CC BY
149
УДК 32.7.7:341.1
Л. А. Мартынова
МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И РЕГИОНАЛЬНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ В СТРАНАХ СОВЕТА СОТРУДНИЧЕСТВА АРАБСКИХ ГОСУДАРСТВ ПЕРСИДСКОГО ЗАЛИВА
(ССАГПЗ)
В статье рассматривается сложившаяся в регионе Персидского залива система региональной безопасности и подвергаются анализу основные акторы международных отношений и характер связей между ними. Также предпринимается попытка моделирования возможных сценариев развития трансатлантического сотрудничества в рассматриваемом регионе с учетом интересов стран Европейского союза.
Ключевые слова: международные отношения, система региональной безопасности, Персидский залив, трансатлантическое сотрудничество, НАТО, страны ЕС, Стамбульская инициатива о сотрудничестве, страны ССАГПЗ.
Трансформация государственных образований так называемого Договорного Берега и формирование политической карты южной части Персидского залива в ее современном виде произошло сравнительно недавно. Принятие английским парламентом зимой 1967 г плана о ликвидации всех военных баз британской короны к востоку от Суэца (см. Summary of the White Paper) катализировало процессы оформления независимых арабских княжеств — бывших британских протекторатов в Персидском заливе. Вывод британских войск коренным образом изменил баланс сил в регионе, что явилось причиной необходимости пересмотра всей системы региональной безопасности.
Вместе с тем, рост мировых потребностей в энергоресурсах и стратегическое географическое положение арабских нефтедобывающих монархий не только обеспечили последним место в центре геополитических интересов крупнейших акторов мировой политики, но и, одновременно, наделили страны Совета Сотрудничества реальной политической властью. Нефтяной кризис 1973 г впервые позволил арабским нефтедобывающим монархиям эту власть продемонстрировать, а угроза введения нефтяного эмбарго впоследствии не раз использовалась в качестве эффективного рычага внешнеполитического давления.
Принадлежность к общему, существенно отличному от своих арабских соседей, историческому прошлому, ресурсная направленность экономики, детерминировавшая природу политической системы и политических отношений в нефтедобывающих монархиях, равно как и общность внутри- и внешнеполитических интересов значительно облегчили и ускорили интеграционные процессы между этими странами. Конъюнктура международных отношений конца холодной войны не позволила арабским монархиям прийти к соглашению по поводу реализации механизмов в сфере коллективной региональной военной безопасности, определив, тем самым, первоначальный упор на углубление экономиче-
© Л. А. Мартынова, 2014
ского, социально-политического и институционального сотрудничества между ними с целью последующей полной интеграции по образу ЕЭС. Устав закрытой региональной международной организации Совета сотрудничества арабских государств Персидского залива был подписан Саудовской Аравией, Кувейтом, Бахрейном, Катаром, ОАЭ и Оманом на учредительной конференции в Абу-Даби 25 мая 1981 г.
На протяжении последней трети ХХ в. баланс сил в регионе менялся несколько раз: падение шахского режима в Иране, агрессивная внешняя политика Саддама Хусейна, окончание холодной войны и распад Советского Союза создали условия для значительного усиления в регионе позиций США. Несмотря на европейскую критику доктрины "двойного сдерживания" вообще и введения санкций против Ирака в частности, использовав трагедию 11 сентября в качестве повода администрация Дж. Буша-младшего в одностороннем порядке развязала войну в Ираке, отклонив предложение партнеров по НАТО по применению 5 статьи Североатлантического Договора. Также в одиночку США была развязана война в Афганистане — впоследствии, впрочем, странам НАТО было позволено принять ограниченное участие в американских военных операциях. Вместе с тем, действия США в Ираке вызвали беспрецедентные разногласия даже среди европейской, проамерикански настроенной, политической элиты, в результате чего лишь несколько стран ЕС выразили готовность поддержать США — главным образом для реализации своих собственных целей — в то время как большинство выступило категорически против агрессивного курса администрации Буша-младшего. Позднее, ситуация политической и экономической катастрофы в послевоенном Ираке и негативные последствия войны для региона в целом заставили администрацию США отказаться от одностороннего тона отношений. Знаком частичной реабилитации роли Североатлантического Альянса стало создание программы Стамбульской инициативы о сотрудничестве. Однако как в Афганистане, так и в регионе Персидского залива (в рамках СИС) роль НАТО распространялась только на пограничные с инициативами США области; положение, при котором страны НАТО наделялись правами и возможностями исключительно участников коалиции конфедерации, а не выступали в качестве полноправных союзников по организации.
В целом, тенденции развития американо-европейских отношений в регионе Персидского залива в настоящее время характеризуются теми же проблемами, что и трансатлантические отношения периода окончания холодной войны. В то время, как интересы США после распада Советского Союза в регионе Персид-скиго залива в значительной степени расширились, НАТО не удалось включить в сферу своего влияния этот регион. В случаях необходимости совместного американо-европейского военного присутствия в этом регионе военные операции проводились на базе специально созданных коалиций, не включающих НАТО. Другой особенностью специальных коалиций стало то, что европейские страны были включены в них в лучшем случае в качестве младших партнеров, но не полноценных с политической точки зрения союзников.
Одним из решений этой проблемы могло бы стать расширение влияния НАТО в регионе Персидского Залива. В 1990-х гг американская Корпорация по
Исследованиям и Развитию (RAND) подготовила ряд докладов, рекомендующих европейским странам в целях оживления трансатлантического сотрудничества перенести интересы НАТО на глобальный уровень за счет присоединения к американским инициативам в регионе Персидского залива (Kugler, Larrabee, Asmus, 1993; Larrabee, Green, Lesser, Panini, 1998; Lesser, Green Larrabee, Panini, 2000). Это позволило бы предотвратить дальнейшее расхождение между НАТО, включающим в круг своих интересов исключительно проблемы региональной безопасности, и США. Подобные аргументы стали особенно актуальны после кризиса в трансатлантических отношениях, вызванных интервенцией США в Ираке (Asmus, Diamond, Leonard, McFaul, 2001, р. 7-21).
Охлаждение отношений между США и европейскими партнерами по НАТО было вызвано двумя очевидными причинами. Во-первых, европейские страны, руководствуясь одними подходами к решению вопросов национальной безопасности и преследуя общие интересы по вопросам региональной безопасности, имеют разные точки зрения и интересы по целому ряду проблем на глобальном уровне. Таким образом, в то время как западноевропейские страны разделяют скорее гомогенные взгляды — как члены соответствующих организаций ЕС, НАТО и ОБСЕ — на региональные проблемы, консенсус нарушается как только члены организации сталкиваются с вопросами глобального уровня за пределами европейского субконтинента. В результате отдельные страны (как, например, Великобритания, Италия, Эстония, Польша и т. д.), заинтересованные на национальном уровне в расширении сферы своих интересов за пределами региона, могут не разделять те же взгляды на уровне НАТО.
Во-вторых, несмотря на наличие серьезных внутренних разногласий, западноевропейские страны объединяют устойчиво сложившиеся стратегические интересы и комплекс убеждений в отношении региона Ближнего Востока, которые связывают их независимо от принадлежности к тому или иному политическому союзу и принятой политики национальной безопасности. Этот единый фундамент, на котором выстраивается весь комплекс стратегических интересов стран ЕС на Ближнем Востоке, и стал причиной принципиальных расхождений с США.
В условиях отсутствия четкой структуры новой системы региональной безопасности в регионе Персидского залива особую озабоченность стран ССАГПЗ вызывают проблемы, вызванные, во-первых, нестабильностью послевоенного Ирака и, во-вторых, претензиями Ирана на региональную гегемонию. Решение этих проблем тесно связано с необходимостью восстановления баланса сил в регионе путем ограничения возможностей США односторонне реализовы-вать свои интересы, в целях чего, в последнее десятилетие, Европейский союз, равно как и отдельные западноевропейские страны, предпринимают усилия по расширению своего присутствия на Ближнем Востоке и особенно в регионе Персидского залива. Имея в виду то обстоятельство, что ЕС и страны Западной Европы пока могут расчитывать лишь на вспомогательную роль в сфере обеспечения региональной безопасности в этом регионе, обширная европейская экономическая экспансия, наряду с развертыванием многочисленных совместных проектов по развитию со странами ССАГПЗ, позволяют рассматривать роль США и динамику международных отношений в регионе не только через призму
отношений США — НАТО, но и в контексте потенциального расширения европейских перспектив в регионе Персидского залива.
Вместе с тем, исторически сложившаяся структурная асимметрия сил между странами региона сохраняет всю региональную систему безопасности в состоянии дисбаланса: парадокс заключается в том, что "всякий Ирак, достаточно сильный для того, чтобы сохранять региональное равновесие и сдерживать Иран, будет в состоянии также захватить Кувейт и Саудовскую Аравию" (Ро11аск, 2003, р. 2-16). Точно так же, достижение любого рода соглашений между Саудовской Аравией и Ираном вызовет тревогу в Ираке и странах ССАГПЗ. В настоящее время США остаются единственной внешней силой, способной поддерживать хрупкий баланс сил и ограничивать произвол региональных игроков в реализации своих целей. Несмотря на успешную экономическую экспансию в странах ССАГПЗ, страны ЕС пока не могут считаться полноценными стратегическими партнерами арабских нефтедобывающих монархий в сфере региональной безопасности (ваиве, 2004, р. 78-82).
Любые шаги ЕС по укреплению своей позиции в регионе Персидского залива в настоящее время возможны только с согласия США, поэтому перспективы расширения присутствия европейских стран необходимо рассматривать прежде всего через призму трансатлантической перспективы. Исходя из современных условий, трансатлантическое сотрудничество — с точки зрения реализации независимых интересов европейских стран в регионе Персидского залива — может развиваться по следующим сценариям.
1. Сценарий умеренного стратегического сотрудничества, превалирующего в настоящее время в трансатлантических отношениях.
2. Сценарий, предусматривающий сравнительно эффективную кооперацию, как в случае со Стамбульской инициативой о сотрудничестве (СИС, 2004).
3. Сценарий, согласно которому трансатлантические отношения в Персидском заливе складываюся в условиях экспансии Европейского союза в регионе.
I. Период холодной войны стал временем значительного сближения трансатлантических соседей, однако рост исламизма и первая волна терроризма 1980-х гг. существенно подорвали сложившуюся стратегическую конвергенцию. В настоящее время достигнут широкий консенсус относительно решения целого ряда стратегических проблем (распространение оружия массового уничтожения, терроризм и несостоявшиеся государства), однако, классификация природы (рассматривать ли их в качестве рисков или прямой угрозы), значимость и допустимые пути решения этих проблем продолжают вызывать разногласия, что обусловливает сохранение серьезных расхождений между союзниками. Вместе с тем, необходимо заметить, что подобные расхождения в значительной степени нивелируются комплексом общих ценностей и компромиссов, принятых по обе стороны Северной Атлантики.
Основные противоречия в отношении региона Большого Ближнего Востока возникают при решении:
Палестино-израильского конфликта: если ядром американской стратегии на Ближнем Востоке выступают инициативы по демократизации, то европейская
стратегия подчеркивает приоритетность усилий по разрешению существующих региональных конфликтов и предотвращению новых. Другими словами, в то время как Вашингтон полагает, что построение демократии является ключевым условием нормализации ситуации в регионе, в рамках Европейского союза превалирует мнение, согласно которому одно только достижение демократии является недостаточным, и любые инициативы по демократизации в регионе возможны только в условиях нивелирования существующих противоречий. Так, согласно "Стратегии европейской безопасности", одобренной ЕС в конце 2003 г. (A Secure Europe in a Better World: European Security Strategy), проблемы безопасности в средиземноморском и ближневосточном регионах связаны в большей степени с региональными конфликтами — прежде всего палестино-израильским и арабо-израильским — нежели с терроризмом.
Проблема борьбы с терроризмом и политика полунасильственной демократизации: где основные расхождения возникают при определении политического и социального истоков терроризма и его мотивов. Во-первых, в Европе превалирует мнение о том, что эффективная борьба с терроризмом предполагает анализ различий между его видами и формами, а не проведение обобщений — формула, распространенная в Вашингтоне, — и, во-вторых, члены Европейского союза не разделяют бескомпромиссное мнение Белого дома о том, что терроризм есть прямая экзистенциональная угроза самому существованию государства. Это важное различие в оценке стратегического значения терроризма определяет политику распространения демократии. С европейской точки зрения, распространение демократии играет ключевую роль для государств средиземноморского бассейна и Ближнего Востока (особенно с момента вступления в силу Барселонского процесса), однако, сам процесс демократизации представляется как долгосрочный и требующий значительных усилий по кооперации с обеих сторон — процесс, целью которого является достижение так называемой "структурной стабильности" (см. Concept of Structural Stability). Более того, с точки зрения европейской перспективы, в целях демократизации политического процесса в регионе возможны проведение миротворческих операций и использование механизмов принуждения, допустимые международным правом, тогда как прямое военное вмешательство, как в случае с Ираком, является недопустимым ни при каких обстоятельствах. Стратегическая доктрина администрации президента Дж. Буша-младшего (см. US Strategies for National Security), эксплуатирующая концепции терроризма как экзистенциональной угрозы, превентивной интервенции и оправдания открытого принуждения отдельных стран к проведению реформ по демократизации вызвала глубокий раскол между трансатлантическими союзниками.
II. Существующие разногласия, вместе с тем, не помешали выработке единого подхода США и европейской тройки к усилиям Ирана по разработке своей ядерной программы. Несмотря на европейскую критику американского военного присутствия в Ираке, НАТО не только реализует открытые инициативы в Персидском заливе в рамках Стамбульской инициативы о сотрудничестве, но и постепенно расширяет границы своего присутствия к востоку от региона. Для оценки деятельности Стамбульской инициативы о сотрудничестве в сфе-
ре обеспечения региональной безопасности необходимо обратиться к истории предшественницы СИС — программы Средиземноморского диалога. Несмотря на то, что в рамках программы не удалось ни улучшить имидж НАТО в глазах политической элиты арабских стран средиземноморского бассейна, ни заложить основы независимого политического диалога, указанная инициатива способствовала установлению двустороннего военного сотрудничества. Впрочем, предпринятые НАТО попытки по расширению военного сотрудничества до уровня управления безопасностью по модели Партнерства ради Мира (Partnership for Peace, PfP) также не увенчались успехом.
В первый год после запуска СИС, благодаря личному участию генерального секретаря Яапа де Хоопа Схеффера и его заместителя Алессандро Минуто Риззо, в рамках инициативы удалось достичь определенных успехов, однако, впоследствии СИС столкнулась с теми же препятствиями, которые в свое время встали на пути успешной реализации программы Средиземноморского диалога. Вследствие устойчивого негативного восприятия НАТО в арабских странах политические элиты последних, охотно поддержав предложения по расширению экономического и военного сотрудничества, не посчитали возможным для себя рассматривать организацию североатлантического договора в качестве полноценного стратегического партнера. Как отметил старший советник Центра исследований Персидского залива Мустафа Алани в одном из своих интервью: "... арабский обыватель, как правило, относится к любым инициативам НАТО с большим негативом. Руководство арабских стран, в свою очередь, не имеет четкого представления о новых стратегиях НАТО и, соответственно, не видит адекватной с точки зрения своих интересов почвы для проведения совместных инициатив" (L'Alliance Atlantique et le Monde Arabe, 2005, p. 2-3). Даже в либеральном и оппозиционном лагерях в большинстве арабских стран деятельность НАТО не вызывает поддержки: противоречие между желанием НАТО, с одной стороны, поддержать политический режим в некоторых арабских странах за счет усиления их вооруженных сил и готовностью использовать силовые рычаги для принудительного реформирования внутренних политических структур в других очевидно (Calderbank, 2005, p. 30-32).
При этом, в случае, если в условиях построения новой системы региональной безопасности целью станет достижение рабочего баланса сил между странами региона, то СИС сможет играть позитивную роль как в границах Совета сотрудничества арабских государств Персидского залива, так и за его пределами. Включение Ирака, наряду со странами ССАГПЗ, в одну систему коллективной региональной безопасности могло бы способствовать ослаблению исторически детерминированной угрозы первого относительно последних — в этом случае парадокс "рокового треугольника" разрешился бы сам собой. Однако, с другой стороны, попытка создания устойчивого баланса сил за счет включения в систему коллективной региональной безопасности Ирана может объективно усилить взаимное недоверие и агрегировать ситуацию угрозы, что вынудит арабские нефтедобывающие монархии использовать СИС в своих целях.
Другими словами, ни НАТО, ни СИС не могут пока выступать в качестве сил, способных поддерживать новую эффективную систему безопасности как в стра-
нах ССАГПЗ, так и в регионе Персидского залива в целом. В основе эффективной работы СИС лежит предоставление определенных гарантий безопасности странам региона, что не соответствует интересам ни НАТО, ни стран ССАГПЗ. Потенциальная трансформация СИС в Персидском заливе в региональное подобие НАТО противоречит интересам стран ССАГПЗ, поскольку вызовет недовольство Ирана и превратит арабские нефтедобывающие монархии в буферную зону при столкновении интересов Ирана и НАТО. В течение последнего десятилетия страны ССАГПЗ предпочитают следовать взвешенной прагматичной политике постепенного усиления своего влияния в регионе за счет поддержки Запада и выработке формулы региональной безопасности, соответствующей их национальным интересам.
В этом смысле, упор на сотрудничество в рамках СИС может повредить стремлению отдельных стран Западной Европы расширить свое присутствие в регионе Персидского залива. Укрепление автономной роли европейских стран представляется более целесообразным для достижения как целей ЕС, так и задач, озвученных в контексте трансатлантического сотрудничества.
III. В рамках внешней политики ЕС были определены три основных направления: 1) инициатива по "стратегическому партнерству ЕС со странами средиземноморского бассейна и Ближнего Востока; 2) укрепление связей со странами ССАГПЗ; 3) озабоченность в отношении распространения ОМУ в регионе (главным образом, в контексте иранской ядерной программы).
Программа стратегического партнерства ЕС со странами средиземноморского бассейна и Ближнего Востока является своего рода ответом Евросоюза на американские инициативы в регионе Большого Ближнего Востока. Наряду с описанием инициатив по укреплению партнерства, диапазон которых варьируется от страны к стране, тем самым демонстрируя отказ европейских стран от практикующегося прежде гомогенного подхода, в программе особо подчеркивается необходимость расширения сотрудничества ЕС с арабскими странами "к востоку от Иордании". Парадокс заключается в том, что программа расширения сотрудничества не предусматривает создания новой модели отношений со странами региона, игнорируя приоритетную необходимость создания более широкого общего контекста сотрудничества, что и обусловливает неудачи в оформлении эффективного стратегического партнерства между ЕС и странами региона. Недостаточная развитость связей ЕС со странами Персидского залива становится особенно очевидной в сравнении с динамичной реализацией инициатив в рамках Европейской политики соседства (European Neighborhood Policy, ENP) совместно со странами средиземноморского бассейна, состоящими в Евро-средиземноморском партнерстве. Несмотря на то, что стратегическая концепция соседства, обозначенная в контексте политики ЕС ЕПС, исключает возможность любой комплексной схемы сотрудничества, включающей и страны Южного Средиземноморья и страны Персидского залива, создание комплексной системы, связывающей эти два региона, представляется необходимым. В рамках концепции "концентрических кругов" государств Европейского союза ("concentric circles" policies) как раз подчеркивается необходимость установления крепких систематических отношений между этими регионами в контексте
широкой стратегии ЕС на Средиземном море и на Ближнем Востоке (Neugart, Schumacher, 2004, р. 169-92).
Вместе с тем, необходимо отметить, что применимость настоящей концепции не универсальна: определенные подходы к реализации совместных инициатив, успех которых гарантирован в странах ССАГПЗ (и, возможно, Йемене) не могут быть применены в настоящих условиях к решению проблем, связанных с Ираком и Ираном. Однако это не означает, что выработка общей стратегии, которая бы позволила ЕС стать активным игроком не только в средиземноморском регионе, но и на Ближнем Востоке не возможна по определению. Несмотря на существование объективных расхождений между странами средиземноморского бассейна и Персидского залива, выработка новых инструментов стратегического сотрудничества с новыми механизмами их реализации будет способствовать созданию более сбалансированной гомогенной региональной политики в будущем.
Значительный прогресс в двусторонних отношениях между ЕС и ССАГПЗ был достигнут после 15-го Объединенного Совета ССАГПЗ-ЕС и встречи министров, которые состоялись 5 апреля 2005 г. в Манаме. Пришедшееся на это же время присоединение Саудовской Аравии к ВТО ускорило процесс завершения долгих переговоров по введению на базе ЕС-ССАГПЗ зоны свободной торговли (Lu-ciani, Neugart, 2005).
Успехи в сфере торговых отношений способствовали укреплению политического диалога между ЕС и ССАГПЗ: консенсус мнений и интересов был достигнут в решении проблем, связанных с будущим Палестины, нарушением в регионе прав человека, обеспечением безопасности в регионе, терроризмом и распространением ОМУ. Такое сближение открыло дорогу и взвешенному диалогу по необходимости проведения комплекса реформ по политической модернизации в странах региона, где обширный опыт, накопленный ЕС в рамках Евро-средиземноморского партнерства может оказаться полезным — в то время, как результаты некоторых инициатив в странах средиземноморского бассейна в рамках программы ЕПС по меньшей мере сомнительны, страны ССАГПЗ добиваются значительных успехов в реализации проектов автономных реформ. Одновременно с этим, укрепление связей ЕС со странами ССАГПЗ будет способствовать повышению имиджа и авторитета европейских стран в регионе Персидского залива, что позволит впоследствии установить не только более ди-верифицированные отношения с Ираком и Ираном, но и приведет к усилению региональной позиции стран ССАГПЗ. Последнее, в свою очередь, будет способствовать эффективному поддержанию баланса сил на базе сотрудничества, обеспечивающего стабильность всей региональной системы безопасности.
Литература
Asmus R. D., Diamond L., LeonardM., McFaulM. A. Transatlantic Strategy to Promote Democratic Development in the Broader Middle East // The Washington Quarterly 28. N 2. Spring 2005. P. 7-21.
Calderbank S. NATO and the Middle East // Middle East International 742, 21 Janury 2005. P. 30-32.
ЛОЛИТЭКС. 2014. Том 10. № 1
Concept of Structural Stability in SWP-CPN, Conflict Prevention and Peace-Building: A Practical Guide, Berlin, December 2001; Communication from the Commission on Conflict Prevention, Brussels, 11 April 2001 Gause F. G., The Gulf and US-EU Relations in Christian "Unfulfilled Potential: Exploring the GCC-EU Relationship", Dubai: Gulf Research Center, January 2004. P. 78-82.
Kugler R. L., Larrabee F. S., Asmus R. D. Building a New NATO // Foreign Affairs 72. N 4. September-October 1993.
Larrabee F. S., Green J. D., Lesser I. O., Panini M. NATO's Mediterranean Initiative: Policy Issues and Dilemmas, Rand, Santa Monica, Ca., 1998.
L'Alliance Atlantique et le Monde Arabe // La Lettre du CERMAM, October 2005. P. 2-3.
Lesser I. O., Green J. D., Larrabee F. S., Panini M. The Future of NATO's Mediterranean Initiative. Evolution and Nest Steps, Rand, Santa Monica, Ca., 2000.
Luciani G., Neugart F. The EU and the GCC. A New Partnership, Bertelsmann Stiftung, CAP, RSCAS, Gutersloh, February 2005.
Neugart F., Schumacher T. Thinking about the EU's Future Neighborhood Policy in the Middle East: From the Barcelona Process to a Euro-Middle East Partnership // Regime Change in Iraq, Florence: RSCAS Press, 2004. P. 169-192.
Pollack K. M. Securing the Gulf // Foreign Affairs. Vol. 82, N 4. July-August 2003. P. 2-16.
Summary of the White Paper, Keesing's vol. XVI (1967-8): 21954-9, 22256-61.
US Strategies for National Security. Winning the Peace in the 21st Century. A Task Force Report of the Strategies for US National Security Program / ed. by Kraig M. The Stanley Foundation, October 2003.
ПОЛИТЭКС. 2014. Том 10. № 1
