именно необходимость обеспечения интересов каждого из участников является основным препятствием в развитии межмуниципальной кооперации, особенно его коммерческих форм 1.
Вопросы участия муниципальных образований в хозяйственных обществах регулируются статьями 124 и 125 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ). Согласно статье 124 ГК РФ публично-правовые образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. К публично-правовым образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством (если иное не вытекает из закона или особенностей конкретного субъекта).
В конкурентном законодательстве (статья 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции»; далее - Закон о защите конкуренции) установлен запрет совмещения функций орга-
нов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации. Следовательно, непосредственно действовать как хозяйствующие субъекты муниципальные образования не могут, поэтому для них предпочтительной формой участия в хозяйственном обороте является создание межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью (ст. 68 Закона № 131-ФЗ). Вместе с тем необходимо отметить, что как в теории, так и на практике вызывает затруднение определение статуса указанных обществ, порядка их создания и состава участников.
В абзаце 2 пункта 5 статьи 66 ГК РФ прямо указывается, что участниками хозяйственных обществ могут быть публично-правовые образования, однако органы местного самоуправления не вправе участвовать от своего имени в хозяйственных товариществах и обществах. Следовательно, хотя это четко не сформулировано в Законе № 131-ФЗ, учредителями и участниками межмуниципальных хозяйственных обществ могут быть исключительно муниципальные образования, а не органы местного самоуправления. Однако решение об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ для совместного решения вопросов местного значения принимают органы местного самоуправления, а именно представительный орган муниципального образования (ст. 68 Закона № 131-ФЗ). На основании решения этого органа происходит и прекращение участия муниципального образования в межмуниципальном хозяйственном обществе по решению главы муниципального образования. Иной порядок прекращения муниципального образования в межмуниципальном хо-
1 Смотри до сих пор актуальные Методические рекомендации по организации межрегионального и межмуниципального сотрудничества в сфере реализации расходных полномочий и вопросов местного значения, разработанные Министерством регионального развития Российской Федерации в 2010 году.
зяйственном обществе, не предусматривающий обязательность наличия решения представительного органа муниципального образования, например, на основании заявления администрации муниципального образования о выходе из состава участников межмуниципального хозяйственного общества, является нарушением существующего законодательства (см. [11]).
Существует пробел законодательства и относительно определения круга субъектов, имеющих право быть участниками межмуниципальных хозяйственных обществ, а именно в вопросе, таковыми могут быть только муниципальные образования либо и иные лица (физические и юридические). Нормы Закона № 131-ФЗ не содержат прямых запретов включения в состав учредителей указанных обществ иных лиц, помимо муниципальных образований. Если же рассматривать межмуниципальные хозяйственные общества как особую организационно-правовую форму с ограниченным составом учредителей, в качестве которых могут выступать только представительные органы муниципалитетов, то организация и деятельность таких обществ не согласуется с нормами ГК РФ, Федерального закона от 26 декабря 1995 года № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» (далее - Закон об акционерных обществах) и Федерального закона от 8 февраля 1998 года № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью». В указанных нормативных актах не предусмотрены ограничения и требования относительно состава учредителей обществ, а главное - не установлены понятие «межмуниципальные хозяйственные общества» и особенности их статуса. Также необходимо учитывать, что указанные нормы Закона № ФЗ-131 не согласуются с нормами Закона об акционерных обществах, предусматривающими, что акционерные общества, учредителями которых выступают муниципальные образования, могут быть только открытыми (за исключением обществ, образованных в процессе приватизации муниципальных унитарных предприятий).
Пожалуй, главной законодательной коллизией, препятствующей развитию межмуниципального хозяйственного сотрудничества, являются предписанные ГК РФ ограничения относительно возможности внесения муниципального имущества в уставный капитал учреждаемых ими хозяйствующих субъектов.
При создании муниципальными образованиями межмуниципального хозяйственного общества муниципальное имущество, которое вносится ими в качестве вклада в уставный капитал, становится имуществом корпорации - созданного межмуниципального хозяйственного общества, то есть переходит из муниципальной собственности в частную собственность. Из положений ГК РФ следует, что имущество, находящееся в муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц (в том числе межмуниципальных хозяйственных обществ) только в порядке, установленном Федеральным законом от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», которым предусматриваются такой способ приватизации, как преобразование муниципального унитарного предприятия в открытое акционерное общество, а также внесение государственного и муниципального имущества в качестве вклада в уставный капитал открытого акционерного общества. Способ приватизации муниципального имущества посредством создания закрытого акционерного общества или общества с ограниченной ответственностью законодательством не предусмотрен.
В такой ситуации альтернативной формой вклада муниципальных образований в уставный капитал хозяйственных обществ могло бы быть предоставление права безвозмездного пользования муниципальным имуществом. Однако и тут Закон о защите конкуренции допускает заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, иных договоров о переходе
прав владения и (или) пользования в отношении государственного и муниципального имущества либо по результатам проведения конкурса или аукциона на право заключения таких договоров, либо в случае предоставления указанного имущества в виде государственной или муниципальной помощи. Но выполнение этого требования может привести к тому, что такой конкурс или аукцион выиграют третьи лица, вследствие чего создаваемое межмуниципальное хозяйственное общество не будет наделено соответствующим имуществом.
Таким образом, формирование уставного капитала межмуниципальных хозяйственных обществ в основном возможно только за счет средств местных бюджетов. Эта возможность может быть реализована органами местного самоуправления посредством предоставления бюджетных инвестиций (статьи 69 и 80 Бюджетного кодекса Российской Федерации) (см. [5, с. 5]).
Предлагаемые в Законе № 131-ФЗ формы межмуниципального сотрудничества в виде хозяйственных обществ, фондов и автономных некоммерческих организаций нельзя рассматривать как наиболее оптимальные организационно-правовые формы для осуществления межмуниципального сотрудничества. Основным недостатком таких видов юридических лиц является то, что муниципальное образование утрачивает право собственности на имущество, передаваемое этим организациям. Особенности статуса юридических лиц названных организационно-правовых форм также ограничивают механизмы контроля со стороны органов местного самоуправления за их функционированием.
Наряду с уже существующими способами реализации межмуниципального хозяйственного сотрудничества полезным могло бы оказаться создание межмуниципальных учреждений и предприятий, создаваемых муниципальными учреждениями и предприятиями в порядке, определенном статьей 6 Федерального закона от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и
муниципальных унитарных предприятиях». Такие организации создаются и действуют на основе лишь одной формы собственности - муниципальной. Основную деятельность таких предприятий и учреждений можно ориентировать на удовлетворение социальных потребностей населения муниципалитетов.
Имущество унитарного предприятия, передаваемое им собственником, является неделимым, не переходит в собственность третьих лиц. При этом собственник имущества муниципального предприятия и учреждения имеет ряд существенных полномочий по управлению такими организациями и осуществлению контроля за их деятельностью.
В отличие от справедливо отмечаемой в литературе невозможности непосредственного создания муниципальными образованиями межмуниципального унитарного предприятия, поскольку такое предприятие имеет «неделимый фонд», который может принадлежать только одному собственнику (см. [17, с. 220]), предложенная конструкция подразумевает опосредованное участие двух и более муниципальных образований в создании межмуниципального предприятия, в котором в соответствии с законом допускается участие юридических лиц, муниципальными унитарными предприятиями с согласия собственников их имущества.
Вместе с тем определение такого рода вопросов выходит за пределы предмета правового регулирования Закона № ФЗ-131. В связи с этим следует рассмотреть вопросы о внесении изменений в законодательные акты, предусматривающие возможность создания межмуниципальных предприятий и учреждений, касающиеся уточнения статуса, порядка организации и деятельности межмуниципальных некоммерческих организаций и хозяйственных обществ, а также расширения возможностей органов местного самоуправления по формированию уставного капитала некоммерческих организаций и хозяйственных обществ.
Не урегулирован в законодательстве и вопрос ответственности по долгам межмуниципальных хозяйственных обществ в случае их реорганизации. При реорганизации межмуниципальных хозяйственных обществ учредители юридического лица или орган, принявшие решение о реорганизации юридического лица, обязаны письменно за 30 дней со дня принятия решения о реорганизации уведомить об этом всех кредиторов реорганизуемого юридического лица. В противном случае государственная регистрация реорганизованного юридического лица не будет проведена.
Кредиторы реорганизуемого межмуниципального хозяйственного общества могут потребовать досрочного исполнения обязательств, по которым юридическое лицо является должником, а также возмещения убытков, что потребует дополнительных финансовых средств соответствующих бюджетов для досрочного погашения задолженности реорганизуемых межмуниципальных организаций. Эта ситуация может стать еще более проблемной в случае, если муниципальные образования не признают долги и не включают их в передаточный акт.
В законодательстве необходимо предусмотреть, что гражданско-правовая ответственность по обязательствам межмуниципальных хозяйственных обществ и межмуниципальных унитарных предприятий должна возлагаться на сами хозяйствующие субъекты, однако субсидиарной гражданско-правовой ответственности подлежат муниципальные образования - учредители в тех случаях, когда это необходимо для обеспечения интересов кредиторов и при отсутствии причинно-следственной связи между невозможностью удовлетворить требования кредитора и деятельностью самих публичных субъектов. При наличии такой связи гражданско-правовая ответственность за неисполнение обязательства хозяйствующего субъекта должна возлагаться на муниципальные образования - учредители (см. [5, с. 6]).
При условии устранения несогласованности указанных положений законодательства о местном самоуправлении с нормами гражданского законодательства и специальной правовой регламентации можно рассчитывать на успешное развитие такой формы межмуниципального сотрудничества, как создание межмуниципальных юридических лиц, что представляется важным для эффективной реализации государственной политики регионального развития.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. О плане мероприятий по реализации Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года : распоряжение Правительства Российской Федерации от 5 июня 2017 года № 1166-р // Собрание законодательства Российской Федерации, 2017, № 24, ст. 3566.
2. Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года : Указ Президента Российской Федерации от 16 января 2017 года № 13 // Собрание законодательства Российской Федерации, 2017, № 4, ст. 637.
3. Булгакова К. Р. К вопросу о субъектах, предоставляющих муниципальные услуги во Французской Республике и Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2016. № 7.
4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 1 31 -ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, № 40, ст. 3822.
5. Орлов А. В., Кабанова И. Е. Развитие межмуниципального сотрудничества: формы, проблемы правового регулирования и имущественной ответственности // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. 2017. № 2.
6. Решение Бардымского районного суда от 15 июля 2013 года по делу № 2-369/2013 ~
M-334/2013. URL: https://bsr.sudrf.ru/bigs/ portal.html
7. Решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 23 мая 2017 года по делу № 3а-13/2017 ~ М-16/2017. URL: https://bsr. sudrf.ru/bigs/portal.html
8. Методические рекомендации по организации межрегионального и межмуниципального сотрудничества в сфере реализации расходных полномочий и вопросов местного значения (разработаны Министерством регионального развития Российской Федерации в 2010 году). URL: http:// legalacts.ru/doc/metodicheskie-rekomendatsii-po-organizatsii-mezhregionalnogo-i-mezhmu nitsipalnogo/
9. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
10. О защите конкуренции : Федеральный закон от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, № 31 (часть I), ст. 3434.
11. Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 0 мая 2012 года № ВАС-5668/12. URL: https://bsr.
sudrf.ru/bigs/portal.html
12. Об акционерных обществах : Федеральный закон от 26 декабря 1995 года № 208-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 1, ст. 1.
13. Об обществах с ограниченной ответственностью : Федеральный закон от 8 февраля 1998 года № 14-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 7, ст. 785.
14. О приватизации государственного и муниципального имущества : Федеральный закон от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 4, ст. 251.
15. Бюджетный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
16. О государственных и муниципальных унитарных предприятиях Федеральный закон от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 48, ст. 4746.
17. Маркварт Э., Агапова Е. В., Вобленко С. В. Управление хозяйственной деятельностью муниципальных образований : учебное пособие. М. : Проспект, 2015.
* * *
подходы
К ОЦЕНКЕ РАЗВИТОСТИ ГОРОДСКИХ АГЛОМЕРАЦИЙ
УВАЖАЕМЫЕ ЧИТАТЕЛИ!
Предлагаем вашему вниманию издание Фонда «Институт экономики города» «ПОДХОДЫ К ОЦЕНКЕ РАЗВИТОСТИ ГОРОДСКИХ АГЛОМЕРАЦИЙ»,
подготовленное генеральным директором Института Александром Пузановым и заместителем директора направления «Муниципальное экономическое развитие» Романом Поповым В книге содержится анализ актуальных проблем оценки, представлена разработанная Фондом «Институт экономики города» новая методика оценки агломераций, применение которой будет способствовать повышению качества планирования управления городскими агломерациями. Приводятся результаты пилотной оценки четырех российских агломераций - Екатеринбургской, Новосибирской, Ростовской и Владивостокской.
Проект реализован экспертами направления «Муниципальное экономическое развитие» в рамках целевого капитала Фонда «Институт экономики города» в 2017 году. Издание можно получить бесплатно, в печатном и электронном виде ^пИпе-версия - на странице проекта по ссылке www.urbaneconomics.ru/research/project/metodika_agl).
Заявку на приобретение печатной версии вы можете направить через форму обратной связи на сайте Фонда «<Институт экономики города» www.urbaneconomics.ru/contact
