CC BY
24
Жеребцов Алексей Николаевич
Правовая конвергенция и ее влияние на развитие системы российского административного права
Исследуется роль правовой конвергенции в развитии системы российского права в целом и отрасли российского административного права в частности. Отмечаются два основных фактора такого влияния - экономический и организационно-правовой. Автор приходит к выводу о том, что международно-правовая конвергенция как вид правовой конвергенции позволяет формировать в структуре отрасли административного права новые нормативно-правовые комплексы: интегра-тивные подотрасли и интегративные институты современного российского административного права.
Ключевые слова: правовая конвергенция, правовая интеграция, международное право, система и структура административного права, интегративные подотрасли административного права, интегративные институты административного права.
Legal convergence and its impact on development of the Russian administrative law system
The article is devoted to the study of the role of legal convergence in development of the Russian law system and the branch of Russian administrative law, two main factors of such influence, which are economic and organizational and legal factors. The author comes to the opinion that international legal convergence, as a form of legal convergence, allows to form in the structure of the administrative law industry new regulatory complex: integrative sub-sectors and integrative institutions of modern Russian administrative law.
Keywords: legal convergence, legal integration, international law, the system and structure of administrative law, integrative sub-sectors of administrative law, integrative institutions of administrative law.
Введение. В последнее время возрос интерес к исследованиям проблем правовой конвергенции и правовой интеграции и форм их влияния на развитие российской правовой системы. Причем в некоторых случаях отмечаются и обратные тенденции в виде правовой дивергенции, которые также имеют определенное влияние на развитие и совершенствование системы и структуры современного российского нормативного комплекса, выступающего в качестве компонента социально-юридического явления, определяемого иногда как право [1, с. 12-16]. Объективность процессов взаимодействия различных правовых систем, их взаимовлияния и взаиморазвития обусловлена комплексом факторов экономического, социально-политического и юридического характера, что не может не затрагивать внутреннюю структурную организацию отраслей современного российского административного права. Исследователи правовых проблем конвергенции отмечают, что она есть естественное и закономерное явление, имеющее место на различных исторических этапах становления правовых си-
стем в разных регионах мира, получившее новый виток развития в эпоху глобализации [2, с. 1-7; 3, с. 6-10]. Активный рост взаимодействия системы международного права и отрасли российского административного права в настоящее время наблюдается и исследуется как в зарубежной юридической науке [4, р. 2062; 5, р. 18], так и в трудах отечественных ученых-правоведов [6, с. 29-35; 7, с. 5-8]. Например, немецкий ученый-правовед Е. Шмидт-Ассманн признает, что регулятивный характер отрасли административного права перестал обслуживать лишь государственный суверенитет и вышел за пределы его обеспечения [4, р. 2062]. Взаимодействие и взаимовлияние различных национальных правовых систем на протяжении длительного исторического периода способствовали дальнейшему их развитию как в целом, так и отдельных отраслей права. С.С. Алексеев справедливо подчеркивал, что правовая конвергенция оказывает значительное влияние на эволюцию правовых систем, в результате чего должно происходить «взаимное обогащение права в различных пределах и в конечном счете своеобразная интеграция в праве, при кото-
77
рой соединяются в единые правовые образования, в целостные юридические конструкции преимущества и достижения различных сфер права, разных систем» [8, с. 514]. Эти обстоятельства требуют дальнейшего исследования современных аспектов правовой конвергенции и правовой интеграции и их влияния на структурирование системы российского отечественного административного права.
Сущность и содержание правовой конвергенции как фактора развития системы российского права. В отечественной науке глубокое исследование проблем правовой конвергенции осуществил Ю.С. Безбородов [9], который определяет это явление как «процесс сближения национальных правовых систем, связанный с деятельностью правосоздающих субъектов в международном праве, проходящий на универсальном и региональном, многостороннем и двустороннем уровнях с использованием специфичных правовых универсализирующих методов и в разных формах, нацеленный на достижение единства и единообразия правового регулирования» [2, с. 6]. В развитие данного определения уместно упомянуть утверждение С.В. Швакина о том, что «...результаты регулирования однотипных отношений в конвергирующих (или сближающихся) правовых системах схожи или различия между ними не существенны. По сути, когерентны должны быть и формы реализации права (правоприменение), и формы выражения объективного права (законодательство)» [10, с. 104]. Ценность данного мнения заключается в том, что правовая конвергенция касается не только деятельности правосоздающего субъекта, т.е. реализации первой стадии механизма правового регулирования, но и субъекта право-применяющего, а точнее правореализующего, т.е. при осуществлении и иных стадий данного механизма. Это положение, по нашему мнению, является принципиально важным, раскрывающим сущность правовой конвергенции. В науке высказываются и иные подходы к определению правовой конвергенции. Так, например, предлагается понимать ее как «.исторически обусловленный объективный, закономерный, необратимый добровольный и (или) принудительный процесс унификации, универсализации, стандартизации, гармонизации и экспансии права национальных правовых систем государств и правовых семей» [11]. Здесь представляется ценным утверждение авторов о том, что правовая конвергенция есть процесс унификации, универсализации, стандартизации, гармонизации и экспансии права
национальных правовых систем государств и правовых семей. Сущность правовой конвергенции заключается в определенном процессе сближения различных правовых систем (международной и национальных или различных национальных) посредством формирования единого и (или) близких механизмов правового регулирования общественных отношений. Этот процесс осуществляется в определенных формах (как утверждает Ю.С. Безбородов, методах [12, с. 124-132]), образующих, по нашему мнению, содержание данного процесса. При всем различии подходов к определению содержания правовой конвергенции следует признать все же более правильным утверждение о том, что процесс правовой конвергенции осуществляется в определенных внешних и внутренних формах сближения различных правовых систем и, как следствие, в формировании новых нормативно-правовых образований в рамках этих правовых систем или одной из них. При этом многообразие форм сближения правовых систем обусловлено потребностями формирования, как отмечают С.В. Кузнецов и В.И. Кузьменко, «.общего правового поля, общего правового режима (экономического, финансового, таможенного, образовательного и др.) в территориальных пределах государств вплоть до унификации правовых норм» [13, с. 59]. Правовая конвергенция может осуществляться, по нашему мнению, в рамках четырех основных векторов: во-первых, сближение системы международного и национального права (международно-правовая конвергенция), во-вторых, сближение двух или нескольких национальных правовых систем (национально-правовая конвергенция), в-третьих, сближение сфер частного и публичного права в рамках одной национальной правовой системы (национально-правовая конвергенция) и, наконец, в-четвертых, сближение международного права с несколькими национальными правовыми системами (комплексная (двойная) правовая конвергенция). При этом следует подчеркнуть, что первый и третий векторы правовой конвергенции оказывают наибольшее влияние на национальные правовые системы и ее отдельные отрасли.
Исследуя проблемы международно-правовой конвергенции, Ю.С. Безбородов считает, что взаимодействие международного и национального права выражается в международно-правовых формах сотрудничества государств, которыми выступают международные договоры и международные организации [14, с. 57]. Данные формы правовой конвергенции имеют
78
право на существование, но они, по нашему мнению, не являются единственными. Многообразие форм международно-правовой конвергенции обусловлено многообразием проявлений взаимодействия различных правовых систем. И это многообразие не может сводиться лишь к приведенным выше формам. Между тем такие формы, как международный договор и международная организация, выступают базовой, основной формой международно-правовой конвергенции. В дальнейшем эти основные формы правовой конвергенции получают воплощение в формах интеграции, унификации, гармонизации, имплементации, трансформации, рецепции, модельного нормативно-правового регулирования, формирования концепции единой политики в определенной сфере в качестве акта международного стратегического планирования.
Представленное многообразие форм международно-правовой конвергенции образует ее содержание, в рамках которого происходит взаимодействие правовых систем международного и национального права. Именно через данные формы международное право воздействует на систему и структуру национального права и его отраслей.
Влияние международно-правовой конвергенции на российскую правовую систему и отрасль российского административного права. Последние тридцать лет наблюдается активный процесс международно-правовой и национально-правовой конвергенции, затрагивающий российскую правовую систему. Особенно это было характерно для сферы частного права [15; 16; 17, с. 26-29;18], но не обошел данный процесс и отрасли публичного права [1, с. 12-16; 6, с. 29-35; 19, с. 121-128]. При этом следует отметить, что на российскую правовую систему оказывают влияние как внутри-российские правовые факторы, так и факторы иносистемные, т.е. порожденные международным правом и иными национальными правовыми системами. Необходимо подчеркнуть, что факторы, обусловленные международно-правовой конвергенцией, влияющие на развитие российской правовой системы и российского административного права, являются едиными, что предопределяется тесной взаимосвязью правовой системы с образующими ее структуру отраслями права.
Экономический фактор международно-правовой конвергенции выступает одним из ключевых, влияющих на иные факторы трансформации отрасли административного права. Именно потребности в развитии внешней тор-
говли, расширении рынков товаров, работ и услуг, международной экономической интеграции влекут формирование двух основных форм сотрудничества государств - международного договора, а также создания и деятельности международных организаций. И хотя в основе создания международной организации лежит чаще всего международный учредительный договор, данная форма международно-правовой конвергенции имеет самостоятельное значение [20, с. 538-541]. В конечном счете указанные формы международной конвергенции приобретают форму экономической и, как следствие, правовой интеграции. Международно-правовую интеграцию следует воспринимать как форму взаимодействия правовых систем, осуществляемого в определенных правовых формах, преследующего цели интеграции посредством объединения правовых систем и формирования наднациональных нормативных образований, а также формирования интеграционных образований системы национального права, основанных на единых принципах, стандартах, методах и средствах правового регулирования, определенных в учредительном акте интеграционного объединения. Нам представляется, что международно-правовая интеграция является юридической формой реализации целей международного интеграционного объединения как организационной формы международной конвергенции. Формирование экономических интеграционных объединений в современном глобализирующем мире - явление закономерное, вызванное потребностями развития капиталистической модели хозяйствования, обусловленной потребностью расширения товарных рынков. При этом такая интеграция носит как универсальный (например, ВТО-ГАТТ, ВТО-СТС), так и региональный характер (например, Европейский союз, Евразийский экономический союз [далее - ЕАЭС]). Международно-правовая универсальная и региональная интеграция оказывает, по нашему мнению, наибольшее влияние на процессы трансформации системы права и отрасли административного права. В рамках отрасли административного права и происходящих процессов региональной экономической интеграции осуществляется процесс региональной правовой интеграции, формирующей нормативно-правовые образования в виде интеграционных подотраслей и интеграционных институтов данной отрасли российского права [21, с. 40-47]. Так, в рамках структуры административного права в настоящее время вполне сформированы интеграционная подотрасль
79
таможенного права, институт внешней трудовой миграции трудящихся государств - членов ЕАЭС, институт государственного управления в сфере транспорта, институт правового регулирования информатизации и цифровизации, технического регулирования, фармакологии и медицинской техники и др. Например, основой правового регулирования отношений в сфере таможенного дела являются Договор о Союзе, наднациональные акты, принимаемые органами ЕАЭС, и, конечно, Договор о таможенном кодексе ЕАЭС от 11 апреля 2017 г., а также другие договоры, заключенные в рамках ЕАЭС либо с третьими странами в сфере таможенного дела. В соответствии с п. 13 Положения о Евразийской экономической комиссии важное значение в процессе формирования интегративной подотрасли таможенного права имеют решения Евразийской экономической комиссии, которая фактически выступает над-государственным органом управления в сфере таможенного дела в таможенном союзе ЕАЭС. Не обошли стороной эти тенденции и институт Особенной части административного права - институт государственного управления транспортом, информатизации и цифровиза-ции, технического регулирования, фармакологии и медицинской техники и др. Процессы трансформации института государственного управления транспортом обусловлены интеграционными процессами в рамках ЕАЭС. В ст. 86-87 Договора о ЕАЭС были намечены планы формирования скоординированной (согласованной) транспортной политики, юридические основы которой нашли отражение в Протоколе о скоординированной (согласованной) транспортной политике, являющемся приложением № 24 к Договору о ЕАЭС, и Решении Высшего Евразийского экономического совета от 26 декабря 2016 г. № 19 «Об Основных направлениях и этапах реализации скоординированной (согласованной) транспортной политики государств - членов Евразийского экономического союза». В частности, предполагается создание единого транспортного пространства как совокупности транспортных систем государств - членов ЕАЭС, в рамках которой будут обеспечиваться беспрепятственное передвижение пассажиров, перемещение грузов и транспортных средств, их техническая и технологическая совместимость, основанные на гармонизированном законодательстве государств - членов ЕАЭС в сфере транспорта. Как видно из приведенного положения, одним из ключевых элементов единого транспортного пространства является формирование
гармонизированного законодательства в сфере транспорта, основанного на приведенных выше интеграционных правовых актах и иных международных договорах, в которых участвуют государства - члены ЕАЭС. Формируемая таким образом нормативная общность в системе административного права государств - членов ЕАЭС в сфере управления транспортом характеризуется комплексом специфических признаков и свойств, дающих основание определить эту нормативную общность в качестве интеграционного института отрасли современного административного права России. Подобные тенденции имеют место и в иных сферах административно-правового регулирования общественных отношений, определенных договором о ЕАЭС.
Организационно-правовой фактор заключается в необходимости исполнения основополагающего принципа международного права, закрепленного в п. 2 ст. 2 Устава ООН: pacta sunt servanda - договор должен соблюдаться (принцип добросовестного соблюдения взятых на себя международных обязательств). Именно реализация данного основополагающего принципа международного права требует формирования как на международно-правовом, так и на национальном уровне механизма реализации взятого международного обязательства. Реализация международно-правовых обязательств в национальной правовой системе порождает воздействие на имеющиеся подотрасли и институты национального российского административного права. Реализация международно-правовых обязательств осуществляется в следующих основных формах.
Во-первых, это правовая унификация как процесс (форма) приведения норм российского административного права (подотраслей или институтов административного права) в соответствие требованиям норм международно-правовых предписаний. В рамках данной формы унификация может быть осуществлена в форме рецепции (полной или частичной), общей и специальной отсылки к норме международного договора, имплементации, т.е. установления национальных правовых механизмов исполнения международных обязательств. В этом смысле уместно упомянуть процесс унификации таможенно-правового регулирования в соответствии с требованиями Договора о таможенном кодексе ЕАЭС посредством принятия Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Рос-
80
сийской Федерации». Подобные изменения, трансформирующие отдельные институты административного права, коснулись и иных сфер межгосударственного сотрудничества в рамках ЕАЭС.
Во-вторых, использование правовой гармонизации, которая представляет собой процесс (форму) согласования, приведение к взаимному соответствию нормативно-правовых предписаний правовых норм различной системной принадлежности (международного права и национального права или национальных правовых систем различных государств). Правовая гармонизация, в свою очередь, может осуществляться посредством: а) формирования согласованной политики в сфере правового регулирования общественных отношений, касающихся предмета деятельности интеграционного объединения (например, принятие решений Высшего Евразийского экономического совета от 8 мая 2015 г. № 12 «О Концепции формирования общего электроэнергетического рынка Евразийского экономического союза» и от 26 декабря 2016 г. № 20 «О Программе формирования общего электроэнергетического рынка Евразийского экономического союза»); б) наделения органов интеграционного объединения наднациональными полномочиями по принятию обязательных для государств -участников этого объединения правовых предписаний (п. 13 Положения о Евразийской экономической комиссии); в) разработки модельных нормативных правовых актов в рамках интеграционного объединения.
В-третьих, непосредственное применение норм международного права на национальном уровне для регулирования административно-
правовых отношений. В п. 3 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 (в редакции от 5 марта 2013 г.) «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» акцентируется внимание на основаниях непосредственного применения положений международного договора РФ. Кроме того, приведенный акт судебной практики формулирует положение о том, что прямому применению подлежат международные договоры РФ, которые не требуют издания внутригосударственного акта, приводящего законодательство и административную практику в соответствие положениям международного договора. Нормы международных договоров РФ, подлежащих непосредственному применению, фактически «проникают в отраслевые структуры права», воздействуя и развивая подотрасли и институты административного права, как это, например, происходит при применении в Российской Федерации норм Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. В частности, применение ст. 8 данной конвенции потребовало серьезной корректировки положений действующего законодательства об административной ответственности.
В заключение следует отметить, что международно-правовая конвергенция осуществляется в различных формах, оказывает существенное влияние на развитие системы современного российского административного права, что привело к формированию в рамках данной отрасли новых, неизвестных ранее ин-тегративных подотраслей и интегративных институтов административного права России.
1. Колюшин Е.И. Проблема конвергенции в конституционном (государственном) праве России // Конституционное и муниципальное право. 2018. № 4. С. 12-16.
2. Безбородов Ю.С. Конвергенция: правовой и международно-правовой подходы к определению // Universum Juris. 2016. № 2. С. 1-7.
3. Клочкова Ю.А. Конвергенционные правовые системы как результат современной глобализации // Государственная власть и местное самоуправление. 2001. № 4. С. 6-10.
4. Smidt-Assmann E. The Internationalization of Administrative Relations as a Challenge for Administrative Law Scholarship // German Law Journal. 2008. Vol. 9. № 11.
1. Kolyushin E.I. Problem of convergence in the constitutional (state) law of Russia //Constitutional and municipal law. 2018. № 4. P. 12-16.
2. Bezborodov Yu.S. Convergence: legal and international legal approaches to definition // Universum Juris. 2016. № 2. P. 1-7.
3. Klochkova I.A. Convergence legal systems as a result of modern globalization // State power and local government. 2001. № 4. P. 6-10.
4. Smidt-Assmann E. The Internationalization of Administrative Relations as a Challenge for Administrative Law Scholarship // German Law Journal. 2008. Vol. 9. № 11.
5. Rose-Ackerman S., Lindseth P.L. Comparative administrative law: an introduction // Comparative Administrative Law / ed. by
81
5. Rose-Ackerman S., Lindseth P.L. Comparative administrative law: an introduction // Comparative Administrative Law / ed. by S. Rose-Ackerman and P.L. Lindseth. Edward Elgar Publishing, 2010.
6. Побежимова Н.И. Перспективы формирования международного административного права в современных условиях // Административное право и процесс. 2016. № 8. С. 29-35.
7. Побежимова Н.И., Шерстобоев О.Н. Административное право и международное право: нетипичные правовые конструкции // Административное право и процесс. 2016. № 10. С. 5-8.
8. Алексеев С. С. Собрание сочинений: в 10 т. Т. 5: Линия права. Отдельные проблемы концепции. М., 2010.
9. Безбородов Ю. С. Методы и формы правовой конвергенции в международном праве: дис. ... д-ра юрид. наук. Казань, 2018.
10. Швакин С.В. Международно-правовая унификация норм права в процессе конвергенции национальных правовых систем // Законность и правопорядок в современном обществе. 2011. № 7.
11. Толченкин Д.А., Толченкина М.Э. Юридическая свобода и правовая конвергенция: соотношение парадигм // Теория государства и права. 2019. № 2. С. 107-111.
12. Безбородов Ю. С. Интеграция как международно-правовой метод правовой конвергенции // Lex russica (Русский закон). 2017. № 12(133). С. 124-132.
13. Кузнецов С.В., Кузьменко В.И. Тенденции развития правовой конвергенции в современной российской правовой системе // Вестник Академии экономической безопасности МВД России. 2010. № 11.
14. Безбородов Ю.С. О международно-правовых формах правовой конвергенции // Российское право: образование, практика, наука. 2017. № 4(100).
15. Беневоленская З.Э. Доверительное управление имуществом в сфере предпринимательства. М., 2017.
16. Иванец Г.И., Червонюк В.И. Глобализация, государство, право // Государство и право. 2003. № 8.
17. Карпов Е.А. Конвергенция романо-гер-манской и англосаксонской моделей права собственности в гражданском праве России // Международное публичное и частное право. 2020. № 2.
18. Цвайгерт К., Кетц Х. Введение в сравнительное правоведение в сфере частного права. М., 1995.
S. Rose-Ackerman and P.L. Lindseth. Edward Elgar Publishing, 2010.
6. Pobezhimova N.I. Prospects for the formation of international administrative law in modern conditions // Administrative law and process. 2016. № 8. P. 29-35.
7. Pobezhimova N.I., Sherstoboev O.N. Administrative law and international law: atypical legal structures // Administrative law and process. 2016. № 10. P. 5-8.
8. Alexeyev S.S. Collection of works: in 10 vols. Vol. 5: Line of law. Separate concept problems. Moscow, 2010.
9. Bezborodov Yu.S. Methods and forms of legal convergence in international law: diss. ... Dr of Law. Kazan, 2018.
10. Swakin S.V. International legal unification of law in the convergence of national legal systems // Law and order in modern society. 2011. № 7.
11. Tolchenkin D.A., Tolchenkina M.E. Legal freedom and legal convergence: paradigm ratio // State and law theory. 2019. № 2. P. 107-111.
12. Bezborodov Yu.S. Integration as an international legal method of legal convergence // Lex russica (Russian law). 2017. № 12(133). P. 124-132.
13. Kuznetsov S.V., Kuzmenko V.I. Trends in the development of legal convergence in the modern Russian legal system // Bulletin of the Academy of Economic Security of the Russian Interior Ministry. 2010. № 11.
14. Bezborodov Yu.S. On international legal forms of legal convergence // Russian law: education, practice, science. 2017. № 4(100).
15. Benevolenskaya S.E. Business property trust. Moscow, 2017.
16. Ivanets G.I., Chervonyuk V.I. Globalization, state, law// State and law. 2003. № 8.
17. Karpov E.A. Convergence of RomanoGerman and Anglo-Saxon models of property rights in Russian civil law // International public and private law. 2020. № 2.
18. Tsweigert K., Ketz H. Introduction to comparative law in the field of private law. Moscow, 1995.
19. Otcheskay T.I., Mischakova N.V. The role of the Russian judicial reform in improving judicial and pre-trial proceedings in the criminal procedure in modern times // Actual problems of the Russian law. 2020. № 7. P. 121-128.
20. International law: textbook / B.M. Ashavsky, M.M. Biryukov, V.D. Bordunov, et al.; resp. ed. S.A. Yegorov. Moscow, 2015.
21. Zerebzov A.N. The concept of integration sub-sectors and institutions of administrative law in Russia // Actual problems of administrative
82
19. Отческая Т.И., Мишакова Н.В. Роль судебной реформы России в совершенствовании судебного и досудебного производства в уголовном процессе на современном этапе // Актуальные проблемы российского права. 2020. № 7. С. 121-128.
20. Международное право: учеб. /Б.М. Ашав-ский, М.М. Бирюков, В.Д. Бордунов и др.; отв. ред. С.А. Егоров. М., 2015.
21. Жеребцов А.Н. Концепция интеграционных подотраслей и институтов административного права России // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: сб. ст. по материалам междунар. науч.-практ. конф. (Сорокинские чтения), 27 марта 2020 г. / под общ. ред. А.И. Каплунова. СПб., 2020. С. 40-47.
and administrative-procedural law: proc. of the intern. sci. and practical conf. (Sorokin readings), March 27, 2020 / gen. ed. by A.I. Kaplunov. St. Petersburg, 2020. P. 40-47.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Жеребцов Алексей Николаевич, доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры административной деятельности ОВД Краснодарского университета МВД России; e-mail: [email protected]
INFORMATION ABOUT AUTHOR
A.N. Zherebtsov, Doctor of Law, Associate Professor, Professor of the Department of Administrative Activity of Internal Affairs Agencies of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected]
83
