CC BY
64«классификация - стоимость» в программных продуктах, используемых в таможенных технологиях, значительно снижает риск неполноты уплачиваемых платежей при перемещении товаров со схожими характеристиками, но облагаемых по различным ставкам и имеющих разные ИТС. С учетом наличия положительной динамики принятия результативных решений по классификации товаров по ТН ВЭД, сумм дополнительно начисленных и взысканных таможенных платежей в результате корректировок таможенной стоимости данный признак целесообразно учитывать при расчете контрольных показателей эффективности деятельности таможенных органов.
Использованные источники
1. Постановление Правительства РФ от 30.04.2009 № 372 «Об утверждении перечня технологического оборудования (в том числе комплектующих и запасных частей к нему), аналоги которого не производятся в Российской Федерации, ввоз которого на территорию Российской Федерации не подлежит обложению налогом на добавленную стоимость» (с изм. от 28.11.2015).
2. Распоряжение ФТС России от 15.08.2014 № 233-р «О классификации по ТН ВЭД ТС отдельных товаров».
3. Решение Комиссии Таможенного союза от 16.08.2011 № 750 «О классификации термочувствительной бумаги».
4. Приказ ФТС России от 24.04.2014 № 778 «Об утверждении Временной инструкции о действиях должностных лиц таможенных органов при реализации системы управления рисками» (ред. от 02.06.2015).
5. Товарная номенклатура внешнеэкономической деятельности Евразийского экономического союза. 2015.
6. Решение Комиссии Таможенного союза от 28.01.2011 № 522 «О Положении о порядке применения единой Товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности Таможенного союза при классификации товаров» (ред. от 16.08.2011).
7. Кушнер Г. Ф, Андреева Е. И. Методология требует усовершенствования // Таможенное регулирование. Таможенный контроль. 2012. № 9. С. 42-51.
О. Г. Боброва
МЕЖДУНАРОДНЫЕ СТАНДАРТЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ КОНТРОЛИРУЮЩИХ ОРГАНОВ НА ГРАНИЦЕ
В статье представлены результаты анализа международных стандартов взаимодействия контролирующих органов (прежде всего, таможенных администраций) на границе, разработанных Организацией Объединенных Наций, Всемирной таможенной организацией и Всемирной торговой организацией.
Ключевые слова: таможенное сотрудничество; взаимная административная помощь; скоординированное управление границей; безопасность; упрощение торговли; таможенный контроль; международные стандарты.
Увеличение объема и усложнение структуры международной торговли, рост числа нарушений таможенного и иного законодательства предопределяют необходимость сотрудничества таможенных администраций всех стран мира для
успешного выполнения возложенных на них функций. Наиболее эффективным инструментом таможенного сотрудничества является взаимная административная помощь, которая используется и в правоохранительной, и в фискальной деятельности таможни.
Однако принятие Соглашения Всемирной торговой организации об упрощении торговли в 2013 г. (Соглашение ВТО) [1] привело к пересмотру субъектов взаимодействия на границе с целью построения эффективного и удобного для пассажиров и торговли контроля. В Соглашении ВТО (ст. 10, 12) и принятой в его развитие новой редакции Рамочных стандартов безопасности и упрощения международной торговли 2015 г. [2] взаимодействие таможенных администраций друг с другом и с представителями бизнеса дополнено сотрудничеством с иными контролирующими органами.
Это привело к появлению новой концепции организации контроля на границе, получившей название «Скоординированное управление границей» (СУГ) [3]. Согласно видению Всемирной таможенной организации (ВТамО) скоординированное управление границей подразумевает логический способ управления трансграничными операциями для обеспечения эффективных и действенных процессов и процедур, используемых всеми контролирующими ведомствами, отвечающими за безопасность на границе, а также нормативных требований, которые применяются к пассажирам, товарам и транспортным средствам, пересекающим государственные границы. Следовательно, цель СУГ - упрощение легальной торговли и совершения таможенных операций в отношении пассажиров при одновременном обеспечении безопасности границ [4].
В своем ежегодном Послании Генеральный секретарь ВТамО в 2015 г. сформулировал преимущества внедрения скоординированного управления границей, среди которых: «повышение качества предоставляемых государственных услуг, избежание дублирования функций, уменьшение количества проверок при одновременном повышении уровня их точности, снижение затрат на совершенствование инфраструктуры, сокращение сроков простоя на границе, расширение информационного взаимодействия, в том числе обмен сведениями правоохранительной направленности и укрепление связей между всеми заинтересованными сторонами» [5].
Организационная структура СУГ, согласно позиции ВТамО, включает следующие элементы: 1) взаимодействие на национальном уровне (сотрудничество в рамках таможенной службы, межведомственное сотрудничество); 2) международное управление границей (международное сотрудничество) [4].
Скоординированное управление границей тесно связано с электронной таможней в контексте этапов построения системы «единого окна». Первым этапом создания такой системы является внедрение «безбумажной» таможни. На втором этапе к ней присоединяются иные контролирующие органы, принимающие и передающие сведения также в «безбумажном» виде, за счет чего удается перейти к скоординированному управлению СУГ (третий этап). Подача сведений торговыми операторами однократно и в электронном виде, обмен данными между таможней и иными контролирующими органами создают предпосылки для функционирования «единого окна» (четвертый этап). На пятом этапе устанавливается взаимодействие между региональными «едиными окнами» [6].
При создании концепции СУГ за основу была взята Конвенция о согласовании условий проведения контроля грузов на границах от 21.10.1982, принятая под
эгидой ООН и объединяющая в настоящий момент 56 стран [7]. Документ направлен на устранение барьеров во внешней торговле, упрощение движения товаров путем сокращения требований к осуществлению формальностей, уменьшение числа и продолжительности контрольных мероприятий посредством координации процедур контроля и методов осуществления контрольных мероприятий. Конвенцией установлено, что в пунктах пропуска на границе контроль должен происходить на основе взаимного признания всех видов контроля при условии, что цели контроля совпадают.
В соответствии с Конвенцией организация и координация иных (отличных от таможенного) видов контроля на границе возлагаются на таможенные органы (приложение 1 «Согласование таможенного контроля и других видов контроля»), поскольку именно они присутствуют во всех пограничных пунктах пропуска. Таможня должна иметь полную информацию о порядке проведения различных видов контроля на границе, отличных от таможенного, а также осуществлять информационный обмен с иными службами с целью повышения эффективности соответствующих видов контроля.
При проведении нескольких видов контроля в пункте пропуска на границе компетентные службы должны принимать надлежащие меры для координации своих действий, а также унификации требований к документам и информации. Таможенные органы могут осуществлять все или некоторые виды контроля на границе от имени иных контролирующих органов при условии, что используемые процедуры содействуют упрощению международной перевозки грузов. Кроме того, они наделены правом принятия окончательного решения по отношению к товарам на основании результатов всех видов контроля, проведенного компетентными службами. Следовательно, основная идея Конвенции заключается в гармонизации и координации различных видов контроля на границах при ключевой роли таможенных администраций.
Перейдем к анализу упомянутого ранее Соглашения ВТО об упрощении торговли, которое было ратифицировано Россией 02.03.2016 [8]. Наибольшее значение в сфере скоординированного управления границей имеют положения секции I Соглашения.
Статья 5 «Иные меры, направленные на обеспечение беспристрастности, недискриминации и прозрачности» содержит положения о необходимости упрощения доступа к информации для сотрудников контролирующих органов и представителей бизнеса. В статье предусмотрено создание механизма информирования перевозчика или импортера о задержании товара.
Статья 7 «Выпуск и таможенная очистка товаров» устанавливает правовые основы проведения предварительной обработки документации до прибытия товаров и совершения электронных платежей. Для этого предусмотрено разделение времени выпуска товаров и окончательной уплаты таможенных пошлин, налогов, сборов. В целях оптимизации работы пунктов пропуска предложено изучение среднего времени выпуска товаров на основе инструментария ВТамО. Указанная статья также содержит положения о применении мер упрощения по отношению к уполномоченным экономическим операторам и процедур ускоренного выпуска товаров, например, для скоропортящейся продукции.
Статья 8 включает положения об организации сотрудничества и координации деятельности пограничных агентств на национальном и международном уровнях.
Данные нормы перекликаются с положениями ранее упомянутой Конвенции о согласовании условий проведения контроля грузов на границах в том, что государства, имеющие общую границу, должны стремиться согласовывать время и дни работы, процедуры и формальности; создавать и совместно использовать объекты инфраструктуры; проводить совместный контроль; создавать пункты контроля по принципу «одной остановки».
Статья 10 Соглашения «Формальности, связанные с ввозом, вывозом и транзитом» содержит перечень основных мероприятий, которые необходимо воплотить для того, чтобы СУГ привело к упрощению международной торговли. Среди них: упрощение формальностей и уменьшение количества документов; применение международных стандартов; признание бумажных и электронных копий документов; внедрение «единого окна» (обеспечение однократного предоставления документов и (или) данных и их многократного применения); развитие информационных технологий; проведение предотгрузочной инспекции не для оценки таможенной стоимости товаров, а для целей фитосанитарного и ветеринарного контроля; внедрение общих пограничных процедур и единых требований к документации; возврат товаров, которым отказано в выпуске; временный допуск товаров, включая переработку товаров на таможенной территории и за ее пределами.
Статья 12 «Сотрудничество таможенных органов» устанавливает положения об информационном обмене и технической помощи для обеспечения соблюдения таможенного законодательства. Нормы рассматриваемой статьи коррелируют с положениями Международной конвенции о взаимной административной помощи в таможенных делах (так называемая Йоханнесбургская конвенция, Брюссель, 2003 г.).
Страны - участницы Соглашения могут обмениваться информацией об импортных/экспортных декларациях при наличии сомнений в корректности заявленных сведений. Электронный информационный обмен между таможенными администрациями позволяет получать оперативную информацию о лицах, нарушивших или готовящих нарушение таможенного законодательства, о перемещении товаров, запрещенных или ограниченных к ввозу/вывозу, и др. Также возможны планирование и проведение совместных специальных операций и контролируемых поставок. Таможенные администрации передают друг другу сведения о способах совершения таможенных правонарушений, методиках и тактиках борьбы с ними.
Рассматриваемое Соглашение закладывает основы институционального развития СУГ посредством создания национальных комитетов по упрощению торговли для обеспечения внутренней координации деятельности контролирующих органов (секция III).
Перейдем к анализу документов ВТамО в исследуемой области. Основным правовым инструментом ВТамО в сфере СУГ является объединяющая 103 государства Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 1973 г. в редакции Брюссельского протокола 1999 г. (вступила в силу в 2006 г.) - Пересмотренная Киотская конвенция (Конвенция, ПКК) [2]. Основная цель Конвенции - содействие торговле посредством гармонизации таможенных процедур и упрощения таможенных правил.
Основные положения ПКК в сфере скоординированного управления границей можно разделить на три группы. К первой группе относятся стандарты,
касающиеся очистки и других таможенных формальностей (гл. 3 Генерального приложения ПКК, стандарты 3.1-3.4) в пунктах пропуска на границе.
Вторая группа стандартов (гл. 6 Генерального приложения ППК) направлена на упрощение и гармонизацию процедур таможенного контроля с акцентом на применение системы управления рисками (СУР) и проведение проверок на основе аудита (сосредоточение основных усилий на товарах с высоким уровнем риска без отвлечения ресурсов на проведение проверок с низкой экономической выгодой). Так, в соответствии со стандартом 6.7 повышение эффективности применения СУР возможно путем координации профилей риска всех контролирующих органов на границе и использования предварительного информирования до прибытия товаров. Переходный стандарт 6.9 указывает на необходимость применения информационных технологий и инструментов электронной торговли.
К третьей группе относятся стандарты гл. 7 Генерального приложения ППК (стандарты 7.2-7.4), регулирующие применение информационных технологий, необходимых для координации деятельности контролирующих органов на границе. В основе стандартов - унификация технических решений в целях обеспечения совместимости систем всех субъектов трансграничной торговли (государственных и коммерческих, на национальном и международном уровнях), что позволит совершать информационный обмен с применением механизма «единого окна».
Так, в соответствии со стандартом 7.4 новое или измененное национальное законодательство должно предусматривать:
- электронные способы обмена коммерческой информацией в качестве альтернативы требованиям представления документов на бумажном носителе;
- сочетание электронных методов и методов удостоверения подлинности и идентичности документов на бумажном носителе;
- право таможенной службы оставлять у себя информацию для использования в таможенных целях и при необходимости для обмена такими сведениями в электронном виде с другими таможенными администрациями и иными юридически правомочными сторонами.
Однако, как было отмечено ранее, СУГ предполагает взаимодействие таможенных администраций не только друг с другом, но и с бизнес-сообществом, а также иными контролирующими органами. Такие подходы закреплены в Рамочных стандартах безопасности и облегчения мировой торговли ВТамО. Ранее ВТамО рассматривала взаимодействие таможенных администраций стран мира друг с другом и с бизнесом как основной инструмент повышения эффективности контрольных процедур на границе. Указанные виды взаимодействия впервые на многостороннем уровне были регламентированы в Рамочных стандартах в 2005 г.
Цель принятия Рамочных стандартов - повышение безопасности и упрощение процедур международной торговли. Положения Рамочных стандартов дополняют стандарты ПКК и находятся в тесной связи с нормами Соглашения об упрощении торговли ВТО.
В 2015 г. Рамочные стандарты были дополнены третьей «опорой» - «Сотрудничество между таможенными и другими государственными и межправительственными органами». Таможня в указанных направлениях сотрудничества выступает в качестве связующего звена при взаимодействии бизнеса и иных контролирующих органов, функционирующих на границе.
Рассматриваемая «опора» предусматривает координацию в трех сферах: 1) внутригосударственное сотрудничество (стандарты 1-5); 2) сотрудничество между государствами на межведомственном уровне (стандарты 6-9); 3) многостороннее сотрудничество (стандарты 10 и 11). Такая архитектура третьей «опоры» обусловлена необходимостью предотвращения дублирования требований и проверок, оптимизации процессов, имплементации международных стандартов, которые призваны содействовать международной торговле и движению товаров.
Проанализируем отдельные стандарты третьей «опоры». Государство, согласно стандарту 1 «Взаимное сотрудничество», должно способствовать проведению совместных мероприятий по гармонизации процедур контроля во всех ведомствах, вовлеченных в процессы международной торговли и обеспечения безопасности цепи поставок в целях эффективной межведомственной координации. Заявленные цели достигаются путем установления одинаковых требований к объему информации, мероприятиям и процедурам, которые осуществляются государственными органами для обеспечения безопасности, а также устранения дублирования функций (стандарт 2 «Механизмы сотрудничества/процедуры»). Стандарт 3 «Согласование программ безопасности» содержит положения о том, что таможенные и иные государственные органы должны унифицировать процедуры оценки и ва-лидации (признания) так называемых «безопасных операторов», например, уполномоченных экономических операторов.
Меры контроля, осуществляемые различными государственными органами на национальном отрезке цепи поставки, должны быть гармонизированы (стандарт 4 «Гармонизация мер контроля на национальном уровне»), например, в части управления рисками и их снижения для сокращения негативного влияния мер контроля на трансграничное перемещение товаров законопослушными участниками торговли.
Второй уровень включает стандарты сотрудничества между таможенными и иными контролирующими органами государств, имеющих общую границу или образующих таможенный союз. Такое сотрудничество должно обеспечивать: обмен информацией, проведение совместных тренингов, гармонизацию часов работы, оказание технической помощи и, при необходимости, совместное использование объектов инфраструктуры и оборудования (стандарт 6 «Взаимное сотрудничество»).
Государства должны разработать протоколы для агентств, функционирующих на общей границе соседних государств или таможенных союзов (стандарт 7 «Развитие механизмов сотрудничества или протоколов»). Нормативное оформление взаимодействия происходит посредством подписания меморандумов о взаимопонимании, соглашений о взаимной административной помощи и иных соглашений.
Государства в тех случаях, когда это возможно, должны гармонизировать требования программ обеспечения безопасности международной цепи поставки (стандарт 8 «Гармонизация программ безопасности»). Уполномоченные органы, в свою очередь, активно сотрудничают друг с другом для минимизации дублирования выполняемых ими функций. Такое сотрудничество может включать взаимное признание мер контроля, совместное использование ресурсов и технических средств (стандарт 9 «Гармонизация мер трансграничного контроля»). Данный вид трансграничного сотрудничества становится предпосылкой для реализации механизма «одной остановки».
Третий уровень посвящен многостороннему сотрудничеству и включает два стандарта. Стандарт 10 «Организация взаимного сотрудничества» содержит положения о том, что национальные правительства должны содействовать межгосударственному сотрудничеству, а также сотрудничеству с международными организациями для обеспечения безопасности цепей поставок. Для реализации данной цели необходимо гармонизировать международные стандарты в указанной сфере. Стандарт 11 «Развитие механизмов сотрудничества или протоколов» включает положения о том, что ВТамО от имени своих членов должна разработать механизмы сотрудничества с международными и межправительственными организациями, которые осуществляют свои функции в сфере обеспечения безопасности цепи поставок.
Таким образом, можно прийти к выводу, что в стандартах третьей «опоры» ключевую роль играет государство, которое является движущей силой в деле организации сотрудничества и координации деятельности контролирующих органов. Таможенная администрация в данном случае выполняет функцию связующего элемента, которому делегируются некоторые полномочия органов государственного контроля, функционирующих на границе.
В заключение необходимо отметить, что таможенное сотрудничество традиционно рассматривается как основной механизм повышения эффективности деятельности таможенных администраций. Взаимодействие таможни с иными государственными органами позволяет вывести контроль на границе на качественно новый уровень, сделать его необременительным для законопослушных участников внешнеторговой деятельности, выставив при этом заслон для нарушений таможенного законодательства. Успешно воплотить в жизнь названную формулу позволяют стандарты, детально разработанные под эгидой международных организаций (ООН, ВТамО, ВТО).
Так, Конвенция о согласовании условий проведения контроля грузов на границах от 21.10.1982 описывает концепцию СУГ, отводя ключевое место в ее реализации таможенным администрациям. Согласно Конвенции повышение эффективности контрольно-надзорной деятельности на границе осуществляется за счет сокращения количества формальностей на границе, уменьшения числа и продолжительности контрольных мероприятий посредством координации процедур контроля и методов осуществления контрольных мероприятий, а также взаимного признания результатов контроля.
Цель Соглашения ВТО об упрощении торговли 2013 г. - оптимизация и гармонизация торговых процедур. Соглашение включает механизм, позволяющий, с одной стороны, уменьшить барьеры для международной торговли, с другой -обеспечить эффективный государственный контроль. При этом согласование контроля на границе в данном контексте можно рассматривать в качестве оптимизации одного из этапов международной торговли.
В Пересмотренной Киотской конвенции детализированы положения о скоординированном управлении границей в части деятельности таможенной администрации (таможенные формальности и таможенный контроль), информационного обмена таможни с другими контролирующими органами.
Рамочные стандарты безопасности и облегчения международной торговли ВТамО регулируют взаимодействие не только таможенных администраций друг с другом, но и таможенных служб с бизнес-сообществом и таможенных
вестник российской таможенной академии • № 3 • 2016
администраций с иными контролирующими органами, что нашло отражение в новелле документа - стандартах третьей «опоры».
В перечисленных международных актах таможня рассматривается как ключевое звено в скоординированном управлении границей, поскольку таможенная администрация:
1) находится в каждом пункте пропуска;
2) аккумулирует информацию о юридических и физических лицах, грузах и транспортных средствах;
3) является связующим звеном между иными контролирующими органами и бизнесом.
Использованные источники
1. Agreement On Trade Facilitation. WT/MIN(13)/W/8 Ministerial Conference Ninth Session Bali, 3-6 December 2013 [Электронный ресурс] // Официальный сайт Всемирной торговой организации. URL: http://wto.org/english/thewto_e/minist_e/mc9_e/balipackage_e.htm. (дата обращения: 13.03.2016).
2. Working Documents [Электронный ресурс] // Официальный сайт Всемирной таможенной организации. URL: http://www.wcoomd.org/en/topics/wco-implementing-the-wto-atf/ working-documents.aspx (дата обращения: 10.02.2016).
3. Coordinated border management [Электронный ресурс] // Официальный сайт Всемирной таможенной организации. URL: http://www.wcoomd.org/en/topics/facilitation/activities-and-programmes/coordinated-border-management.aspx (дата обращения: 10.02.2016).
4. Aniszewski S. Coordinated border management - a concept paper // WCO Reserch Paper. 2009. № 2 [Электронный ресурс] // Официальный сайт Всемирной таможенной организации. URL: http://www.wcoomd.org/en/media/resaerch/2009/cbmresearchpaper.aspx (дата обращения: 03.04.2015).
5. Message from the World Customs Organization International Customs Day. 26 January 2015 [Электронный ресурс] // Официальный сайт Всемирной таможенной организации. URL: http://www.wcoomd.org/en/media/newsroom/2014/january/icd-2014.aspx (дата обращения: 03.04.2015).
6. Single Window. Implications for Customs Administrations [Электронный ресурс] // Официальный сайт Всемирной таможенной организации. URL: http://www.wcoomd.org/en/ topics / facilitation/activities-and-programmes/single-window/~/media /F2AA10A863BA4B5D 8963E810D580A8D6.ashx.
7. Международное право [Электронный ресурс] // Официальный сайт Организации Объединенных Наций. URL: http://www.un.org/ru/sections/what-we-do/uphold-international-law/ index.html (дата обращения: 03.04.2015).
8. Федеральный закон от 02.03.2016 № 38-ФЗ «О принятии Протокола о внесении изменений в Марракешское соглашение об учреждении Всемирной торговой организации» [Электронный ресурс] // Документы. Официальный сайт Президента РФ. URL: http://www. kremlin.ru/acts/news/51433. (дата обращения: 10.03.2016).
