CC BY
37
УДК 332.012 © Э.Д. Манжуева
Международный опыт государственной поддержки закупок сельскохозяйственной продукции
В данной работе рассмотрен международный опыт государственной поддержки сельскохозяйственного производства. В странах ЕС и США государственные закупки активно применяются как инструмент поддержки производителей сельскохозяйственной продукции. Опыт зарубежной практики должен сконцентрировать внимание российских законодателей к поиску но -вых форм и методов оказания помощи сельскому хозяйству. Ключевые слова: международный опыт, принципы осуществления закупок, методы проведения закупок, виды государственного субсидирования: прямое и косвенное.
© E.D. Manzhueva
The international experience of the state support of purchases of agricultural production
In this paper we consider the international experience of the state support of agriculture. In the EU and U.S. government procurement is actively used as a tool to support agricultural producers. The experience of foreign practice to focus on Russian lawmakers searching for new forms and methods of providing assistance to agriculture.
Keywords: international experience, the principles of procurement, procurement methods, types of government subsidies: direct and indirect.
Международный опыт организации закупок для государственных нужд сельскохозяйственной продукции представляет значительный интерес для российского государства в период становления и реализации действующей системы государственных закупок. Многие страны на протяжении своей истории приобрели существенный опыт эффективного управления процессом расходования средств государственного бюджета, включая и закупочную деятельность. Если в странах Запада совершенствование законодательства и практики государственных закупок продолжалось непрерывно, то в нашей стране этот процесс фактически полностью приостановлен при плановой экономике, забыты достижения, которые были сформированы в области законодательной и институциональной базы для государственных закупок. Внимание, уделяемое в зарубежных странах совершенствованию процедур государственных закупок, объясняется их объемами и значением в экономике. В настоящее время в мировой практике сложилась определенная система мер и процедур, обеспечивающих эффективное использование бюджетных средств при положительном влиянии государственных и муниципальных закупок на конкурентную среду. Нормативно-правовое регулирование закупок для
государственных и муниципальных нужд все в большей степени становится предметом международного права, что связано с признанием растущего влияния данных процедур на экономические процессы и конкуренцию на мировых рынках товаров, работ и услуг. Каждая из групп товаров, работ и услуг характеризуется существенными особенностями с точки зрения предпочтительности тех или иных способов размещения заказов, а также содержания контрактов. Общепринятые в мировой практике принципы осуществления закупок и размещения заказов зафиксированы в ряде международных документов, таких как Директивы ЕС, в Многостороннем соглашении о государственных закупках в рамках Всемирной торговой организации, в документах Организации Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества и др. Эти принципы включают в себя: прозрачность, подотчетность и соблюдение процедур, открытую и эффективную конкуренцию, справедливость. Используемые в разных странах методы проведения закупок существенно не различаются и представляют собой:
• торги, которые делятся на подвиды - открытые, ограниченные, двухступенчатые, а по охвату потенциальных поставщиков - международные и национальные или местные;
• конкурентные торги на основе переговоров с несколькими поставщиками;
• закупки в обычной торговой сети (прямые закупки);
• закупки из единственного источника [5].
Большинство государственных заказов распределяется на конкурсной основе с использованием способа размещения открытых торгов. Данный способ размещения торгов для государственных закупок обеспечивает равные условия доступа частных компаний к государственным заказам и позволяет существенно снизить цены и обеспечить гласность. Крупные частные компании отдают предпочтение закупкам на основе прямых переговоров, поскольку цены для них не являются главным критерием. Для частного предприятия вопросы качества, стабильные долговременные отношения с поставщиками имеют гораздо большее значение; кроме того, подготовка и проведение торгов требуют значительных затрат времени и финансовых ресурсов. Например, если в США принимаются отдельные законодательные акты, где определен весь порядок осуществления государственных закупок, то в Англии, Индии и Японии основные положения о закупках содержатся в бюджетном законодательстве и дополняются нормативными актами в виде постановлений и директив министерства финансов, в чьем ведении находится регулирование государственных закупок. Законодательство по закупкам в Германии за последние годы под воздействием интеграционных процессов ЕС неоднократно пересматривалось, и нормы, регулирующие закупочную деятельность органов власти, переносились из сферы бюджетного права в сферу административного, и в настоящее время закреплены в сфере антимонопольного законодательства. Нормативно-правовая база создается с целью повышения эф-
фективности расходования бюджетных средств, предотвращения коррупции, обеспечения равного доступа всех потенциальных поставщиков к государственным заказам, а также для решения вопросов укрепления национальной безопасности, поддержки малого бизнеса, обеспечения занятости населения.
Опыт Соединенных Штатов Америки. Общую координацию деятельности в области государственных закупок США осуществляет «Управление федеральной закупочной политики», созданное в 1974 г. в качестве консультативного органа при Министерстве управления и бюджета, а в 1988 г. действует как самостоятельный орган государственной власти. Все закупки, проводимые федеральными закупочными агентствами, регламентируются Сводом правил государственных закупок, в котором разработаны и описаны все этапы проведения закупок, начиная с планирования и заканчивая исполнением государственных контрактов. Все агентства, проводящие закупки для федеральных государственных нужд руководствуются единой закупочной политикой и едиными закупочными правилами [5]. Основной задачей управления является предоставление всем государственным заказчикам продукции с наилучшим соотношением цена/качество (цена/затраты) с учетом минимального времени на проведение процедур закупок. В соответствии с разработанными правилами при размещении госзаказа США применяются следующие процедуры: открытые торги; двухэтапные торги; проведение переговоров; упрощенные способы закупок. Упрощенные способы закупок применяются в США, критерием является небольшая стоимость контракта (до 100 тыс. дол.) и в сумме не должны превышать 5 млн дол. в год. При этом налагается запрет на искусственное дробление объема закупки. К упрощенным способам относятся: запрос ценовых котировок, использование корпоративных закупочных пластиковых карт при особо малых закупках - до 2 500 дол., размещение заказов на закупку, использование рамочных соглашений, для регулярных закупок широкого ассортимента продукции (типичный пример - канцелярские товары и прочие расходные материалы для работы офисов) и др. Формирование и размещение государственных заказов США осуществляется по двум основным направлениям: для текущего обеспечения деятельности и закупки по профилю работы конкретного государственного органа.
Вопросы текущего обеспечения нужд федеральных органов власти США решают централизованно, через специальную организацию - Администрацию общих услуг, благодаря которой заказчики могут закупить широкий ассортимент товаров, работ и услуг. Государственным заказчикам предлагается выбор более чем из 4 млн наименований продукции, централизованно закупаемой Администрацией общих услуг [7].
Виды конкурсов
"1
По способу приглашения По количеству этапов
Открытые Проводимые в один этап
Открытый конкурс с пр едв ар ит ельн ым квалификационным отбором
Закрытые Двухэтапный конкурс
По количеству объектов закупок По участию иностранных претендентов |
Один победитель конкурса — один объект Региональный конкурс
Конкурс на серию объектов Конкурс с участием зарубежных поставщиков
Рис. 1. Виды конкурсных процедур, применяемых в зарубежной практике
Опыт Европейского Союза. В настоящее время размещение государственных заказов в ЕС регламентируется тремя уровнями законодательного регулирования: международным, законодательством Евросоюза и национальным. К международному регулированию закупок Евросоюза относятся требования «Соглашения о правительственных закупках Всемирной торговой организации». На уровне Евросоюза действует ряд нормативных актов, обеспечивающих единые условия проведения закупок для государственных нужд. С 2006 г. произошли принципиальные изменения в регламентации государственных закупок Евросоюза, которые направлены на совершенствование нормативно-правовой базы и предполагают:
- не регламентируются общим законодательством по государственным закупкам отрасли, традиционно являющиеся естественными монополиями (водоснабжение, энергетика, транспорт и сфера почтовых услуг);
- введение в практику процедуры конкурентных переговоров, а также
Э.Д. Манжуева. Международный опыт государственной поддержки закупок сельскохозяйственной продукции заключение рамочных соглашений;
- внедрение электронных закупок [3].
Государственные закупки ЕС представляют собой инструмент не только для удовлетворения текущей деятельности органов государственного управления, но и для реализации социальной политики. В законода-
тельстве определены социальные подходы при закупках, в число которых входят:
- разработка технических заданий и условий контракта, включая требования к условиям работы; правильный выбор поставщиков;
- недопущение к заключению контракта тех поставщиков, деятельность которых не соответствует законодательству в области социальной сферы;
- использование дополнительных социальных критериев при выборе поставщиков.
Законодательством ЕС регулируется также реализация экологической политики при размещении госзаказов. Закупки стран, входящих в Евросоюз, по-прежнему осуществляются органами государственного управления согласно национальному законодательству. Однако при этом во внимание принимаются не только национальные правила закупок, но и законодательство и рекомендации, установленные в директивах Европейского сообщества.
В странах ЕС и США государственные закупки активно применяются как инструмент поддержки производителей сельскохозяйственной продукции. Однако принцип его использования в этих странах несколько отличается. Так, в европейских странах на сравнительно более высоком уровне установлены гарантированные государством цены, обеспечивающие для средних и крупных фермеров возможность получения ими определенного уровня дохода. К тому же на их основе часто определяется предельный уровень цен на импортируемые продукты и размер экспортных субсидий.
Для сохранения и устойчивого развития аграрного сектора необходима государственная поддержка. Государственному регулированию сельского хозяйства за рубежом придают огромное значение, оно является достаточно сложным механизмом, включающим комплекс мер воздействия на доходы фермеров, структуру и специфику сельскохозяйственного производства, аграрный рынок купли и продажи, социальную структуру сельских поселений, межхозяйственные отношения [2].
Применение комплекса рычагов государственного регулирования аграрного производства направлено на решение следующих задач:
- поддержка экономической стабильности, доходности в отраслях;
- поддержка продовольственной безопасности, обеспечение населения качественными и дешевыми продуктами питания;
- помощь аграрным структурам в новых экономических и технологических условиях;
- стимулирование проведения природоохранных мероприятий и рационального использования ресурсного потенциала;
- содействие социальному развитию инфраструктуры сельской местности;
- защита внутреннего рынка и обеспечение конкурентоспособности сельскохозяйственной продукции на мировом рынке.
Государственное регулирование — это создание стабильных экономических, социальных и правовых условий для развития сельского хозяйства, удовлетворение потребностей населения в качественных продуктах питания по социально приемлемым ценам, охрана окружающей среды. В развитых странах мира аграрной сфере уделяется особое внимание, существуют различные меры и формы государственной поддержки, а существенная доля дохода сельхозпроизводителя формируется за счет государственных источников. В настоящее время в основе аграрной политики многих экономически развитых стран лежит государственное финансирование агропромышленного комплекса в виде различных дотаций, льгот и субсидий. В ряде стран финансовые вложения государства в сельское хозяйство превышают в 1,5-2 раза рыночную стоимость продуктов данного сектора. Активная государственная поддержка АПК сыграла большую роль в увеличении объемов производства сельского хозяйства в таких странах как США, Канада и странах-участницах ЕС, которые являются крупнейшими экспортерами сельхозпродукции в мире. Существует два вида государственного субсидирования: прямое и косвенное [2].
К прямому относятся следующие меры поддержки доходов сельхозпроизводителей:
- прямые компенсационные платежи от государства;
- платежи при ущербе от стихийных бедствий;
- платежи за ущерб, связанный с полной или частичной ликвидацией хозяйства (вынужденный забой скота, выплаты за сокращение площадей посевов и т.п.).
К косвенному регулированию агропромышленного комплекса относятся:
- регулирование цен на рынке продовольствия путем поддержки внутренних цен на сельхозпродукцию, предоставление тарифов, квот, налогов на импорт и экспорт продукции;
- компенсирующие выплаты за издержки производителей сельскохозяйственной продукции на приобретение техники и оборудования с помощью предоставления субсидий на приобретение кормов, ядохимикатов и удобрений, выплаты процентов по существующим кредитам, выплаты по страхованию имущества;
- помощь в развитии рынка, которая предусматривает выделение определенного количества финансовых средств государством для осуществления разработки и реализации различных программ, дотаций на хранение продовольствия и его транспортировку;
- содействие развитию инфраструктуры производства, предполагающего направление государством финансовых средств на реализацию мероприятий долгосрочного характера, что обеспечит рост производительности отрасли - субсидии на строительство ферм, рекультивирование земель, а также на объединение нескольких фермерских хозяйств [4].
Особую роль в государственной поддержке сельского хозяйства играют дотации, выделяемые на поддержку цен. Например, в Японии госу-
дарством регулируется около 20% потребительских цен на рис, пшеницу, мясо и молочные продукты. Механизм государственного ценового регулирования ориентирован как на внутренние цели, так и на внешнеторговую сферу, и касается он прежде всего защиты отечественного рынка производства.
В США определяется отрасль, которая в первую очередь нуждается в поддержке государства, а также объем необходимой помощи. Произведенная продукция закупается по довольно высоким ценам для того, чтобы у ее производителей был стимул работать с наименьшим числом людей и наименьшими затратами. Затем определяются малообеспеченные группы населения, которым выдаются талоны на приобретение определенных видов продукции в специальных магазинах. Таким образом, в США решаются сразу две задачи: поддерживается сельское хозяйство и малообеспеченные слои населения. Тем не менее, США, наряду с Россией, остается страной с резервом сельскохозяйственного потенциала. В США сегодня превалируют крупные фермерские хозяйства, холдинги, производящие 90% всей товарной продукции.
Во всем мире процессы государственной поддержки и финансирования сельхозпроизводства регулируются законодательно. Например, закон о сельском хозяйстве США содержит конкретные цифры по производству всех видов питания, по объему выделения государственных средств на поддержку сельхозпроизводителя независимо от форм собственности: холдинги, фермерские хозяйства, производственные кооперативы, граждане, занятые в подсобных хозяйствах. Для каждого предусмотрены свои формы государственной поддержки. При этом в законе оговорено, что предприниматель считается сельхозпроизводителем и имеет право на государственную поддержку в случае, если его продукция - не менее 70% -реализованная им в течение календарного года, должна относиться к продуктам сельского хозяйства, промышленного рыбоводства и первичной переработки. Лишь тогда он может рассчитывать на получение кредитов, субсидий по процентным ставкам, приобретение техники по лизингу, страхование урожая до 50%. В дополнение к этому закону действует государственная инвестиционная программа развития сельского хозяйства и регулирования агропродовольственных рынков, принятая на несколько лет [4].
Опыт США и Европы показывает, что в целях предотвращения нецелевого использования бюджетных средств необходимо действующие российские федеральные и региональные программы закрепить в законах, содержащих индикативные планы, механизмы исполнения и контроля исполнения. При этом должна быть достигнута система обратной связи, действие программ на практике должно показать, как закреплены трудовые ресурсы в сельской местности, как способствует программа сближению городского и сельского уровней жизни.
Таким образом, сегодня в мире складывается ситуация, характеризующаяся возрастающей ролью государственной поддержки сельского
хозяйства как главного двигателя экономического роста. Опыт зарубежной практики должен сконцентрировать внимание российских законодателей на поиске новых форм и методов оказания помощи сельскому хозяйству, а также на то, как эта помощь используется на местах, в регионах. При этом важно, доходят ли субсидии до конкретных сельскохозяйственных товаропроизводителей и как они распределяются между различными категориями и группами хозяйств.
Сегодня сельское хозяйство должно оставаться фундаментальной, базовой отраслью экономики, ее первоосновой. Но для того чтобы раскрыть свой потенциал, оно должно стать высокоразвитым. Подход к государственному влиянию на развитие сельскохозяйственного сектора должен быть определенно пересмотрен с учетом показательного зарубежного опыта, а также глубокого анализа и оценки состояния в конкретных регионах. В этом залог общего прогресса российской экономики.
Литература
1. Федеральный закон РФ от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд [Электронный ресурс] URL: http://www.consultant.ru
2. Борнякова Е.В. Международный опыт государственной помощи сельскому хозяйству // Экономика и право. - Вестн. Удмуртского гос. ун-та. -2011. - Вып. 2.
3. Бурханов У.А. Государственные закупки: учеб. пособие. - Ташкент, 2010. - С. 25-48.
4. Нещадин А. Опыт государственного регулирования и поддержки сельского хозяйства за рубежом // Аграрное обозрение. - 2011. - С. 42-48.
5. Прокофьев С.Е., Горбунцов М.А. Процесс организации федеральных закупок в США // Финансы зарубежных стран. - 2012. - С. 62-65.
6. Храмкин А. Международный опыт построения системы госзакупок // Бюджет. - 2008. - № 9.
7. Кощеев В.А. Зарубежный опыт заказов для государственных нужд // Экономическое возрождении России. - СПб., 2011.
Манжуева Эльвира Дашиевна, аспирант Бурятской государственной сельскохозяйственной академии им. В.Р. Филиппова, руководитель группы размещения госзаказа Министерства здравоохранения Республики Бурятия, e-mail: melvirad@mail.ru, тел. 8-9021-667454.
Manzhuyeva Elvira Dashiyevna, the graduate student of the Buryat state agricultural academy of V.R. Filippov, the head of group of placement of a state order of Ministry of Health of the Republic of Buryatia, e-mail: melvirad@mail.ru, phone 8-9021-667454.
