CC BY
32Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
МЕЖДУНАРОДНЫЕ СТАНДАРТЫ ОТБОРА И НАЗНАЧЕНИЯ СУДЕЙ
ДЖАКУПБЕКОВА Чынара Насеровна,
старший преподаватель кафедры уголовного процесса и судебных экспертиз КНУ имени Ж. Баласагына. E-mail: nazel81@mail.ru
Краткая аннотация: В статье рассматриваются международно-правовые нормы обязательного и рекомендательного характера, устанавливающие стандарты, касающиеся отбора и назначения судей. В статье на основе изучения международно-правовых актов (универсальных и региональных) раскрывается основное содержание положений, регламентирующих принципы, порядок и процедуры отбора и назначения судей. Особое внимание автора уделяется Киевским рекомендациям ОБСЕ/БДИПЧ 2010 года в силу их предназначения для стран Центральной Азии, в том числе и для Кыргызской Республики. В статье сделан вывод, что отбор и назначение судей являются одним из главных условий независимости судей и судебной системы в целом, качественный состав отборочных органов и прозрачность процедур гарантирует отбор самых достойных кандидатов на судейские должности и одновременно способствует формированию судебной системы свободной от давления и влияния должностных лиц и политических сил, что в свою очередь гарантирует каждому участнику судопроизводства право на независимый, беспристрастный и справедливый суд. Отмечено, что в большинстве международных документов особый акцент сделан на запрете и ограничениях участия представителей исполнительной власти в процессе отбора и назначения судей.
Abstract: The article discusses international legal norms of a mandatory and recommendatory nature, setting standards regarding the selection and appointment of judges. Based on the study of international legal acts (universal and regional), the article reveals the main content of the provisions governing the principles, procedures and procedures for the selection and appointment of judges. The author pays special attention to the 2010 OSCE / ODIHR Kiev Recommendations due to their purpose for the countries of Central Asia, including the Kyrgyz Republic. The article concludes that the selection and appointment of judges is one of the main conditions for the independence of judges and the judicial system as a whole, a high-quality staff of selection bodies and transparency of procedures guarantee the selection of the most worthy candidates for judicial positions and at the same time helps to form a judicial system free of pressure and influence of officials persons and political forces, which in turn guarantees each participant in the proceedings the right to an independent, impartial and fair court. It is noted that in most international documents, special emphasis is placed on the prohibition and restrictions on the participation of representatives of the executive branch in the selection and appointment of judges.
Ключевые слова: суд, судья, международные стандарты, международные договоры, отбор судей, независимость судей, право на справедливый, независимый и беспристрастный суд, гарантии, квалификационная комиссия.
Keywords: court, judge, international standards, international treaties, selection of judges, independence of judges, right to a fair, independent and impartial court, guarantees, qualification commission.
Международные стандарты, касающиеся порядка отбора и назначения судей, содержатся в международных актах двух видов: обязательные для выполнения, ратифицированные Кыргызской Республикой международные договоры, и документы, носящие рекомендательный характер. Среди актов первого вида особое значение имеют положения Всеобщей декларации прав человека, закрепившие право каждого человека на компетентный, справедливый, независимый и беспристрастный суд (ст. 8 и 10) [1, с.3].
Положения Всеобщей декларации, первоначально имевшие рекомендательный характер, стали впоследствии правовой моделью, общепризнанным международным стандартом при принятии основополагающих универсальных и региональных документов, регулирующих права человека в сфере правосудия, прежде всего Международного Пакта о гражданских и политических правах (1966 год), закрепляющие право на справедливое и публичное разбирательство дела компетентным, независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона (ст. 14) [2, с.32]. Эти нормы сегодня являются общепризнанными принципами, стандартами справедливого судебного разбирательства и обязывают присоединившиеся государства к их соблюдению и максимальной имплемента-ции в национальное законодательство и практику.
Среди документов рекомендательного характера, особое внимание заслуживают рекомендации по вопросам обеспечения независимости судей, принятые органами ООН, а именно «Основные принципы независимости судебных органов», утвержденные Генеральной Ассамблей ООН резолюцией №40/146 от 13 декабря 1985 г.[3].
Источниками международных стандартов независимости судей также могут являться доклады и заключения международных органов, в том числе Комитета по правам человека ООН, Специального докладчика ООН по вопросам независимости судей и юристов.
Особую роль в формировании и развитии международных
стандартов в сфере правосудия имеют документы международных неправительственных организаций (конференций, встреч): Универсальная Хартия судей, принятая Международной ассоциацией судей в ноябре 1999 г.; Укрепление основных принципов поведения судей (Бан-галорские принципы поведения судей), принятые Экономическим и Социальным Советом ООН (ЕСОБОС) 19 мая 2006 г.; Рекомендации Киевской конференции по вопросам независимости судебной власти в странах Восточной Европы, Южного Кавказа и Центральной Азии Судебное управление, отбор и подотчетность судей (принятые 23-25 июня 2010 г.). Международные стандарты, касающиеся устройства судебной системы не отрицают национальной специфики и разнообразия, и по этой причине не содержат детальной регламентации тех или иных процедур, но во всех демократических государствах общепризна-ны верховенство права, независимость судей и справедливость судебного разбирательства, соблюдение этих принципов является основным индикатором для характеристики государства как демократического и правового. Так, п. 10 Основных принципов ООН устанавливает, что «лица, отобранные на судебные должности, должны иметь высокие моральные качества и способности, а также соответствующую подготовку и квалификацию в области права. Любой метод подбора судей должен гарантировать от назначения судей по неправомерным мотивам» [4]. Тем самым, стандарты ООН предусматривают, что судей следует отбирать на основании четких, объективных и прозрачных критериев, связанных с их способностями, моральными качествами и профессиональной квалификацией.
Комитет ООН по правам человека в своем Замечании общего порядка № 32 о праве на справедливое судебное разбирательство указал: «Требование независимости относится, в частности, к порядку и условиям назначения судей и гарантиям их несменяемости и условиям, регулирующим продвижение по службе, перевод в другой суд, приостановление их деятельности и прекращение их
Конституционное право; конституционный судебный
функций» [5], то есть независимость судей в соответствии с правом на справедливое судебное разбирательство, обеспечивается, помимо прочего, способом их назначения и порядком их продвижения.
В отношении процедуры и порядка назначения судей, международные стандарты допускают различия в зависимости от особенностей национальной правовой системы. Международные стандарты определяют общую модель и не предписывают применения конкретной процедуры, но требуют, чтобы национальные правовые системы гарантировали институциональную и личную независимость судей, а также их объективную и субъективную беспристрастность.
Для обеспечения надлежащих стандартов правосудия крайне важны состав органов, осуществляющих отбор, назначение и продвижение судей, а также порядок и процедуры их формирования. В этой части, согласно международным стандартам судьи должны назначаться органами, независимыми от иных ветвей власти, прежде всего исполнительной. Участие главы государства или правительства должно быть ограничено формальными полномочиями, процедура назначения судей главой государства не должна влиять на гарантии независимости судей и судебной системы в целом. Так, Рекомендация СМ^ес(2010)12 Комитета министров Совета Европы устанавливает: «В тех случаях, когда закон предусматривает, что глава государства, правительство или законодательный орган принимают решение относительно отбора и продвижения судей, независимый и компетентный орган, состоящий главным образом из представителей судебной власти, должен быть уполномочен делать рекомендации и выносить заключения, которым компетентный орган, осуществляющий назначение судей, будет следовать на практике» (п. 47) [6]. По вопросу о прозрачности эта же Рекомендация устанавливает: «Процедуры, применяемые данным независимым органом, должны быть прозрачными, и по требованию кандидатов им должны сообщать основания вынесенного решения. Кандидат, который не прошел отбор, должен иметь право обжаловать решение или, по крайней мере, процедуру, в ходе которой вынесено данное решение» (п. 48) [7]. В составе таких органов должны преобладать сами судьи, избранные судейским сообществом. Например, Европейская хартия о статусе судей предусматривает при принятии решений об отборе, назначении или продвижении судей «участие органа, независимого от исполнительной и законодательной власти, состоящего не менее чем наполовину из судей, избранных такими же судьями в порядке, гарантирующем самое широкое представительство судей» [8] .
Таким образом, международные стандарты являются правовыми ориентирами осуществления реформ в системе отбора и назначения судей в различных государствах. Как отмечает Р. Пиллей, они служат напоминанием о том, что данные - на первый взгляд чисто технические - вопросы являются важным условием реализации принципов независимости судей, разделения властей и верховенства права[9]. Безусловно, отбор и назначение судей являются одним из главных условий независимости судей и судебной системы в целом. Обеспечение прозрачного и качественного отбора судей, основанных на
выявлении и оценке их профессиональных и нравственных качеств гарантирует отбор самых достойных кандидатов на судейские должности и одновременно способствует формированию судебной системы свободной от давления и влияния должностных лиц и политических сил, что в свою очередь гарантирует каждому участнику судопроизводства право на независимый, беспристрастный и справедливый суд.
В свете международных стандартов для государств постсоветского пространства, в том числе и для Кыргызстана большое значение имеют Киевские рекомендации ОБСЕ/БДИПЧ разработанные совместно с Институтом сравнительного публичного права и международного права Макса Планка и принятые на региональном совещании экспертов по вопросам независимости судебной власти в Киеве в 2010 г. Киевские рекомендации были составлены независимыми экспертами со всего мира, в том числе и из Кыргызстана. В них содержатся рекомендации по определенным темам, связанным с вопросами независимости судебной власти, предназначенные для стран Восточной Европы, Южного Кавказа и Центральной Азии.
Согласно Киевским рекомендациям при формировании и избрании органов, уполномоченных отбирать судей необходимо руководствоваться главным принципом - члены таких органов должны быть свободны от какого-либо политического влияния в процессе принятия решений. Данный принцип предполагает, что в составе таких органов должны преобладать судьи, и в меньшем количестве представители юридической профессии и общества. Так, согласно п. 8 Киевских рекомендаций, состав органов, принимающих решения по отбору судей должен «гарантировать тот факт, что политические соображения не будут преобладать над профессиональной квалификацией кандидатов на должность судьи» [10]. В п. 7 Киевских рекомендаций акцентируется, что хотя судьи и должны формировать ядро состава судебного совета, вместе с тем среди членов-судей следует избегать превалирования судей из судов высшей и апелляционной инстанций. В этой же рекомендации предлагается включать в состав судебного совета представителей других юридических профессий - преподавателей высших учебных заведений и представителей адвокатского сообщества, обеспечивая тем самым более широкое представительство, прозрачность деятельности и подконтрольность данных органов гражданскому обществу [11].
Киевские рекомендации категорически отрицательно относятся к включению представителей исполнительной власти в состав органов, отбирающих судей, так как их членство создает высокие риски политического влияния. К числу тех, кто не может и не должен быть членами судебного совета, относятся также прокуроры и представители правоохранительных органов.
Кроме этого, в качестве гарантии свободы от политического влияния, Киевские рекомендации советуют обращать внимание не только на состав этих органов, но также и на порядок и процедуру их формирования (избрания или назначения). Киевские рекомендации предлагают судей-членов отборочного органа избирать самим судейским сообществом. В Киевских рекомендациях не содер-
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2020. № 5(185)
жатся положений о порядке избрания других членов, не являющихся судьями, однако, при любом механизме формирования должен соблюдаться главный принцип - никакие политические акторы и интересы не должны влиять на процесс отбора судей.
Пунктами 3 и 4 Киевских рекомендаций предлагается создать отдельный орган для оценки профессиональных знаний и подготовленности кандидатов [12]. Это может быть экспертный совет или квалификационная комиссия, которые и будут фактически осуществлять отбор кандидатов. Роль судебного совета должна заключаться в надлежащем обеспечении соблюдения процедур и назначение кандидатов. Такой порядок отбора судей исключает возможность концентрации полномочий в одном органе, служит в определенной мере методом сдержки и рассматривается как гарантия от возможных злоупотреблений. Квалификационная комиссия (либо аналогичный ей орган) должна функционировать независимо от органов исполнительной власти.
Пункт 23 Киевских рекомендаций обращается к ситуации, когда окончательное решение вопроса о назначении относится к юрисдикции главы государства (Президента) [13]. В данном пункте указывается, что дискреционное право Президента назначать судей должно быть ограничено решением отборочного органа. В механизме назначения судей Президент должен иметь представительную и номинальную роль. Киевские рекомендации допускают в определенной мере право Президента на отклонение отобранной кандидатуры, которое должно быть ограничено исключительно основанием процедурного характера, то есть Президент не вправе подвергать сомнению оценку отборочного органа. И даже в тех случаях, когда право на отклонение имеет место, решение Президента должно быть мотивированным и отборочный орган должен иметь право вето в отношении решения главы государства.
Киевские рекомендации содержат также и положения о проверке и оценке профессиональных качеств и компетенции кандидатов в судьи. Одним из основных требований является обеспечение прозрачности отбора, для чего процедуры и критерии отбора Библиография:
должны четко регулироваться законом. Должны быть опубликованы и широко распространены объявления об имеющихся вакансиях, все условия и требования к претендентам, список кандидатов. С кандидатами прошедшими начальные этапы отбора, рекомендуется проведение собеседования, при этом тема собеседования, его роль в процедуре отбора должны быть предопределены заранее. Киевские рекомендации не исключают процедуру проверки репутации кандидата, однако такие проверки должны проводиться исключительно на основе закона, отвечать принципам целесообразности, разумности и соразмерности. Так, проверке может подлежать факты отсутствия судимостеи и криминального прошлого или иных дисквалифицирующих обстоятельств. Кандидат должен иметь право на ознакомление с результатами таких проверок и право обжаловать их в суде. В случае отклонения кандидатуры по репутационным основаниям, решение органа по отбору судей должно быть мотивированным.
Во многих странах существуют различные модели и методы, используемые для проверки и оценки профессиональных навыков, компетенции и нравственных качеств претендентов в судьи. Различия в подходах обусловлены уровнем правовой культуры, сложившимся представлениями об идеальном образе вершителей правосудия, правыми традициями, то есть в каждой национальной правовой системе к судьям могут предъявляться различные требования. В этом аспекте, Киевские рекомендации допускают большую вариативность, но вместе с тем предлагают основные и важные ориентиры, способствующие отбору образцовых судей, способных осуществлять судейские функции отвечающие стандартам справедливого правосудия.
Таким образом, порядок отбора кандидатов в судьи имеет сугубо важное значение для формирования качественного судейского корпуса и является гарантией независимости судей от политического влияния и давления. Процесс отбора судей должен осуществляться на принципах прозрачности и объективности, а состав отбирающих органов должен отвечать требованиям широкого представительства и тем самым вызывать у общества доверие.
1. Всеобщая декларация прав человека // Основные международные договоры по правам человека. Нью-Йорк и Женева, 2006. 242 с.
2. Международный Пакт о гражданских и политических правах // Основные международные договоры по правам человека. Нью-Йорк и Женева, 2006. 242 с.
3. Основные принципы независимости судебных органов. Приняты седьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, состоявшимся в Милане с 26 августа по 6 сентября 1985 года, и одобрены резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 40/32 от 29 ноября 1985 года // [Электронный ресурс] Режим просмотра: URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/indep.shtml
4. Основные принципы независимости судебных органов. Приняты седьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, состоявшимся в Милане с 26 августа по 6 сентября 1985 года, и одобрены резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 40/32 от 29 ноября 1985 года // [Электронный ресурс] Режим просмотра: URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/indep.shtml
Комитет по правам человека ООН. Девяностая сессия, Женева, 9-27 июля 2007 года. Замечание общего порядка № 32 // [Электронный ресурс] Режим просмотра: URL:
http://docstore.ohchr.org/SelfServices/FilesHandler.ashx?enc=6QkG1d%2fPPRiCAqhKb7yhsrdB0H1l5979ÜVGGB%2bWPAXhRj0XNTTvKgFHbxAcZSvX1dm5CQ5UJ 08IoAaps4uSEAVEuthc7I80FRsRvX4lxibsEYcDgS5v0CRicuHFIKTax
Recommendation CM/Rec (2010) 12 of the Committee of Ministers to member states on judges: independence, efficiency and responsibilities. Принята 17.11.2010 г. на 1098-м заседании заместителей министров // [Электронный ресурс] Режим просмотра: URL: https://www.icj.org/wp-content/uploads/2014/06/CMRec201012E.pdf
7. Recommendation CM/Rec (2010) 12 of the Committee of Ministers to member states on judges: independence, efficiency and responsibilities. Принята 17.11.2010 г. на 1098-м заседании заместителей министров //[Электронный ресурс] Режим просмотра: URL: https://www.icj.org/wp-content/uploads/2014/06/CMRec201012E.pdf
8. Европейская хартия о статусе судей, принятая на многосторонней встрече европейских судей и ассоциаций судей 8-10 июля 1998 год, г. Страсбург// [Электронный ресурс] Режим просмотра: URL: http://docs.pravo.ru/document/view/32576575/34797142/
9. Отбор, назначение и продвижение судей: зарубежный опыт и международные стандарты // «Сравнительное конституционное обозрение». 2014. №6 // [Электронный ресурс] Режим просмотра: URL: http://www.elibrary.az/docs/jumal/jrn2014_747.pdf
10. Рекомендации Киевскои конференции по вопросам независимости судебнои власти в странах Восточнои Европы, Южного Кавказа и Центральнои Азии. 23-25 июня 2010 г. // [Электронный ресурс] Режим просмотра: URL: https://wwwosce.org/ru/odihr/73488?download=true
5.
6.
