CC BY
183
УДК 330.3
ЭВОЛЮЦИЯ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ СТРУКТУРЫ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК В РОССИИ
EVOLUTION OF THE INSTITUTIONAL SYSTEM OF PUBLIC PROCUREMENT IN RUSSIA
Иванча Е.В., магистрант ЮжноРоссийского института управления - филиала РАНХиГС
Ivancha E.V., master student of South-Russian Institute of Administration of RANEPA
В статье отражена эволюция формирования структуры системы государственных закупок в России. Раскрываются принципы контрактной системы, исследуется состояние контрактной системы в условиях нестабильности и возможности активизации конкуренции на рынке закупок.
Ключевые слова: государственный заказ, государственные закупки, экономические институты, контрактная система, система закупок, закупочный процесс.
The article shows the evolution of structure formation of the system ofpublic procurement in Russia. Explain the principles of the contract system, investigated the condition of the contract system in conditions of instability and the possibility of increased competition in the market purchases.
Key words: public procurement, government procurement, economic institutions, contract system, the system of procurement, procurement process.
Система государственных закупок является одним из наиболее действенных рычагов влияния государства на экономику. На протяжении 20 лет с момента принятия первого закона о государственных закупках в России и до сегодняшнего дня совершенствование закупочной практики является одной из приоритетных задач органов власти. Причина этого заключается в ориентации государственной политики на снижение коррупционности расходования бюджетных средств, обеспечение приобретения лучших товаров, работ и услуг с учетом имеющихся потребностей и финансовых ресурсов. Кроме того, изменения в механизме государственных закупок приводят к существенным преобразованиям: возникновению новых подходов к функционированию финансовой системы страны, к созданию более совершенного механизма доведения общественных финансовых ресурсов до наиболее конкурентоспособных отечественных предприятий.
В развитых странах институты национальных систем государственных закупок постоянно развиваются и совершенствуются. Лоббирование преференций и послаблений режима для групп заказчиков, фирм, продукции, поставщиков ряда категорий или стран распространены повсеместно и подпитываются не только коррупционной составляющей, но и, в значительной мере, корпоративными интересами отдельных групп отечественной бюрократии, заинтересованной в развитии своих ведомств, отдельных регионов или промышленных кластеров.
Анализ российского исторического опыта рынка государственных закупок является одним из важнейших методов научного исследования развития отечественного института государственных закупок. На его основе и с учётом национальных особенностей страны, возможно выработать
наиболее чёткие рекомендации по изменению российского законодательства в области государственного заказа.
В 17 веке в России были заложены основы современных положений по осуществлению поставок товаров с целью предоставления их госструктурам. Основной задачей госзаказа на тот период являлось противодействие нецелевому использованию государственных средств и сокращение затрат на царский двор и непосредственно царя. Первые нормативные акты, способные осуществить регулирование государственных закупок, появились в эпоху петровских реформ. Объявления о проводимых конкурсах вывешивались на городских воротах, аналогично извещению о проведении современных торгов на сайте в сети Интернет. В объявлении указывалась информация о заказе публичного характера, условиях его выполнения, о льготах поставщикам и подрядчикам. В то время были созданы специальные органы обеспечения государственных нужд. Одним из таких органов была Канцелярия подрядных дел, которая управляла делами казенных подрядов и сбором недоимок с губерний. В период правления Петра I, в начале июня 1721, был принят Сенатский Указ о борьбе с подложными ценами и коррупцией в деле поставок и подрядов[1, 28]. Документ был создан с целью борьбы со взяточничеством при проведении торгов за счёт казны, требовал не только оплаты штрафа за взятку, но и уплаты «передаточных», т.е. переплаченных денег. После провозглашения России статуса империи в 1721 году, особое внимание правовой политики государства было уделено обеспечению флота. В связи с этим было принято множество нормативно-правовых актов, регламентирующих принципы организации снабжения флота.
Дальнейшее развитие правового регулирования обеспечения нужд государства совершенствовалось и усложнялось на протяжении всего XVIII века. Системный характер правовой политики российского государства был
регламентирован в «Учреждении о губерниях»[1, 28-29]. На протяжении долгого времени именно этот нормативно-правовой акт определял развитие Российской Империи как некой общей государственной системы.
Дореволюционный порядок проведения торгов и иных способов закупки осуществлялись как по правилам гражданского права, так и по особым правилам, содержащимся в Положении о казенных подрядах и поставках. Существовало три способа заключения контрактов на осуществление поставок по государственному заказу: проведение торгов, подача запечатанных объявлений, а также, проведение торгов и запечатанных объявлений.
В преддверии Первой мировой войны в России происходит монополизация экономики, которая привела к захвату различных производственных отраслей и к созданию искусственной нехватки разного рода товаров в стране. Этот период отличался высокой коррумпированностью системы распределения государственных заказов, завышением цен на товары, работы и услуги вследствие предварительного сговора участников торгов, отсутствием какой-либо конкуренции при участии в размещенных государственных заказах[2, 26-29].
После революции, в связи с началом становления социалистического строя, а также участия СССР во Второй мировой войне, экономика страны начала руководствоваться принципами централизованного распределения продукции, которые продолжали главенствовать и после частичной ликвидации товарно-денежных отношений, вследствие затяжных военных действий. Механизмы проведения государственных закупок посредствам конкурса оказались невостребованными.
С течением времени режим централизованной экономики привёл к дефициту многих товаров общественного потребления, к перекосу в развитии различных сфер промышленного производства, к усилению
коррумпированности бюрократического аппарата в стране. Авторитарный режим и культ личности вождя привел к тому, что Россия отстала от общеевропейского демократического процесса в среднем на 70 лет и находилась в состоянии «догоняющего развития» экономики и демократии. Страна нуждалась в неотлагательном проведении реформ, которые бы позволили обеспечить свободу предпринимательства и искоренить взяточничество.
В конце XX века М.С. Горбачев сделал попытку ликвидации централизованной системы распределения и либерализации экономики по средствам перестройки, но либерализация экономики привела к полному разрушению существующих общественных распределительных институтов. Крах системы государственного снабжения повлёк за собой задержки выплат по государственным заказам, резкое сокращение госрасходов, дальнейшее прямое финансирование госпредприятий. Единственным путём достижения поставленной цели являлось проведение жестких реформ для радикальной либерализации экономики при помощи приватизации, стабилизации и жесткого планирования денежной массы.
Либерализация экономики привела к полному разрушению существующих общественных распределительных институтов. Крах системы государственного снабжения повлёк за собой задержки выплат по государственным заказам, резкое сокращение госрасходов, дальнейшее прямое финансирование госпредприятий. Коррупция процветала на всех уровнях власти. Громадный разрыв между, по сути, несуществующими формальными правилами и, всё более укреплявшимися неформальными правилами, привело к криминализации хозяйственных отношений и усилению недовольства населения. Страна нуждалась в установлении новых «правил игры». Единственным путём достижения поставленной цели являлось проведение жестких реформ для радикальной либерализации
экономики при помощи приватизации, стабилизации и жесткого планирования денежной массы.
В 1992 году в России начали применяться Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик, которые послужили основой для становления государственного снабжения посредствам Закона от 28.05.1992 Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государственных нужд». Позже, 13 декабря 1994 года вступил в силу Федеральный закон от № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд».
Законы, регулирующие контрактные отношения, были довольно малы по содержанию и не регламентировали чёткие практики поставок товаров и работ. Прогнозы результативности жесткого реформирования экономики также не подтвердились, страна по-прежнему нуждалась в разработке информативных законопроектов, которые упорядочили бы принципы и институты системы государственных закупок.
Существенное реформирование системы госзакупок впервые было проведено в 1997, начавшееся с издания Указа Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». С целью исполнения Указа и распоряжения Правительства Российской Федерации от 24.07.1997 № 1047-р были выпущены Методические рекомендации по проведению торгов. Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 сформировал основные направления движения по пути создания общенационального цивилизованного рынка. Он имел особое экономическое значение и позволил оптимизировать процессы размещения государственных заказов, сформировал чёткую картину принципов работы системы государственного заказа.
Несмотря на столь существенные изменения, система контрактных отношений имела ряд недостатков. Требовалось ведение статистических данных о проводимых закупках товаров, работ и услуг, создание единой информационной системы государственных закупок, создание реальных механизмов санкционирования и контроля над дискриминацией поставщиков и другими нарушениями.
Закон, вступивший в силу от 6 мая 1999 г., № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» регулировал отношения, возникающие между организатором конкурса (государственным заказчиком) и участниками конкурса (поставщиками (исполнителями)) в процессе проведения конкурса на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд.
Вторым этапом создания прозрачной, контролируемой и легко управляемой системы государственных закупок был связан с принятием Государственной Думой 8 июля 2005 Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». На рисунке 1 отражены основные пункты 94-ФЗ:
создание свободного доступа новых участников в систему торгов, с целью поддержания конкуренции в сфере госзаказа
Рис. 1. Основные пункты 94-ФЗ
На практике действующий закон о государственных закупках показал свою несостоятельность в отношении закупок товаров, работ и услуг, качество которых невозможно определить при помощи стандартных критериев, а только лишь в процессе эксплуатации закупленного объекта либо после его использования. Трудности при определении качества закупки при помощи одного только технического задания были одной из причин создания отдельного Федерального закона от 18 июля 2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц",
который устанавливает общие принципы закупочной деятельности для государственных компаний и корпораций.
В ходе практического применения 94-ФЗ возникали другие проблемы в реакции на которые было внесено около 30 пакетов поправок. Это привело к тому, что закон стал очень сложным, непоследовательным документом, к дефициту квалифицированных экспертов. На основе этих выводов было принято решение разработать качественно новый законопроект, который получил название Закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Рис. 2. Особенности закупок бюджетными, автономными учреждениями, унитарными предприятиями и иными юридическими лицами
Рисунок 2 иллюстрирует, что, согласно Федеральным законам 94-ФЗ и 223-ФЗ государственные заказчики стали делиться на две группы, действия которых регламентированы относящимся к ним закону. В соответствии с
Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.12.2012 г. №1456 «государственные контракты от имени Российской Федерации заключаются федеральными бюджетными и автономными учреждениями только в случае предоставления бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации в форме капитальных вложений в основные средства федеральных бюджетных учреждений и федеральных автономных учреждений». Бюджетные учреждения выступают заказчиками при осуществлении закупок за счет субсидий, предоставленных им из бюджетов системы Российской Федерации и иных средств.
44-ФЗ вводит новый термин «контрактная система», который был позаимствован, также как и некоторые основные положения, из законодательства США [3,25-26]. Введение абсолютно нового законодательства в области государственных закупок предполагало достижение поставленных целей посредством решения основных задач, минуя проблемные моменты 223-ФЗ и 44-ФЗ. Приоритетом усовершенствованной системы закупок стало объединение всех стадий закупочного процесса.
Таким образом, при рассмотрении этапов развития институтов государственных закупок, следует подчеркнуть, что Россия имеет огромный исторический опыт в сфере государственных закупок. На данный момент Россия находится на этапе формирования качественно новой модели контрактной системы, опираясь на проверенные и успешные мировые практики регулирования государственного заказа. В основе современной модели лежат принципы открытости и прозрачности, принципы формирования добросовестной конкуренции и эффективности осуществления госзакупок, формирование единого экономического пространства. Невзирая на достигнутые улучшения в регулировании
отношений с целью удовлетворения государственных нужд, данная сфера требует дальнейшего совершенствования.
Список литературы
1. Гончаров Е. Государевы нужды в петровскую эпоху // Конкурсные торги. 2000. №5. С. 28.
2. Яруллин С. История возникновения и развития государственного заказа в России // История государства и права. 2010. № 20. С. 26-29.
3. Покровская Е., Ускова В. Современный зарубежный опыт в области развития государственных закупок // Российский внешнеэкономический вестник. 2008. № 3. С. 25-26.
4. Игнатов В.Г., Кюрджиев С.П. Бюджетные потоки в системе взаимодействия различных уровней управления // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2012. № 4. С. 13-22.
