CC BY
78U
Л <
W
X <
«
S
со t* s s
£ t-ч
w H I
s
t*
<
X
g
< < *
w
УДК 330.8
КЛАССИФИКАЦИЯ СПЕЦИАЛЬНЫХ УПРОЩЕНИЙ ДЛЯ УЭО: ИНИЦИАТИВЫ ВСЕМИРНОЙ ТАМОЖЕННОЙ ОРГАНИЗАЦИИ
Мозер Сергей Владимирович
Департамент таможенного законодательства и правоприменительной практики Евразийской экономической комиссии, заместитель начальника отдела перспективных таможенных технологий, к.ю.н., e-mail: [email protected]
В статье рассмотрены новации в отношении правового института уполномоченного экономического оператора (УЭО), которые разрабатываются в настоящее время экспертами Всемирной таможенной организации (ВТамО) и международным таможенным сообществом. Автором исследованы вопросы о процедурных аспек-тахработыВТамОпомодернизацииспециальныхупро-щений в зависимости от вида деятельности УЭО, о приоритете инструментов и средств таможенного регулирования ВТамО над инструментами Всемирной торговой организации (ВТО) в сфере таможенного администрирования, связанной с упрощением процедур торговли. Проведен анализ проблем классификации специальных упрощений с учетом Таможенного кодекса ЕАЭС
Ключевые слова: Евразийский экономический союз (ЕАЭС); Евразийская экономическая комиссия (ЕЭК); Всемирная таможенная организация (ВТамО); таможенное регулирование; международное таможенное право; инструменты и средства таможенного регулирования; уполномоченный экономический оператор (УЭО); специальные упрощения; таможенные преимущества
CLASSIFICATION OF CUSTOMS BENEFITS FOR THE AEO: INITIATIVES OF THE WORLD CUSTOMS ORGANIZATION
Mozer Sergei V.
Advanced Customs Technologies Office of the Department of Customs Legislation of the Eurasian Economic Commission, Deputy Head, PhD, e-mail: [email protected]
The article considers the legal innovations of the Institute of the Authorized Economic Operator (AEO), which are currently being developed by experts of the World Customs Organization (WCO) and the international customs community. The author pays attention to the procedural aspects of the WCO work in the area of modernization of customs benefits for the AEO, depending on the type of activity of the economic operator. It is investigated the issue of priority of the WCO instruments and tools over the World trade organization (WTO) instruments in customs sphere and trade facilitation. The analysis of issues of classification of customs benefits taking into account the Customs Code of the Eurasian Economic Union is carried out
Keywords: The Eurasian Econom-
ic Union (EEU); The Eurasian Economic Commission (EEC); the World Customs Organization (WCO); the European Union; customs regulation; international customs law; instruments and tools of customs regulation; customs benefits
Для цитирования: Мозер С.В. Классификация специальных упрощений для УЭО: инициативы Всемирной таможенной организации // Ученые записки Санкт-Петербургского имени В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. 2017. № 3 (63). С. 10-18.
С учетом сравнительного анализа положений Таможенного кодекса Таможенного союза (далее - ТК ТС) и Таможенного кодекса Евразийского экономического союза (далее - ТК ЕАЭС, ТК Союза, новый кодекс) можно утверждать, что в отношении правового института уполномоченного экономического оператора (УЭО) предусмотрены существенные изменения и новеллы. Предполагается, что введение и применение в соответствии с ТК Союза новых специальных упрощений приведет к совершенствованию правоотношений с участием субъектов внешнеэкономической деятельности лиц и таможенных органов в государствах - членах Евразийского экономического союза (далее - ЕАЭС, Союз). Основные научно-практические разработки, посвящённые проблемам совершенствования административно-правового статуса
УЭО в государствах - членах ЕАЭС, в том числе сквозь призму зарубежного опыта, отражены в научных трудах Д.В. Некрасова [1]. Особое внимание среди существующих по данной теме исследований уделено вопросу о природе специальных упрощений и их классификации [2, 3, 4, 5].
Процесс совершенствования таможенного администрирования в рассматриваемой области таможенных правоотношений на национальном и международном уровне происходит постоянно. Это обусловлено различными факторами, но в большей степени - результатами работы международного таможенного сообщества, в частности Всемирной таможенной организации (далее - ВТамО, Организация). Ввиду организационных, процедурных, политических и других причин определенные инициативы и правовые новации ВТамО
по совершенствованию таможенного регулирования возникают в поле зрения научно-экспертного сообщества, а также действующих сотрудников таможенных органов в форме руководств, компендиумов, справочников, обзоров практики. Процесс разработки правовых новаций, модернизации применяющихся инструментов и средств ВТамО остается доступным только для структурных подразделений ВТамО, уполномоченных экспертов таможенных служб государств - членов ВТамО, а также наблюдателей, участвующих в работе различных органов Всемирной таможенной организации.
Согласно Конвенции о создании Совета таможенного сотрудничества, вступившей в силу 4 ноября 1952 года, одной из функций Совета является «обеспечение распространения информации, касающейся таможенного регулирования и процедур» [6; пункт «f» статьи III]. Данная функция отчасти реализуется посредством опубликования на официальном веб-сервере ВТамО общедоступных отчетов, информационных материалов по различным направлениям работы Организации [7]. В целях популяризации ВТамО, по нашему мнению, эксперты, принимающие участие в мероприятиях Организации, в том числе научно-практического характера, должны уделять повышенное внимание вопросам взаимодействия с научным сообществом, а также структурными подразделениями таможенных органов в своих странах. Эта задача может быть реализована при проведении занятий по повышению профессиональной подготовки или открытых лекций, на которых рассматривались бы положения о специфике функционирования, результатах работы ВТамО и их значении для модернизации таможенной службы. Деятельность в данном направлении необходима и представляет практический интерес для сотрудников таможенной службы, участников ВЭД, научных кругов, студентов, изучающих таможенное право и таможенное дело. При этом повышается роль позиционирования и популяризации практических разработок ВТамО, которые становятся понятными и более доступными для контролирующих органов, вовлеченных в процесс таможенного регулирования и содействия международной торговле. Руководствуясь этим тезисом, кратко охарактеризуем правовые новации института УЭО, предлагаемые международным таможенным сообществом при активном содействии Секретариата ВТамО.
Решением вопросов совершенствования института УЭО во ВТамО занимаются Секретариат и несколько рабочих органов ВТамО. Однако ведущая роль в этом процессе отведена рабочей группе1, действующей в целях поддержания и дальнейшего развития такого важного международного документа, как Рамочные стандарты безопасности и упрощения мировой торговли, и разрабатываемых на его основе руководств, подходов, компендиумов и рекомендаций (далее - рабочая группа SAFE) [8], а также
1 SAFE Working Group.
подгруппе по Рамочным стандартам безопасности и упрощения мировой торговли2 (далее - подгруппа SAFE). Подгруппа SAFE является рабочим органом ВТамО, выполняет подготовительную работу, проводит консультации, рассматривает материалы и проблемные вопросы для организации последующих сессий рабочей группы по Рамочным стандартам безопасности и упрощения мировой торговли. Подгруппа SAFE и рабочая группа SAFE являются звеньями одной цепи, комплексным рабочим механизмом администрирования (управления) пакета SAFE [9].
Сегодня процедурные и организационные аспекты реализации регламентов рабочих органов ВТамО по разработке правовых инструментов (средств) таможенного администрирования остаются за пределами научно-практических исследований в области ВТамО. Несмотря на то, что зарубежное академическое сообщество имеет возможность участвовать в заседаниях отдельных рабочих групп, а также конференциях ВТамО, функциональные аспекты Организации в научной среде недостаточно раскрыты. Полное осознание масштабности и значимости результатов работы ВТамО происходит в процессе участия в заседаниях рабочих органов этой Организации, а также при создании норм, правил, концепций, программ, рекомендаций, отчетов в сфере таможенного регулирования. Рассмотрим некоторые процедурные аспекты работы ВТамО ввиду совершенствования одного из элементов правового статуса УЭО - специальных упрощений (таможенных преимуществ).
На основе предложений, поступивших от представителей стран - членов ВТамО и частного сектора при проведении Организацией работы по пересмотру Рамочных стандартов по безопасности и упрощению мировой торговли (далее - Рамочные стандарты) [10], на заседании подгруппы SAFE в сентябре 2016 года принято решение разработать пакет документов в отношении уполномоченного экономического оператора. (далее - Пакет УЭО) в качестве этапа пересмотра Рамочных стандартов. Сегодня пакет УЭО включает и ключевой вопрос о разработке полного списка таможенных преимуществ для УЭО. На заседании рабочей группы SAFE в марте 2017 года консультативная группа частного сектора (далее - группа частного сектора) также предложила изменить Приложение IV Рамочных стандартов путем внесения в него списка таможенных пр еимуще ств3 (специальных упр ощений - прим. автора). Рабочая группа согласилась с предлагаемым подходом к разработке данного всеобъемлющего списка таможенных преимуществ, которые упоминаются в различных инструментах, средствах и других материалах в отдельных группах, в том числе экономического оператора. По мнению экспертов ВТамО, этот список может включать преимущества, предоставляемые другими государственными
2 SAFE Sub-Group.
3 Benefit list.
учреждениями. В связи с этим членам ВТамО, группе частного сектора и другим заинтересованным лицам было предложено представить информацию о преимуществах для УЭО4.
Стандарты «второй опоры» (партнерство между таможенными службами и предпринимательским сообществом, программа «таможня-бизнес») Рамочных стандартов по безопасности и упрощению мировой торговли предусматривают, что «таможенные администрации совместно с представителями торгового сообщества разработают процессы оценки5 или процедуры аккредитации по критериям качества6, которые обеспечивают компаниям, имеющим статус УЭО, соответствующие стимулы» (Стандарт 3 - предоставление полномочий) [10]. Эти процессы содействуют пониманию предпринимательским сообществом выгоды от инвестиций в хорошую систему безопасности и практики, включая снижение оценки рисков и досмотров, а также ускорение оформления7 товаров [10; Point 2.3 - Authorization]. В технических спецификациях к рассматриваемому стандарту уточняется, что таможенная служба должна в различных формах сотрудничать с деловыми партнерами для определения совместных преимуществ в ходе коллективного участия в безопасной цепи поставки товаров [10]. Таможенная служба должна документировать возможные преимущества, которые она планирует предоставить (в пределах своей компетенции) для деловых партнеров, полностью вовлеченных в безопасную цепь поставок товаров. Согласно Рамочным стандартам такие выгоды должны быть измеримы, а информация доведена до сведения заинтересованных лиц, а также соответствовать обязательствам таможни в национальных программах [10; Point 2.3 - Authorization]. По мнению Секретариата ВТамО, успех программы УЭО зависит в том числе и от преимуществ, которые должны быть ощутимыми, существенными, значимыми, прозрачными и измеримыми, учитывая, что некоторые из ряд преимуществ, вытекающих из статуса AEO, являются косвенными и нематериальными [11].
После обсуждения рассмотренных выше вопросов на совещании рабочей группы SAFE в марте 2017 года Секретариат ВТамО разработал предварительный проект перечня преимуществ УЭО. На основе имеющейся информации этот проект был рассмотрен и доработан мини-группой, возглавляемой Китаем и США. Впоследствии на заседании подгруппы SAFE, состоявшемся в сентябре 2017 года, проект перечня преимуществ УЭО был доработан для последующего рассмотрения рабочей группой SAFE. Подгруппа по пересмотру Рамочных стандартов8 согласилась с тем, чтобы этот
4 AEO benefits.
5 Validation processes.
6 Quality accreditation procedures.
7 Processing of their goods.
8 SAFE Review Sub-Group.
список после одобрения рабочей группой и другими компетентными органами ВТамО был включен в Приложение IV Рамочных стандартов, потенциально заменив ранее существующий список преимуществ в этом Приложении IV [11]. На завершающей стадии проект всеобъемлющего перечня преимуществ УЭО был подготовлен Секретариатом ВТамО и предложен для рассмотрения на заседании подгруппы SAFE, состоявшемся 11-14 сентября в штаб-квартире ВТамО в Брюсселе.
Рассмотрим правовые новации, которые в ближайшее время, как ожидается, найдут отражение в правовых средствах ВТамО, а также передовой практике таможенного администрирования. В проекте, разработанном Секретариатом ВТамО, перечень преимуществ УЭО разделен на две категории: общие преимущества9 и преимущества УЭО в зависимости от вида деятельности УЭО10. В соответствии со списком этих упрощений происходит формирование преимуществ для всех экономических операторов в цепи поставки товаров, которые имеют право и готовы присоединиться к программам УЭО. Список включает прямые и косвенные преимущества, а также преимущества в рамках соглашений о взаимном признании. В материалах ВТамО указано, что указанные в списке преимущества взяты из нескольких источников, включая конвенции, инструменты11 и средства12 ВТамО, а также компендиум по УЭО и материалы, полученные от представителей стран-членов и заинтересованных сторон частного сектора, в том числе консультативной группы частного сектора. Следует отметить, что в данном случае прямая отсылка к нормам Соглашения об упрощении процедур торговли отсутствует.
Список упрощений не устанавливает требуемый набор преимуществ, который должен быть предложен всеми таможенными службами, и не является исчерпывающим списком примеров преимуществ, которые могут быть рассмотрены и утверждены таможенными службами [11; Point 14]. По прогнозам исследователей, этот перечень, очевидно, станет руководством к действию, своего рода справочником для таможенных администраций при разработке собственного списка преимуществ после консультаций с заинтересованными сторонами на основе национальных приоритетов, условий работы и политических соображений.
Эксперты Секретариата ВТамО акцентируют внимание на том, что успех программы УЭО основан на нескольких элементах, включая преимущества для упрощения торговли13, предоставляемые УЭО, которые соответствуют определенным критериям, получили статус на основе Рамочных
9 General benefits.
10 Operator-specific benefits.
11 WCO Instruments.
12 WCO tools.
13 Facilitation benefits being provided to AEOs.
стандартов и связанных с ними инструментов. В настоящее время перечень таможенных преимуществ, рекомендуемых Организацией, закреплен в Рамочных стандартах ВТамО [10; Annex IV, pages IV/13-15], Руководстве ВТамО по внедрению УЭО [12], а также в перечне преимуществ, сформированных консультативной группой частного сектора ВТамО [13].
В Рамочных стандартах ВТамО таможенные преимущества разделены на 4 группы: 1) ускорение выпуска груза, сокращение времени транзита и затрат на хранение товара; 2) предоставление участникам УЭО доступа к ценной для них информации;
3) специальные меры, касающиеся периодов с перебоями в торговле или повышенным уровнем угрозы;
4) первоочередное рассмотрение участия в любых новых программах обработки грузов [10]. В первую группу входят, к примеру, такие преимущества, как сокращенный комплект данных для выпуска груза; ускоренная обработка и выпуск грузов; минимальное количество проверок безопасности грузов; приоритетное использование неинтрузивных методов инспекции при досмотре; снижение размеров некоторых сборов или платежей для УЭО с хорошей репутацией плательщика.
В Руководстве ВТамО по внедрению УЭО перечень преимуществ, связанных с упрощением процедур торговли разделен на три группы: 1) сроки и предсказуемость; 2) требование данных и представление информации; 3) взаимосвязи и вопросы качества. В числе значимых такие преимущества, как быстрая обработка грузов и пересечение границы; отсутствие вмешательства и традиционного управления сделками (со стороны контролирующих органов - прим. автора); применение системы «одной остановки»; альтернативное место проведения контроля (из группы «сроки и предсказуемость»); предоставление меньшего объема информации; непредоставление дополнительной информации; периодическое декларирование (из группы «требование к данным и предоставление информации»). Наиболее значимыми упрощениями для УЭО, определенными консультативной группой, на наш взгляд, являются уведомление о намерении выпустить товар до прибытия товаров, процедура, под которой понимается таможенная очистка товара на этапе, предшествующем доставке товара; и отказ от финансовых гарантий [13].
Анализируя правовые новации, которые были консолидированы, доработаны Секретариатом ВТамО и в настоящее время изучаются экспертами, рассмотрим классификацию таможенных преимуществ (специальных упрощений) для УЭО. В проекте ВТамО таможенные преимущества для УЭО разделены на две группы: общие (general benefits), в том числе косвенные (indirect benefits) преимущества, и преимущества в зависимости от вида деятельности УЭО (operator-specific benefits).
Общие преимущества включают семь подгрупп, связанных c 1) ускорением выпуска груза, сокращением времени транзита и более низкими затратами
на хранение товара; 2) упрощением процессов после выпуска товара; 3) специальными мерами, касающимися периодов с перебоями в торговле или повышенным уровнем угрозы; 4) участием в новых программах (инициативах) по упрощению процедур торговли; 5) преимуществами, предоставляемыми другими правительственными органами; 6) преимуществами в соответствии с соглашениями о взаимном признании; 7) предоставлением доступа к ценной информации участникам УЭО.
Сравнительный анализ показывает, что закрепленная в средствах ВТамО (WCO tools) группа преимуществ дополнена тремя новыми разделами: а) упрощение процессов после выпуска товара; б) преимущества, предоставляемые другими правительственными органами; в) преимущества в соответствии с соглашениями о взаимном признании. Наряду с этим группа преимуществ, ранее связанная с участием экономических операторов в «программах обработки грузов», сегодня должна быть сопряжена с участием в «программах (инициативах) по упрощению процедур торговли».
В группу преимуществ, связанных с упрощением процессов после выпуска товара, включены такие, как упрощенные программы после выпуска или после очистки товара; правомочия на самостоятельный аудит или программу сокращенного аудита; ускоренные процедуры14 для рассмотрения запросов после ввоза или после очистки товаров; возможность корректировать выявленные проблемы или вносить коррективы до возбуждения таможенными органами дел об административных правонарушениях15. Группа преимуществ, предоставляемых другими правительственными органами, отличается уменьшением количества физических инспекций (досмотров) экспортных операций другой службой на границе, например, агентством по наркотикам и полицией; приоритетной обработкой и сокращением платы и сборов другим правительством в отношении агентств по обработке лицензий, сертификатов, разрешений и других авторизаций (разрешений). В группе преимуществ в соответствии с соглашениями о взаимном признании аккумулируются следующие упрощения: международная аккредитация цепи поставки товаров; признание статуса экономического оператора другими таможенными администрациями путем заключения соглашения о взаимном признании в качестве торгового партнера с низким уровнем риска, что способствует снижению числа проверок (досмотров); повышение экономической эффективности за счет сокращения времени и затрат, связанных с таможенным контролем на границе из-за приоритетного режима; сокращение затрат и временных задержек с помощью приоритетных проверок, когда груз отобран, что способствует своевременным поставкам.
l4 Expedited processes.
is Non-criminal administrative penalty procedures.
Экономические операторы со статусом УЭО могут пользоваться косвенными преимуществами, и Секретариатом ВТамО сформирован перечень из 30 соответствующих позиций. Среди них - укрепление надежных партнерских отношений с таможней и другими государственными учреждениями; более эффективное использование ресурсов с учетом отсутствия дублирования и улучшения правительственных программ посредством обмена информацией; признание в качестве надежного, безопасного, предсказуемого и последовательного делового партнера в цепи поставки товаров; идентификация неэффективности и пробелов в управлении компанией и цепи поставок товаров и др.
Преимущества в зависимости от вида деятельности экономического оператора в проекте ВТамО сгруппированы для 1) экспортеров, 2) импортеров, 3) владельцев складов, 4) таможенных брокеров, 5) логистических операторов, 6) перевозчиков, 7) операторов портов (терминалов), 8) производителей. В рамках сравнительного правоведения добавим, что в соответствии с частью 2 статьи 41 Таможенного кодекса Таможенного Союза специальные упрощения применяются только в случаях, если УЭО вправе выступать декларантом товаров, в отношении которых предполагается применение таких специальных упрощений [14; часть 2 статьи 41]. Речь идет о производителях и импортерах. В ТК ЕАЭС группа экономических операторов, которым могут быть предоставлены специальные упрощения, расширена16.
Охарактеризуем некоторые правовые новации в отношении института УЭО, разработанные ВТамО. В частности, для экспортеров предусмотрены следующие положения: отказ от финансовой гарантии; автоматическое освобождение от удержания налога; предварительная квалификация для упрощенных процедур, включая возможности для одношагового процесса (одновременного выпуска и очистки) или двухэтапного процесса (выпуска, следующего после очистки) в целях выпуска (очистки) в соответствии с предпочтением оператора; безбумажные декларации без подтверждающих документов; свободная подача17 экспортной декларации в любой таможенный орган; разрешение на экспорт, которое может быть получено без перевозки груза в зону таможенного контроля18; упрощение оформления для малых и средних предприятий [11; 10].
Для импортеров предусмотрены такие упрощения, как уведомление о намерении очистки товара до его прибытия товара, т.е. очистка до прибытия;
16 Более подробно см. Некрасов Д.В. Административно-правовой статус уполномоченного экономического оператора в новом Таможенном кодексе Евразийского экономического союза // Вестник Российской таможенной академии. 2017. № 3 [15].
17 Free to lodge.
18 Customs area.
предварительная квалификация для упрощенных процедур, включая возможности для одношагового процесса (одновременного выпуска и очистки) или двухэтапного процесса (выпуска, который следует после очистки) в целях выпуска (очистки) в соответствии с предпочтением оператора; безбумажные декларации без подтверждающих документов; сокращение запросов после выпуска товара; освобо-
19
ждение от таможенного сопровождения19, если эти поставки не носят особый характер, которые таможня определяет как имеющие более высокий риск.
В отношении владельцев СВХ предлагаются такие упрощения, как более быстрое одобрение открытия новых складов в течение определенного количества дней после представления полного пакета документов или только путем уведомления; отказ от проверки предыдущей записи, обычно предоставляемой для выдачи лицензии на склад; отказ от требования сертификата финансовой устойчивости; отказ (уменьшение) требований финансовой безопасности и других соответствующих требований для получения лицензии на открытие склада.
Для таможенных брокеров упрощения заключаются в следующем: первоочередной порядок в цепочке очистки товаров - любая партия, задекларированная таможенным брокером со статусом УЭО, должна обрабатываться до деклараций экономического оператора, не имеющего статуса УЭО; увеличенный срок действия (на срок действия статуса УЭО) лицензии таможенного брокера; автоматическое продление лицензии; отказ от платы за продление лицензии таможенного брокера; свободная20 подача экспортной декларации в любой таможенный орган.
Для логистического оператора будут действовать такие упрощения, как отказ (уменьшение) финансовой гарантии в случае перевалки (транзита) или перемещения (перевозки) грузов; средство для обеспечения всеобъемлющей действующей гаран-тии21 для выполнения различных обязательств; упрощенный транзит без разрешения таможни; отказ от таможенного сопровождения за перемещение товаров на территорию другого таможенного 22
пункта22 или таможенного склада.
Для перевозчиков можно указать следующие упрощения: гарантированное продление лицензии на транзит товаров и иные лицензии, выданные таможенной службой и другими контролирующими органами; обеспечение перемещения от одного места к другому с общей гарантией23 и сокращенными финансовыми гарантиями24; выделенные дорожные полосы в пограничных пунктах; приоритетная
19 Транспортных средств, которые перевозят товары - прим. автора.
20 Free.
21 Running bond.
22 Customs station.
23 General bond.
24 Financial guarantees.
доступность места для хранения, проверки и разгрузки товаров.
Для операторов портов (терминалов) предусмотрены упрощения в виде отказа (уменьшения) финансовой гарантии за лицензию оператора; срока действия лицензии оператора с перспективой продления и автоматического продления.
На производителей распространяются такие упрощения, как отказ от требований, связанных с хранением товаров в зоне таможенного кон-троля25 для экспорта груза УЭО производителей; непосредственная доставка в порт для обеспечения своевременного управления запасами УЭО производителей.
Таким образом, в ходе развития института УЭО наступает новый этап модернизации средств таможенного регулирования ВТамО (WCO tools). На этой ступени развития таможенного администрирования (на основе международных стандартов) элементы правового статуса УЭО агрегируются в зависимости от вида детальности экономического оператора. На наш взгляд, рассмотренные новации являются важным этапом совершенствования правового статуса УЭО, поскольку дают четкое представление, что именно может ожидать тот или иной экономический оператор с логотипом «УЭО» при участии в партнерской программе с участием таможенных органов.
Итак, основными инструментами (средствами) совершенствования таможенного администрирования являются разработки Всемирной таможенной организации. Важную роль в этом процессе играют Секретариат и рабочие органы ВТамО.
Вместе с тем c 2014 года на различных международных переговорных площадках наблюдается активная работа по продвижению нового «тренда» и, прежде всего, с участием Всемирной торговой организации (ВТО). В поле зрения - Соглашение по упрощению процедур торговли (о. Бали, Индонезия, декабрь 2013) [далее - Соглашение, Балийское соглашение] [16]. Существует мнение, что Соглашение - это прекрасная возможность для модернизации таможенных служб и усиления экономической конкуренции стран в мире. Предметом обсуждения все чаще выступает вопрос о применении в дальнейшем положений Соглашения по упрощению процедур торговли, которое представляют в качестве эффективного инструмента упрощения процедур торговли, совершенствования таможенных операций, взаимодействия таможенных администраций между собой и с предпринимательским сообществом. Некоторые считают, что данное Соглашение обеспечивает правовую определенность и предсказуемость осуществляемых торговых операций26. Ранее созданные на площадке ВТамО
25 Customs area.
26 См., например, Carlos G. Enriquez Montes. WTO Trade facilitation Agreement: a potential catalyst for equality of opportunity // WCO news. № 74, June 2014. [17; 14].
инструменты совершенствования таможенного администрирования нередко преподносились как полностью соответствующие Балийскому соглашению; с давних пор считается, что между инструментами ВТамО и Соглашением установлены сильные связи [18; 16].
Несмотря на значимость работы специалистов Всемирной торговой организации по подготовке Балийского соглашения, могут возникнуть вопросы о соотношении рассматриваемого международного акта с современными инструментами таможенного администрирования ВТамО, а также о его реальной эффективности для модернизации современной таможни и бизнес-процессов. Следует отметить, что Балийское соглашение содержит рекомендуемый перечень условий (критериев) присвоения статуса УЭО27, а также меры по упрощению процедур торговли, из которых разработчики программы УЭО должны включать как минимум три. Ввиду рассматриваемого Соглашения и темы нашего исследования, с учетом научно-методического аппарата института УЭО, под мерами по упрощению процедур торговли следует понимать таможенные преимущества (специальные упрощения), предоставляемые УЭО в соответствии с таможенным законодательством. В Балийском соглашении представлен перечень из семи таможенных преимуществ (специальных упрощений)28. В процессе анализа предлагаемых Соглашением таможенных преимуществ УЭО возникает ряд вопросов. Например, что как понимать содержание таких фрагментов текста, как «низкие требования к документации и данным в соответствующих случаях», «низкий уровень физических досмотров и проверок в соответствующих случаях», «быстрое время выпуска в соответствующих случаях». Очевидно, что рассматриваемые «меры по упрощению процедур торговли», равно как и конкретные случаи, в каждой стране могут отличаться, иметь свою методику и степень реализации, например, в части показателей (индикаторов) высокого или низкого уровня физических досмотров. При отсутствии
27 (А) соответствующие записи, подтверждающие соблюдение таможенных и иных, связанных с ними, правил и требований; (Ь) систему управления записями для обеспечения необходимого внутреннего контроля; (с) платежеспособность, в том числе, при необходимости, предоставление достаточного обеспечения / гарантий; (<<) безопасность цепочек поставок.
28 А) низкие требования к документации и данным в соответствующих случаях; (Ь) низкий уровень физических досмотров и проверок в соответствующих случаях; (с) быстрое время выпуска в соответствующих случаях; (<<) отсрочка по оплате пошлин, платежей, налогов и сборов; (е) применение комплексных гарантий или сниженных гарантий; (£) единая таможенная декларация на все импортные или экспортные операции за определенный период; а также (д) очистка товаров на территории уполномоченного оператора или в другом месте, санкционированном таможней.
в международной экспертной среде согласованных показателей для анализа (индикаторов) эффективной работы таможенных органов, равно как и процедур упрощения торговли, степень реализации поименованных мер может варьироваться [19].
Соглашение не затрагивает вопросы о категориях экономических операторов, которые могут претендовать на получение искомого статуса добропорядочного участника ВЭД, например, импортерах, экспортерах, таможенных представителях, перевозчиках, владельцах СВХ; о рекомендуемых условиях (критериях) присвоения статуса УЭО в зависимости от вида деятельности экономического оператора, как в перечне таможенных преимуществ (специальных упрощений) в зависимости от сферы деятельности УЭО. Более того, Балийское соглашение невозможно применить при определении критериев (показателей) оценки финансовой устойчивости УЭО, которая в современной практике таможенного администрирования является одним из важных условий присвоения рассматриваемого статуса. Данное Соглашение рекомендует государствам - участникам ВТО разрабатывать схемы для уполномоченных операторов на основе международных стандартов. Вместе с тем международные стандарты (ВТамО) призывают таможенные администрации создавать программы УЭО, учитывая особенности регулирования ВЭД и потребности бизнеса в определенной стране. Таким образом, элементы административно-правового статуса УЭО, в том числе критерии присвоения статуса и таможенные преимущества (специальные упрощения), могут отличаться в зависимости от реализуемой, например, таможенной, налоговой политики.
На наш взгляд, нормативное содержание Ба-лийского соглашения в отношении УЭО частично распространяется на этот важный институт таможенного регулирования и неприменимо для кардинальной модернизации таможни. Однако в целях практической модернизации института УЭО в той или иной стране предпочтительны такие инструменты, как руководства и рекомендации, разрабатываемые ВТамО, ЕС, АТЭС, а также передовой практике таможенного администрирования. Следовательно, утверждение о соответствии инструментов ВТамО положениям Соглашения по упрощению процедур торговли (в отношении института УЭО) можно считать некорректным. Целесообразна в данном случае мысль о том, что Соглашение минимально отражает современные инструменты таможенного регулирования и упрощения процедур международной торговли, разработанные на платформе ВТамО.
Итак, на наш взгляд, в качестве исходного следует признать тезис о том, что инструменты и средства ВТамО могут быть использованы для совершенствования правовых средств упрощения процедур торговли. Тем не менее было бы неверно полагать, что правовые средства и инструменты ВТамО - это нечто производное от инструментов
ВТО. Например, нелогично анализировать инструменты и средства ВТамО, разработанные за последние 15-20 лет, как инструменты реализации Ба-лийского соглашения (ВТО) [20], которое вступило в силу только в 2017 году. В данном случае производным является именно Балийское соглашение, а не правовые средства таможенного администрирования ВТамО. Соответственно, любое положение (тезис, утверждение, вывод) в научно-практическом аспекте о том, что средства и инструменты ВТамО «соответствуют» Балийскому соглашению, не имеет правовых оснований, некорректно и носит политический подтекст.
На наш взгляд, процесс совершенствования таможенного администрирования и процесс упрощения процедур торговли в правовом и административно-правовом аспектах взаимосвязаны. Однако не следует «подгонять» понятийный аппарат или правовые средства и инструменты, применяемые в сфере таможенного администрирования, в «угоду» инструментам ВТО, которые не администрируются Всемирной таможенной организацией. Ведь институт УЭО содействует не только упрощению торговли, но и выполнению функций таможенными органами в рамках выстраивания партнёрских отношений с предпринимательским сообществом. К примеру, в Российской Федерации к этим функциям относят совершенствование методов проведения таможенных операций и таможенного контроля; взимание таможенных пошлин; соблюдение порядка перемещения товаров и транспортных средств; обеспечение соблюдения установленных в соответствии с международными договорами государств - членов Таможенного союза и российским законодательством запретов и ограничений в отношении товаров, ввозимых в Российскую Федерацию и вывозимых из Российской Федерации; содействие осуществлению мер по защите государственной безопасности, общественного порядка, нравственности населения, жизни и здоровья человека, животных и растений, охране окружающей природной среды, защите интересов потребителей товаров, ввозимых в Россию [21].
Ожидается, что с 1 января 2018 года вступит в силу Таможенный кодекс Евразийского экономического союза [22]. Новый кодекс модернизирует институт УЭО в государствах - членах ЕАЭС. Подробный анализ правовых новаций ТК Союза для института УЭО представлен в исследовании Д.В. Некрасова [23]. В своей работе автор справедливо отмечает, что ТК ЕАЭС не дает однозначного ответа на вопрос о перечне специальных упрощений, которые могут быть предоставлены УЭО в зависимости от вида его деятельности. В статье 437 ТК Союза перечислены специальные упрощения в зависимости от типа свидетельства УЭО. Однако отсутствует их классификация в зависимости от роли УЭО в безопасной цепи поставки товаров, например, для экспортеров, импортеров, владельцев СВХ, таможенных представителей. Это
обстоятельство изначально затрудняет понимание участником ВЭД теоретических и практических аспектов института УЭО, а также вопроса о том, какие упрощения он получит взамен после присвоения статуса УЭО и соблюдения условий включения в реестр УЭО.
По нашему мнению, статья 433 «Условия включения в реестр уполномоченных экономических операторов» ТК ЕАЭС дает возможность понять, что специальные упрощения могут быть предоставлены юридическому лицу, которое занимается внешнеэкономической деятельностью, деятельностью в сфере таможенного дела в качестве таможенного представителя, владельца склада временного хранения, таможенного склада, либо осуществляет деятельность в качестве таможенного перевозчика, осуществляет внешнеэкономическую деятельность по оказанию услуг по перевозке товаров. Однако сложно ответить на вопрос о том, какие из этих упрощений предназначены, например, для таможенного представителя и для экспортера, так как прямая норма отсутствует. Обращаясь к терминологическому аппарату ВТамО, статья 437 ТК Союза содержит лишь общий перечень специальных упрощений, который может быть предоставлен различным участникам безопасной цепи поставки товаров в рамках ЕАЭС.
Таким образом, в целях развития института УЭО в государствах - членах ЕАЭС и повышения интереса к нему предпринимательского сообщества предлагаем разработать руководство (Guidelines) по реализации деятельности института УЭО в государствах - членах ЕАЭС. Аналогом для разработки так называемого источника «мягкого права» могут стать, например, руководства по внедрению УЭО, разработанные ВТамО [24] или Европейским союзом [25]. В текст этого документа могут войти обзор положений ТК ЕАЭС, решений Евразийской экономической комиссии, правовых средств, раскрывающих национальную специфику статуса УЭО в государствах - членах ЕАЭС на законодательном и подзаконном уровне. Целесообразно отразить в нем классификацию специальных упрощений в зависимости от вида деятельности УЭО в соответствии с существующей практикой в условиях ЕАЭС. Наличие такого инструмента, по нашему мнению, позволит исключить устаревший тезис ВТамО об отсутствии программы УЭО в государствах - членах ЕАЭС. Без сомнения, такой инструмент таможенного администрирования в форме руководства может войти в историю ВТамО как один из образцов развития программы УЭО в рамках международного таможенного сообщества.
С учетом вышеизложенного можно сделать выводы о том, что Всемирная таможенная организация является основным международным институтом, который разрабатывает современные инструменты и средства таможенного регулирования. Эти правовые средства оказывают влияние на совершенствование деятельности таможенных
органов государств - членов ВТамО и упрощение процедур торговли. Инструменты и средства ВТамО в области таможенного администрирования выделены в отдельную группу правовых средств в международном таможенном праве. Любые попытки «подогнать» или рассматривать инструменты и средства ВТамО как правовой инструментарий ВТО, якобы полностью соответствующие инструментам ВТО, не имеют, как нам кажется, правового основания. Вместе с тем инструменты, средства ВТамО и ВТО могут дополнять друг друга и использоваться в целях упрощения процедур торговли. Секретариат и рабочие органы ВТамО играют важную роль в создании и модернизации международных стандартов для таможни. Разработанная ВТамО классификация специальных упрощений (таможенных преимуществ) в зависимости от вида деятельности УЭО - прогресс на пути модернизации института УЭО. В целях развития и популяризации института УЭО в государствах - членах ЕАЭС необходимо разработать Руководство по внедрению УЭО в государствах - членах ЕАЭС, в котором будет представлен обзор правовых средств и правоприменительной практики в отношении института УЭО в условиях Союза.
Библиографический список:
1. Научные публикации Д.В. Некрасова. URL: http:// customs-academy.net/?p=3531 (дата обращения: 15.09.2017).
2. Некрасов Д.В. Совершенствование административно-правового статуса уполномоченного экономического оператора в условиях Евразийского экономического союза: монография. М.: Изд-во Российской таможенной академии, 2015. 230 с. URL: http://rta.customs.ru/nrta/attach ments/3756_978-5-9590-0840-6.pdf (дата обращения: 15.09.2017).
3. Некрасов Д.В. К вопросу о классификации специальных упрощений (таможенных преимуществ) в теории и практике таможенного регулирования // Черные дыры в российском законодательстве. 2014. № 4. URL: http://www.customs-academy.net/?p=6138 (дата обращения: 15.11.2017).
4. Некрасов Д.В. Отчет о научно-исследовательской работе. Исследование проблем в таможенном деле (шифр «Таможня-2013») по теме «Совершенствование таможенного администрирования: административно-правовой статус уполномоченного экономического оператора в Таможенном союзе Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации». Люберцы: Российская таможенная академия, 2013.
5. Некрасов Д.В. Уполномоченный экономический оператор. Специальные упрощения как исключительное право на совершение таможенных операций // Пробелы в Российском законодательстве. 2013. № 4. URL: http://www.customs-academy.net/?p=3444 (дата обращения: 15.09.2017).
6. Конвенция о создании Совета таможенного сотрудничества от 15 декабря 1950 г. URL: http://www.
wcoomd.org/en/about-us/legal instruments/~/media/85 C43EA98BB443FABAE073FD17B0965B.ashx (дата обращения: 15.09.2017).
7. The World Customs Organization. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.wcoomd.org/ (дата обращения: 15.09.2017).
8. SAFE Working Group. URL: http://www.wcoomd.org/ en/about-us/wco-working-bodies/procedures_and_ facilitation/safe_working_group.aspx (дата обращения: 15.09.2017).
9. Кадыркулов М.А., Мозер С.В., Липатова Н.Г. Всемирная таможенная организация как современный институт совершенствования таможенного администрирования и упрощения процедур торговли: монография. Люберцы: РИО Российской таможенной академии, 2017. URL: http://rta.customs.ru/nrta/attach ments/3756_978-5-9590-0932-8.pdf (дата обращения: 15.09.2017).
10. SAFE Framework of Standards to Secure and Facilitate Global Trade - 2015 edition. URL: http://www.wcoomd. org/-/media/wco/public/global/pdf/topics/facilitation/ instruments-and-tools/tools/safe-package/safe2015_e_ final.pdf?la=en (дата обращения: 15.09.2017).
11. Safe working group WCO, 18th Meeting 25-27 October 2017. AEO Package. Brussels, 20 September 2017.
12. Руководство по внедрению УЭО. Разработка программы УЭО. Май 2010. Пакет SAFE Всемирной таможенной организации. URL: http://www. wcoomd.org/-/media/wco/public/ru/pdf/topics/ facilitation/instruments-and-tools/tools/safe-package/3-aeo-implementation-guidance/aeo-implem-guide_rus_ giz.pdf?la=en (дата обращения: 15.09.2017).
13. AEO Benefits: Contribution from the WCO Private Sector Consultative Group. URL: http://www.wcoomd. org/-/media/wco/public/ru/pdf/topics/facilitation/ instruments-and-tools/tools/safe-package/6-aeo-benefitsru.pdf?la=en (дата обращения: 15.09.2017).
14. Таможенный кодекс Таможенного союза: Приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому Решением Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества от 27.11.2009 № 17 // СПС КонсультантПлюс.
15. Некрасов Д.В. Административно-правовой статус уполномоченного экономического оператора в новом Таможенном кодексе Евразийского экономического союза // Вестник Российской таможенной академии. 2017. № 3.
16. WTO Agreement on Trade Facilitation. URL: http:// www.wcoomd.org/en/topics/wco-implementing-the-wto-atf/wto-agreement-on-trade-facilitation.aspx (дата обращения: 15.09.2017).
17. Carlos G. Enriquez Montes. WTO Trade facilitation Agreement: a potential catalyst for equality of
opportunity // WCO news. 2014. № 74, June. URL: http:// www.wcoomd.org/en/media/wco-news-magazine.aspx (дата обращения: 15.11.2017).
18. Linkage between Section I Articles and WCO instruments and tools. WCO news. № 74, June 2014. URL: http://www.wcoomd.org/en/media/wco-news-magazine.aspx (дата обращения: 15.09.2017).
19. Мозер С.В. Некоторые аспекты совершенствования таможенного регулирования сквозь призму соглашения ВТО об упрощении процедур торговли: доклад // Международная конференция «Договор о Евразийском экономическом союзе: новые измерения интеграции. Секция «Развитие таможенного законодательства ЕАЭС и его реализация на практике», 19 декабря 2014 г., РАНХИГС, г. Москва. URL: http:// teloneum.ru/?p=6558 (дата обращения: 15.09.2017).
20. WTO Trade facilitation toolkit. List of articles in section I of the WTO Agreement on trade facilitation - referenced to WCO Instruments and tools. February 2014. URL: http://www.wcoomd.org/-/media/wco/public/global/ pdf/topics/wto-atf/working-documents/wto-tf-toolkit-february-2014.pdf?la=en (дата обращения: 15.09.2017).
21. Федеральный закон Российской Федерации от 27.11.2010 № 311-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «О таможенном регулировании в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс». URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_107181/47503 08aa94e4f5f1f1f2acf163a26efa24287ab/ (дата обращения: 15.09.2017).
22. Таможенный кодекс Евразийского экономического союза. Приложение 1 к Договору о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза (ЕАЭС). Правовой портал Евразийского экономического союза. URL: http://docs.eaeunion.org/docs/ru-ru/01413569/ itia_12042017 (дата обращения: 15.09.2017).
23. Некрасов Д.В. Административно-правовой статус уполномоченного экономического оператора в Таможенном кодексе Евразийского экономического союза. Вестник Российской таможенной академии. 2017. № 3 (40). С. 97-104. URL: https://elibrary.ru/item. asp?id=29962739 (дата обращения: 15.09.2017).
24. WCO SAFE Package. WCO tools to secure and facilitate global trade. URL: http://www.wcoomd.org/en/topics/ facilitation/instrument-and-tools/tools/safe_package. aspx (дата обращения: 15.09.2017).
25. Authorised Economic Operators guidelines. Approved by the CCC-GEN (AEO subsection) on 11 March 2016. TAXUD/B2/047/2011 - Rev. 6. European Commission. Brussels, 11 March 2016. URL: https://ec.europa. eu/taxation_customs/sites/taxation/files/resources/ documents/customs/policy_issues/customs_security/ aeo_guidelines_en.pdf (дата обращения: 15.09.2017).
