МЕЖДУНАРОДНОЕ И ИНТЕГРАЦИОННОЕ АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО: ПРОБЛЕМА СООТНОШЕНИЯ Текст научной статьи по специальности «Право»

С.А. Агамагомедова,

кандидат юридических наук, доцент, старший научный сотрудник сектора административного права и административного процесса Института государства и права Российской академии наук

DOI:

S. A. Agamagomedova,

PhD in Law, Associate Professor, Senior Researcher of the Sector of Administrative Law and Administrative Process of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences [email protected]

£

МЕЖДУНАРОДНОЕ И ИНТЕГРАЦИОННОЕ АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО: ПРОБЛЕМА СООТНОШЕНИЯ

Аннотация: глобализационные и интеграционные процессы в современном обществе ставят на повестку дня вопросы соотношения международного и национального правового регулирования. В условиях межгосударственной экономической

интеграции речь идет о трансформации механизмов административно-правового ^ регулирования экономических отношений и, соответственно, расширении предмета административного права за счет трансграничных или международных аспектов 2 управления. Это делает востребованным обоснование концепций международного О и интеграционного административного права. Определение их теоретико-правового соотношения выступает целью данной статьи. Для достижения заявленной цели использовались методы системного анализа, синтеза, классификации, формального юридический метод. В рамках исследования были выделены существующие подходы к пониманию международного административного права, предложена авторская позиция о месте в нем интеграционного административного права. В качестве выводов ^ обозначена возможность обособления в структуре международного администра-^ тивного права сегмента интеграционного административного права. В предмете последнего выделена институциональная составляющая, связанная с управленческой № деятельностью органов интеграционного уровня.

Об Ключевые слова: международное административное право, интеграционное

2 административное право, евразийская экономическая интеграция, глобализация,

2 управление, административно-правовое регулирование. С

INTERNATIONAL AND INTEGRATION ADMINISTRATIVE

— LAW: THE PROBLEM OF CORRELATION

PO

«V Abstract: globalization and integration processes in modern society put on the agenda

® the issues of the relationship between international and national legal regulation.

- In the context of interstate economic integration, we are talking about the transformation ^ of the mechanisms of administrative and legal regulation of economic relations and,

accordingly, the expansion of the subject of administrative law through transboundary or international aspects of management. This makes it necessary to substantiate the concepts of international and integration administrative law. Determining their theoretical and legal relationship is the purpose of this article. To achieve the stated goal, the methods ofsystem

24

analysis, synthesis, classification, formal legal method were used. As part of the study, the existing approaches to understanding international administrative law were identified, and the author's position on the place of integration administrative law in it was proposed. As conclusions, the possibility of .separating the .segment of integration administrative law in the structure of international administrative law is indicated. In the subject of the latter, the institutional component associated with the management activities of the bodies of the integration level is singled out.

Keywords: international administrative law, integration administrative law, Eurasian economic integration, globalization, management, administrative and legal regulation.

В

условиях стремительных процессов межгосударствен-

у

1

ной интеграции и кооперации, повышения напряженности в между- г народных отношениях, пересмотра целого ряда международных со- Ь глашений закономерно возникают вопросы приоритетности уровней § правового регулирования меняющихся общественных отношений. -5 Если ранее во главу угла при создании и развитии интеграционных | образований ставились экономические интересы межгосударствен- | ного единения (исторически существующие экономические связи, Ц международное разделение труда, цели создания общего рынка то- | варов и услуг и др.), то сегодня во многих случаях доминирующими § аспектами сближения различных государств становятся политиче- "§ ские интересы. При этом управление в экономических и иных сферах | формирующихся интеграционных территорий требует относительно | новых механизмов правового, прежде всего административно-право- 53 вого, обеспечения. В связи с этим ученые обосновано ставят вопросы я о расширении границ предмета административного права, связанном ^ с идущими в мире глобализационными процессами, и в то же время | признают внутригосударственный, внутритерриториальный харак- | тер административного права, сложность разграничения «между- | народных управленческих отношений», отношений, регулируемых | международным публичным правом, транснациональных и иных от- | ношений, которые потенциально могут быть включены в предмет административного права [1]. 25

Вопросы формирования и научного обоснования международного п

административного права исследуются отечественными учеными ь

на протяжении последних десятилетий достаточно активно. В усло- 5

виях развития международной экономической интеграции эти вопро- |

сы приобретают новый интеграционный или макроэкономический | оттенок. Н.И. Побежимова и О.Н. Шерстобоев при характеристике развития международного административного права утверждают, что термин «международное административное право» известен юри-

■а

дической науке достаточно давно, а современная действительность только подчеркнула его актуальность, что связано с обширными интеграционными процессами, вовлекающими в свои орбиты субъектов исполнительной власти [2, с. 95].

Полагаем, что административно-правовое регулирование интеграционной экономики по сути равнозначно ее правовому регулированию. При этом к традиционным целям управленческого воздействия на экономические отношения в условиях интеграции добавляются новые, связанные с максимальным сближением, координацией различных отраслей экономики государств-участников интеграции, согласованием механизмов регламентации экономического взаимодействия на единой территории.

Ученые справедливо констатируют, что правовое регулирование, осуществляемое в рамках интеграционного сообщества, направлено в первую очередь на формирование единого рынка, а потому касается как вопросов публичного, так и частного права [3, с. 44]. Граница между ними все более условна, исторически частноправовые сферы а подвергаются публично-правовому воздействию, а в устоявшихся об-§ щественных отношениях публичного свойства все активнее проявля-§ ются частноправовые институты. Примером могут служить таможен-2 ные отношения, одними из первых подвергшиеся наднациональной ^ (интеграционной) регуляции [4], причем, по мнению специалистов, — в таможенной сфере в качестве основы берется гражданско-правовое § регулирование, которое адаптируется за счет ограничений, требований 5 и запретов, характерных для публичной отрасли [5, с. 123]. Позволим § себе не согласиться с данной позицией в той части, что таможенное ^ регулирование исторически возникает как административно-правовое

(в большинстве своем административно-процедурное), направленное оо „

о на упорядочение внешнеэкономической деятельности, выступающей ^ составной частью деятельности экономической. Последняя связана С с гражданско-правовыми механизмами, которые подвергаются управленческому воздействию со стороны государства, с одной стороны, заинтересованного в развитии внешнеторговых связей и экономической активности хозяйствующих субъектов в целом, с другой стороны, СЧ призванного обеспечить безопасность и публичный правопорядок во ® внешнеэкономической сфере,

С учетом того, что сближению, унификации подлежат отдельные сферы экономики, интеграционное регулирование заключается в общих, единых управленческих механизмах, механизмах воздействия на экономические отношения в рамках формирующегося единого экономического пространства. В связи с чем тенденция научного

26

о

обоснования международного административного права [2, 6], транснационального (международного) административного права [1] не теряет своей актуальности, более того, данные концепции нуждаются в дальнейшем доктринальном обеспечении своего самостоятельного интеграционного уровня.

Представляется, что можно говорить о различном соотношении международного (международного в общепринятом смысле или

универсального международного), интеграционного и национально- ^

го уровней регуляции применительно к отдельным экономическим |

и смежным с ними институтам. К последним, например, можно от- 1 нести регулирование отношений в области создания, использования

и защиты исключительных прав на объекты интеллектуальной соб- о

ственности, которые по сути обслуживают, обеспечивают экономи- *

ческие отношения [7]. °

В отношении регулирования отдельных групп общественных

отношений существует следующая конструкция: международный |

универсальный уровень (принципы регулирования определенной |

сферы отношений), интеграционный уровень (административные ё

процедуры), национальный уровень (технологии). Данная кон- *

струкция может быть представлена на примере института таможен- д

ного контроля. Так, основные принципы проведения таможенного *

со

контроля установлены в международных стандартах таможенного о регулирования (Киотская конвенция [8] и др.), порядок проведения д (или административные процедуры проведения) определены на ин- § теграционном уровне (Таможенным кодексом Евразийского экономического союза (далее - ТК ЕАЭС)), а технологии (инструкции) О применения форм таможенного контроля и мер, обеспечивающих I его проведение, устанавливаются на национальном уровне (п. 3 § ст. 310 ТК ЕАЭС) [9]. | Приводя пример регуляции таможенных отношений в рамках |* административно-правового регулирования, мы придерживаемся 1 позиции, заключающейся в признании таможенного права в качестве 21 института административного права, отрицая самостоятельность таможенного права как отрасли права. Думаем, что в связи с этим Р не теряет своей актуальности позиция профессора Д. Н. Бахраха, вы- & сказанная им еще в 1995 г. [10]. Обратим внимание на тот факт, что I ученый обосновывает место таможенного права именно как «части ад- | министративного права каждого отдельного государства» в противовес о существующим позициям о примыкании таможенного права к сфере, регулируемой международным правом [10, с. 15].

Бурное развитие интеграционных процессов на территории бывшего СССР в последние десятилетия обусловило научный интерес к формам и способам регуляции формирующегося единого рынка сначала товаров, позже - услуг, капитала и рабочей силы. Сегодня особое внимание уделяется ведущим региональным интеграционным правопорядкам на постсоветском пространстве - праву формируемого Евразийского союза и праву Союзного государства России и Беларуси. В их дальнейшем строительстве предстоит использовать богатый опыт, накопленный различными интеграционными организациями мира, а также избежать ошибок и недостатков, которые имели ранее созданные союзы в своей деятельности [11]. Если ранее ученых интересовали вопросы сопряжения международных стандартов регуляции экономики и национального законодательства в этой сфере, то теперь все более актуальными становятся аспекты соотношения .а интеграционного права (а конкретно - права ЕАЭС) с российским административным законодательством [12], а также с международными договорами и актами. Эти вопросы приобретают особую актуальность в контексте того, что в рамках правового пространства ЕАЭС выделяются и иные отраслевые образования. Так, ученые сегодня говорят о формирующемся энергетическом праве ЕАЭС [13]. 2 С учетом того, что интеграционные механизмы сопряжены пре-^ жде всего с регулированием экономических и связанных с ними от— ношений, соотношение интеграционного и национального права будет § строиться в плоскости управляющего воздействия на экономическое взаимодействие граждан и хозяйствующих субъектов государств-участников интеграции, а также их властных органов. По мнению ученых, речь идет о формировании административно-правового регулирования евразийской интеграции посредством в том числе и норм

28

о международного административного права, которые определяют ^ деятельность национальной администрации в связи с реализацией С норм международного права [2, с. 101].

Если приведенная научная позиция в понимании международного административного права заключается в определении им деятельности государственных органов по реализации норм международного СЧ права, то по аналогии интеграционное административное право также ® направлено на осуществление органами государств-членов норм инте-^ грационного законодательства. В то же время из приведенной модели выпадает деятельность самих наднациональных (интеграционных) органов по регулированию отношений в скоординированных областях экономики. Примером может служить организационно-распорядительная деятельность Евразийской экономической комиссии (ЕЭК) как

постоянно действующего регулирующего органа ЕАЭС. Следует ли отнести эту управленческую по сути деятельность к международному публичному праву, международному административному праву или интеграционному административному праву? Какой критерий отнесения к интеграционному административному праву должен главенствовать: реализация международных норм органами национальной юрисдикции или исполнительно-распорядительная деятельность органов наднациональной компетенции? Причем второй критерий

можно, на наш взгляд, отнести к доминирующим основаниям раз- |

граничения международного и интеграционного административного |

права. Вследствие этого профессор А. Б. Зеленцов закономерно задает I

вопрос о том, стоит ли относить «международные управленческие а

отношения» (транснациональные по своей сути) к предмету нацио- ^

нального административного права или их следует включать в предмет |§

международного (транснационального) административного права [1]. -5

Полагаем, что использование обоих обозначенных нами крите- а

риев позволяет говорить о более широком подходе к пониманию как |

международного административного права, так и интеграционного Ц

административного права как его составляющей, своеобразной ча- *

сти, основанной на макроэкономических условиях разграничения. §

В рамках предлагаемого широкого подхода может быть использована "§

разработанная профессором Ю.А. Тихомировым формула право- |

вого воздействия как комплекса нормативных, институциональных |

и деятельностных аспектов управления [14, с. 11]. Управление эко- О

номикой в рамках ЕАЭС базируется на нормативном регулировании, я

поддерживается институционально и реализуется посредством орга- ^

низационно-распорядительной деятельности как национальных, так |

и наднациональных органов управления. |

Другим важным теоретическим вопросом в рамках исследуемой |

темы следует считать возможность расширения понимания «публич- 1

ного» в контексте интеграции и интеграционного права. С учетом | существующей позиции (одной из многих), заключающейся в том,

что публичная власть существует там, где есть необходимость нор- 29

мативного регулирования отношений, установления общих правил п

[15, с. 194], можно ли говорить о расширении понимания публичного ь

(публичная власть, публичное управление, публичный контроль и др.) 5

с учетом наднационального, а конкретно интеграционного фактора? |

Считаем, что эти вопросы должны стать предметом дальнейших ис- |

следований современных ученых-правоведов. |о

Право ЕАЭС активно использует лексику административно-право- 01 вого свойства. Так, в абз. 2 Протокола о мерах государственной под-

держки сельского хозяйства Договора о ЕАЭС приводится понятие «административно-территориальные единицы», под которыми понимаются административно-территориальные единицы Республики Армения, Республики Беларусь (включая город Минск), Республики Казахстан (включая города Нур-Султан, Алматы и Шымкент) и Кыргызской Республики (включая города Бишкек и Ош), субъекты и муниципальные образования Российской Федерации (Приложение № 29 к Договору о Евразийском экономическом союзе (далее -Договор о ЕАЭС)) [16].

Кроме того, Договор о ЕАЭС упоминает «административные требования в государстве-члене», «административную зону» (в соотношении с экономической), «административные органы государств-членов» (в соотношении с судебными) и другие термины административно-правовой, управленческой природы [16]. Вместе с тем часть „о из них имеет несколько иное, отличное от принятого в национальном го административном праве содержание.

М. Н. Марченко обращает внимание на то, что в зарубежной и от-№ части отечественной литературе в последние десятилетия прилагаются § значительные усилия для изменения положительного имиджа нацио-§ нальных государственно-правовых и институтов в пользу транснаци-2 ональных, рыночных и особенно финансовых [17, с. 28]. Изменение ^ и усиление государственного регулирования в условиях распростра-— нения коронавирусной инфекции, санкционного давления, усиления § международной напряженности свидетельствуют об обратном. Роль 5 государства и его институтов в регуляции общественных отношений § в современных условиях возрастает, остро встают вопросы нацио-^ нальной идентичности, включающей в себя идентичность правовую, конституционную, управленческую. Важно сохранить и обеспечить о эту идентичность в правовом регулировании интеграционного уровня. ^ Таким образом, теоретическую конструкцию соотношения между-С народного и интеграционного административного права можно представить следующим образом. Интеграционное административное право 30 выступает формирующейся и активно развивающейся частью (эле-^ ментом) международного административного права. Интеграционный (V сегмент международного административного права обладает выражен® ной институциональной спецификой, находящей отражение в наличии

организационно-распорядительной деятельности интеграционных органов управления. Данная позиция обосновывается в рамках выделенного широкого подхода к международному административному праву, не ограничивающего его сферой деятельности национальных органов управления по реализации норм международного права.

Ведущие ученые, характеризуя политико-правовые тенденции, влияющие на административное право, обозначают четыре основных фактора, которые в обозримой перспективе будут определять развитие административного права как одной из фундаментальных отраслей системы российского права и административного законодательства. Такими факторами, по их мнению, являются: 1) поправка к Конституции РФ 2020 г., принятие которой стало правовой основой

для формирования единой системы публичной власти; 2) проблемы ^

цифровизации; 3) продолжающаяся работа по третьей кодификации |

законодательства, определяющая развитие института администра- |

5

тивной ответственности; 4) предстоящее развитие административ- |

но-процессуального законодательства [18, с. 187; 19; 20, с. 297-304]. §

Полагаем, что приведенный перечень может быть дополнен вопро- *

сами научного обоснования международного и интеграционного §

административного права, соотношения их друг с другом и с нацио- 5

нальным административным правом. Постановка подобных вопросов |

и их доктринальное обеспечение призвано не просто расширить или §

дополнить предмет административного права как науки, но и повы- ё

сить эффективность норм административного права в современных 1

условиях. Ч

5§

Список литературы: |

1. Зеленцов, А. Б. Границы и структура предмета административно- ^ го права современной России: дискуссионные вопросы / А.Б. Зеленцов ° // Административное право и процесс. - 2020. - № 9. - С. 5-20. ^ DOI: 10.18572/2071-1166-2020-9-5-20. 1

2. Побежимова, Н.И. Генезис международного административного § права / Н.И. Побежимова, О.Н. Шерстобоев // Государство и право. - 2019. и

- № 11. - С. 94-103. §

3. Правовые проблемы формирования межгосударственных объедине- | ний (на примере Зоны свободной торговли и Таможенного союза ЕврАзЭС): | монография / [Габов А. В. и др.] ; отв. ред. В. Ю. Лукьянова ; Ин-т законо- § дательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. - М. : Ин-т законодательства и сравнительного правоведения 31 при Правительстве Российской Федерации, 2012. - 336 с.

4. Побежимова, Н. И. Особенности наднационального уровня таможен- ^ ного регулирования в условиях евразийской экономической интеграции ь. / Н.И. Побежимова, С. А. Агамагомедова // Юридическая мысль. - 2015. г

- № 6. - С. 94-101. |

5. Шохин, С.О. Применение гражданско-правовых институтов £ в таможенной практике / С.О. Шохин, Е.А. Абросимова // Вестник § Санкт-Петербургского университета. Право. - 2023. - № 1. - С. 123-140. DOI: 10.21638Zspbu14.2023.108.

6. Ястребов, О.А. Тенденции глобализации и международное административное право / О.А. Ястребов, А.Е. Парфентьева // Юрист. - 2016.

- № 15. - С. 32-36.

7. Агамагомедова, С.А. Взаимовлияние международного и национального права в сфере трансграничной защиты прав интеллектуальной собственности / С.А. Агамагомедова // Журнал российского права. - 2013.

- № 12. - С. 122-129.

8. Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур (совершено в Киото 18.05.1973) (в ред. Протокола от 26.06.1999) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2011. - № 32, ст. 4810 (опубл. без спец. прил.).

9. Таможенный кодекс Евразийского экономического союза (в ред. от 29.05.2019) (приложение № 1 к Договору о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза) // Официальный сайт Евразийского экономического союза. - URL: http://www.eaeunion.org/ (дата обращения: 12.04.2023).

ЗС 10. Бахрах, Д.Н. Таможенное право как институт административного

§ права / Д.Н. Бахрах // Государство и право. - 1995. - № 3. - С. 13-21.

11. Интеграционное право в современном мире: сравнительно-правовое ^ исследование : монография / В.А. Жбанков, П.А. Калиниченко, С.Ю. Кашкин § [и др.] ; отв. ред. С.Ю. Кашкин. - М. : Проспект, 2015. - 416 с. со 12. Винницкий, А.В. Право Евразийского экономического союза

и российское административное законодательство: актуальные вопросы соотношения и взаимодействия / А.В. Винницкий // Международное право и международные организации. - 2017. - № 4. - С. 9-20. ^С 13. Габов, А.В. Энергетическое право Евразийского экономиче-

I— ского союза: формирование и основы / А.В. Габов, М.С. Лизикова // с^ Предпринимательское право. - 2022. - № 2. - С. 13-24. § 14. Тихомиров Ю. А. Динамика управления в современном обществе

^ / Ю. А. Тихомиров // Журнал российского права. - 2021. - Т. 25, № 11.

- С. 5-18. DOI: 10.12737/^1.2021.132 15. Кобзарь-Фролова, М. Н. Система органов публичной власти

5 Российской Федерации: понятие, характерные признаки, взаимодействие / ^ М.Н. Кобзарь-Фролова // Сибирское юридическое обозрение. - 2021. - Т. 18,

№ 2. - С. 192-203. Б01: 10.19073/2658-7602-2021-18-2-192-203. 32 16. Договор о Евразийском экономическом союзе (подписан в г. Астане 29.05.2014) (в ред. от 24.03.2022) // Официальный сайт Евразийской экономической комиссии. - URL: http://www.eurasiancommission.org/ (дата обращения: 12.04.2023). ¡^ 17. Марченко, М.Н. Государство и право в условиях глобализации /

<4 М.Н. Марченко. - М. : Проспект, 2011. - 399 с.

18. Кобзарь-Фролова, М.Н. Наука административного права и административного процесса на современном этапе общественного развития / М.Н. Кобзарь-Фролова, А.А. Гришковец // Труды Института государства и права Российской академии наук. - 2022. - Т. 17, № 3. - С. 182-203.

8 со

19. Кобзарь-Фролова, М.Н. Актуальные проблемы науки административного права и административного процесса («Лазаревские чтения - 2022»): обзор / М. Н. Кобзарь-Фролова, А.Ю. Соколов // Правовая политика и правовая жизнь. - 2022. - № 1. - С. 297-304.

20. Виноградова, Е.В. Актуальные проблемы науки административного права и административного процесса («Лазаревские чтения - 2022»): обзор / Е.В. Виноградова, М. Н. Кобзарь-Фролова // Административное право и процесс. - 2022. - № 5. - С. 79-88.

I

1

£ х

ь з

I

33

о

А

г

ь