CC BY
78
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
^^ Актуальные проблемы международного права ^^
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ УРЕГУЛИРОВАНИЯ ВНЕШНЕГО ДОЛГА ЕГИПТА И ОСМАНСКОЙ ИМПЕРИИ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX — НАЧАЛЕ XX В.
В.А. КОННОВ
кандидат юридических наук, доцент, заместитель начальника кафедры прав человека и международного права
Московского университета МВД России Научная специальность 12.00.10 — Международное право; Европейское право
E-mail: vkonnov@rambler.ru
Аннотация. В статье анализируются международно-правовые механизмы урегулирования финансово-экономических кризисов во второй половине ХХХ в. в отношении государственного долга Египта и Османской империи; рассматриваются вопросы взаимодействия международных и национальных норм, статуса международных органов по контролю за выполнением обязательств, а также формы и методы урегулирования внешнего долга, закреплявшиеся в международных актах. Указывается, что основным юридическим свойством международно-правовых механизмов рассматриваемого периода являлось отсутствие согласования суверенной воли между государствами-кредиторами и государствами-должниками при наличии согласования воль всех кредиторов.
Ключевые слова: международное экономическое право; история международного экономического права; урегулирование экономических кризисов; институт антикризисных мер; внешний долг Египта и Османской империи.
INTERNATIONAL LEGAL ISSUES OF DEBT SETTLE-MENT OF EGYPT
AND THE OTTOMAN EMPIRE IN THE LATE 1870S AND EARLY1900S.
V.A. KONNOV
candidate ofjurisprudence, assistant professor, deputy chief of chair of human rights and international law
of the Ministry of Internal Affairs Moscow uni-versity of Russia
Annotation. This article analyzes international legal mechanisms of regulation of financial and economic crises of Egypt and the Ottoman Empire in the late 1870s and early 1900s: reviewed the issues of interaction of international and national law, the status of theinternational authorities monitoring the implementation of commitments, forms and methods of settlement of external debt in the international acts. In article it is specified that the main legal property of international legal mechanisms of the considered period was lack of coordination of sovereign will between the creditors and the debtors states, in the presence of coordination of wills of all creditors.
Key words: international economic law; history of international economic law; settlement of financial and economic crises, institution of anti-crisis measures (IACM), external debt of Egypt and the Ottoman Empire.
Экономические и финансовые кризисы являются неизбежными спутниками развития как мировой экономики в целом, так и экономик отдельных стран. На протяжении нескольких последних столетий десятки государств были вынуждены преодолевать последствия экономической и финансовой нестабильности, создавать правовые механизмы покрытия бюджетных дефицитов, формировать основы международного сотрудничества, устранять опасные социальные явления, порождаемые кризи-
сами. Можно смело утверждать, что к настоящему времени накоплен значительный опыт как в применении конкретных мер противодействия кризисным явлениям, так и опыт международно-правового сотрудничества государств в данной сфере.
Если изначально преодоление экономической и финансовой нестабильности было внутренним делом каждого конкретного государства, то по мере глобализации экономической деятельности, проникновения капиталов на зарубежные рынки, фор-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы международного права
мирования системы мирового разделения труда возникла объективная потребность в международном сотрудничестве, заключении межгосударственных договоров, направленных на предупреждение и предотвращение экономических кризисов. На различных исторических этапах такое сотрудничество имело неодинаковые организационные формы, отличалось спецификой функционирования международно-правовых механизмов оказания финансовой помощи, а также преследовало разные по своему характеру цели. Нормы международного права, направленные на преодоление экономических и финансовых кризисов, предусматривали широкий спектр условий взаимодействия: от откровенно кабальных и несправедливых до вполне паритетных и взаимоприемлемых.
Вплоть до начала ХХ в. в международном праве не было не только единого, но и сколько-нибудь унифицированного регулирования в рассматриваемой сфере. В этой связи Ф.О. Вертлиб справедливо отмечает, что «До начала ХХ века обеспечение возврата долгов одним государством другому было исключительной прерогативой кредитора, и не регламентировалось никакими многосторонними международными соглашениями, которые содержали бы общие принципы такой деятельности. В этой связи в выборе форм и методов возврата задолженности государства не были ни чем ограничены»1.
Вместе с тем, исторически первая полноценная международная правовая база, связанная с преодолением государственных финансово-экономических кризисов была сформирована в связи с необходимостью урегулирования во второй половине XIX в. государственных долгов Египта и Османской империи перед европейскими государствами и инкорпорированными в них юридическими лицами. Правовой механизм урегулирования в этот период имел единственную цель — сформировать экономические, юридические и организационные условия для возврата указанными государствами своих внешних долгов. Распространенная в настоящее время практика оказания государствам международной помощи в целях улучшения экономической ситуации не являлась содержанием международных соглашений по урегулированию долговых проблем Египта и Османской империи. Напротив, права и обязанности государств закреплялись исходя из
необходимости эксплуатации экономических возможностей государств-кредиторов. Односторонний характер антикризисного регулирования в отношении указанных государств обусловил особенности правовых механизмов, которые были основаны как на международных договорах, так и на внутригосударственных актах.
Государственный долг Египта формировался в 50-х — 70-х годах XIX в. за счет прямых заимствований египетских султанов у английских банков, а также выпуска векселей, правами требования по которым обладали французские, немецкие, австрийские и итальянские банки2. Юридически данные отношения находились в плоскости частного права. Их основой были кредитные договоры, заключавшиеся как на основе законов Египта, так и на основе законов других государств. И на этапе обретения заимствований, и на этапе урегулирования долгового кризиса государства являлись лишь представителями интересов кредиторов, которым последние делегировали часть своих полномочий по взысканию долга. В отличие от государственного долга Османской империи (см. ниже), государственный долг Египта не был даже частично сформирован на основе межгосударственных отношений. Также не было и случаев перехода прав требования от частных кредиторов к публичным. Вместе с тем, именно государства сыграли ключевую роль в урегулировании долгового кризиса на основе норм международного права.
Международно-правовой основой урегулирования египетского государственного долга явилась Лондонская конвенция 1885 г. относительно упорядочения финансов египетского правительства, заключенная Россией, Германией, Австро-Венгрией, Францией, Великобританией, Италией и Турцией (далее — Лондонская конвенция 1885 г.)3. Конвенция предусматривала обязанность правительства Египта дополнительно выпустить государственные облигации, держателями которых могли являться только лица, которые на момент выпуска были держателями прежних долговых бумаг государства. Международно-правовой акт определял характеристики новой эмиссии — облигации должны были быть купонными, именными и необращаемыми. Таким образом, выплаты по ним и окончательное погашение осуществлялось только в отношении конкретных лиц.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы международного права
Механизм обращения и погашения облигаций предусматривал, по крайней мере, четыре элемента: размер эмиссии (не более 9 млн. английских фунтов стерлингов), сроки купонных выплат (два раза в год), валюту платежей (французские франки и английские фунты стерлингов), а также международный орган по контролю за урегулированием долгового кризиса. В качестве такого органа учреждалась Касса египетского государственного долга.
Лондонская конвенция 1885 г. не закрепляла статус Кассы египетского государственного долга. Все основные аспекты ее полномочий, функций и порядка формирования закреплялись эдиктами султана на основе переговоров с заинтересованными государствами, представлявшими кредиторов. В частности, эдикт 1885 г. устанавливал, что Касса египетского государственного долга возглавляется назначаемыми правительствами Англии, Франции, Австрии и Италии комиссарами. В разные годы полномочия этих должностных лиц менялись на основе внутренних актов Египта и договоренностей между правительствами кредиторов. Формальный статус Кассы так и не был в полной мере определен международными договорами вплоть до 1940 г., когда она прекратила свое существование4. Отдельные признаки свидетельствуют о том, что Касса египетского государственного долга не может рассматриваться в качестве международной организации, о чем можно судить в сравнении с организациями, которые в рассматриваемый исторический период уже получили официально такой статус; например, в сравнении с Всемирным почтовым союзом, созданным в 1874 г.. В отношении статуса кассы можно констатировать, что она являлась временным международным органом, наделенным узким и весьма специфическим кругом полномочий, обусловленным колониальной политикой европейских государств.
На Кассу возлагались функции по администрированию всех операций, связанных с выплатами по египетскому государственному долгу. Так, в соответствии со ст. IX Лондонской конвенции 1885 г., все поступления по займу должны были сосредоточиваться в Кассе, которая осуществляла их распределение и организовывала непосредственную выплату держателям облигаций. Кроме того, на данный международный орган была возложена задача информировать как участников конвенции, так
и правительство Египта обо всех операциях, а также о задержках в выплатах и трудностях в погашении купонов. Касса имела право отдавать распоряжения государственным служащим Египта в части обслуживания облигаций, которые должны были их беспрекословно выполнять.
Таким образом, правовой механизм урегулирования государственного долга Египта во второй половине XIX в. имел следующие черты:
1) правовую основу составляли нормы международного права, частноправовые соглашения, а также нормы внутригосударственного права, дополнявшие друг друга;
2) учреждался международный контролирующий и координирующий орган, призванный обеспечивать платежи по долгу;
3) государства выступали в качестве представителей интересов частных кредиторов.
Урегулирование государственного финансово-экономического кризиса в Османской империи (впоследствии Турецкой республики) по форме, международно-правовому регулированию, правам и обязанностям государств, видам предпринимаемых мер имело существенные отличия от урегулирования внешнего долга Египта.
Первые внешние заимствования Османской империи были осуществлены в 50-х годах XIX в. на основе международных соглашений, заключенных правительствами Великобритании и Османской им-перии5. В соответствии с ними, предельным сроком погашения внешней задолженности являлся 1875 г.. Соглашения также предусматривали принцип возвратности и платности, а также меры ответственности государства-должника. В качестве последних должны были выступать штрафные санкции, а также ограничение должника в международных правах. Однако, в целом соглашения предусматривали бесконфликтный способ урегулирования возможных неплатежей путем переговоров. Международные договоры также предусматривали невозможность отказа сторон от переговоров в такой ситуации, а также невозможность отказа должника от своего долга.
Таким образом, внешние заимствования осуществлялись на нескольких фундаментальных принципах, закрепляемых соглашениями, а именно на принципах:
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы международного права
1) ответственности государства-должника за неисполнение своих международных экономических обязательств;
2) мирного урегулирования споров, вытекающих из кредитных отношений;
3) недопустимости одностороннего отказа от исполнения своих международных экономических обязательств.
По аналогичным принципам осуществлялись и дальнейшие внешние заимствования Османской империи в 60—70 годы XIX в.. Вместе с тем, к 1875 г. основными кредиторами стали не иностранные правительства, а банки и частные финансово-промышленные группы. Заключаемые ими соглашения с правительством Османской империи содержали неизменную ссылку на общие принципы, заложенные в упомянутых выше межправительственных договорах с Великобританией.
Кризисные явления в национальной экономике Османской империи начались в 1871—1873 г.г. и были вызваны в основном несбалансированно-стью бюджета вследствие растущих государственных затрат на политические и военные цели. Уже в этот период османское правительство начало испытывать трудности с обслуживанием внешнего долга и выплатам по нему как иностранным государствам, так и частноправовым кредиторам. Прежняя финансовая политика по привлечению новых международных кредитов для погашения прежних больше не могла осуществляться. Новые потенциальные кредиторы опасались кризиса неплатежей и в кредитовании отказывали. В 1875 г., когда государство в одностороннем порядке нарушило свои международные обязательства и объявило о том, что впредь в течение пяти лет будет выплачивать кредиторам (как государствам, так и частноправовым субъектам) лишь половину необходимых платежей. В том же году Османская империя вообще прекратила осуществлять такие платежи. Над иностранными кредиторами нависла угроза невозврата предоставленных средств6.
Международно-правовой основой урегулирования финансово-экономического кризиса Османской империи явились решения Берлинского конгресса 1878 г., созванного для разрешения политических проблем. В отличие от территориальных вопросов, финансовые решения были оформлены особыми
документами — Протоколами заседаний, которые подписывались всеми государствами-участниками. В них, в частности, нашли закрепление права и обязанности государств-кредиторов и Османской империи, а также были отражены правовые аспекты функционирования механизма антикризисного регулирования. За основу последнего были взяты решения, принятые ранее в отношении Египта, но получившие собственное развитие.
По юридической форме протоколы являлись актами международной конференции, которые имели обязательную силу для участников, если содержали решения, принятые единогласно. Это, в частности, следовало из их содержания, где отмечалось, что стороны принимают на себя обязательства добровольно и примерно соблюдать достигнутые договоренности, не отказываться от них, а также предпринять все внутренние меры для реализации целей, указанных в данных документах. Кроме того, протоколы предусматривали элементы контроля за закрепляемыми ими обязательствами, а также элементы ответственности сторон. В частности, предусматривалось, что Османская империя должна была допускать представителей стран-кредиторов для проверки состояния государственной казны, а представители разных стран не должны были мешать друг другу в таких проверках.
Следовательно, отдельные протоколы имели ряд признаков международного договора в современном его понимании. Так, субъектами соглашений выступали государства; устанавливалась обязательность соблюдения договоренностей; закреплялись конкретные права и обязанности участников; нашли отражение элементы ответственности за несоблюдение данных международных актов. Однако, далеко не все протоколы Берлинского конгресса обладали такими признаками, что не позволяет усматривать в них международную договорную форму и, следовательно, рассматривать их в качестве источников международного права. Вместе с тем, протокол, который касался вопросов урегулирования внешнего государственного долга Османской империи (18-й Протокол7), будучи одобренным единогласно, имеет признаки международного договора.
Таким образом, в отличие от Египетского государственного долга, государственный долг Османской империи должен был быть урегулирован не на
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы международного права
основе международного договора, а на основе решения международной конференции, которое было принято консенсуально.
Вместе с тем, отдельные аспекты урегулирования долга Османской империи нашли отражение в итоговом акте Берлинского конгресса, который как по форме, так и по содержанию являлся международным договором — Берлинском трактате8. Не смотря на то, что данный документ в основном регулировал политические и территориальные вопросы, ряд норм касался международных кредитных обязательств. В частности, трактат предусматривал, что часть внешнего долга Османской империи должны выплачивать полузависимые от нее балканские государства — Болгария, Черногория и Сербия (ст.ст. IX, XXXIII, XLII трактата). Данные обязательства возлагались на них по причине территориальных и политических приобретений. Таким образом, государства-участники Конгресса связывали получение прав в области политической самостоятельности с финансовыми обязанностями. При этом в документе предусматривалось, что размер долга, возлагаемого на полузависимые государства, должен определяться в рамках равноправных переговоров их правительств с правительством Османской империи. Кроме того, устанавливался «ступенчатый» механизм возврата соответствующих частей государственного долга: Болгария, Черногория и Сербия должны предоставлять платежи правительству империи, а оно (вместе со своей частью) — европейским кредиторам.
Следует отметить, что содержание 18-го Протокола стало не только правовой основой международных взаимоотношений по вопросам погашения Османской империей долга перед иностранными государствами, но и имело ряд сопутствующих правовых последствий на национальном уровне.
В частности, 18-й протокол регламентировал взаимоотношения Османского государства с частноправовыми субъектами — юридическими лицами иностранных государств. Предусматривалось, что национальный долг перед ними приравнивается к внешнему долгу перед иностранными государствами, включается в единую кредитную массу, и должен погашаться на тех же условиях. Также данный документ предусматривал изменения внутреннего законодательства государства-
должника. Кроме того, документом предусматривалась обязанность Османской империи разорвать отдельные торгово-экономические отношения с другими странами до урегулирования кризисных явлений.
Таким образом, наряду с вопросами признания долговых требований, устанавливались обязательства по принятию внутренних мер в целях стабилизации ситуации и обеспечения возврата долгов. Данные меры должны были реализовываться через имплементацию в национальном законодательстве Османской империи ряда положений Протокола, которые касались создания специального организационно-правового механизма для решения соответствующих проблем.
Закрепляемый 18-м Протоколом Берлинского конгресса механизм урегулирования предусматривал несколько основных элементов. Во-первых, Османская империя должна была официально признать невозможность обслуживания внешнего долга, т.е. объявить государственный дефолт по облигациям, а также признать себя банкротом. Во-вторых, кредиторы (как государства, так и частные лица) соглашались понизить совокупный размер государственного долга до уровня, приемлемого для его обслуживания в течение последующих лет, и в протоколе закреплялась конечная цифра. В-третьих, правительство Османской империи было обязано не позднее 1882 г. внести во внутреннее законодательство изменения, которые позволили бы представителям иностранных кредиторов осуществлять контроль за сбором налогов, а также их перечислением в счет оплаты внешнего долга. В-четвертых, предусматривалось создание специального международного органа по контролю за государственными финансами. Таким образом, механизм урегулирования предусматривал как юридические, так и организационные меры.
На основании решений Берлинского конгресса 20 декабря 1881 г. султаном Османской империи был издан так называемый Мухарремский декрет, имплементировавший в национальном законодательстве положения международных актов. Согласно этому документу, учреждалось международное Управление Оттоманского государственного долга. Данное учреждение имело сложный правовой статус как с точки зрения международного права, так
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы международного права
и с точки зрения национального законодательства. В частности, оно не может характеризоваться как международная организация, поскольку важнейших признаков таковой — устава и постоянно действующих органов — не создавалось. Кроме того, управление нельзя признать и национальным органом власти Османской империи, так как его персональный состав формировался только из представителей государств-кредиторов, а представители органов государственной власти Османской империи имели при нем только наблюдательный функции, и были лишены прав каким-либо образом повлиять на принимаемые решения. Помимо этого, члены управления формально не были назначаемы государствами-кредиторами, а делегировались от юридических лиц, инкорпорированных в государствах-кредиторах. При этом государства имели право заменить кого-либо в составе управления или требовать включения своих представителей.
Сложность правового статуса Управления Оттоманским государственным долгом была результатом непростого компромисса, достигнутого кредиторами между собой и с Османской империей в ходе Берлинского конгресса. Фактически государства-кредиторы делегировали свои полномочия по урегулированию долговых проблем частноправовым субъектам, что в контексте современной теории международного экономического права, а также практики международных экономических отношений можно охарактеризовать как пример государственно-частного партнерства9.
Полномочия, предоставленные Управлению Оттоманским государственным долгом, были призваны обеспечить реализацию основной цели решений Берлинского конгресса — возврат предоставленных ранее заимствований. Для этого Мухарремский декрет предусматривал следующее: ф Управлению предоставлялась возможность обеспечивать переводы платежей по долгу иностранным государствам и юридическим лицам;
Управлению предоставлялось право непосредственно взимать отдельные налоги Османской империи, платежи от которых поступали не в государственный бюджет, а в специальный фонд международного органа, из которого впоследствии осуществлялось удовлетворение тре-
бований кредиторов. В частности, полностью были переданы права на налоги с шелководства и рыболовной промышленности; Управление имело право частичного взимания в свои фонды отдельных сборов: таможенного и гербового;
Управлению полностью были переданы права на выручку и прибыль от соляных и табачных производств.
Документ предусматривал, помимо этого, своеобразную индексацию отчислений в фонд Управления. Это было обязательным при принятии решений Османским правительством о пересмотре величин тех налогов и сборов, которые были переведены под ведение международного органа. В этом случае они пропорционально изменялись.
Мухарремским декретом предусматривалось, что данные меры будут действовать бессрочно. Вопрос об их отмене мог быть поставлен только после удовлетворения всех требований кредиторов, и был возможен только на основе новых международных соглашений. Следует отметить, что указанный выше правовой механизм урегулирования государственного финансового кризиса Османской империи существовал с некоторыми изменениями вплоть до 1928 г., когда на основе нового соглашения с кредиторами (Парижский договор от 13 июля 1928 г.) Управление было упразднено.
Основными чертами урегулирования финансового кризиса Османской империи с точки зрения международного права можно назвать: ф международно-правовой основой предпринимаемых мер явились решения международной конференции;
предусматривалась имплементация требований решения международной конференции в национальном законодательстве;
вводилось ограничение финансового и экономического суверенитета на основе международного соглашения;
предусматривалось создание специального международного контрольного механизма за выполнением антикризисных мер. Экономическая и правовая модель урегулирования египетского и османского государственного долга изначально носила дискриминационный характер с опорой на элементы политики колониа-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы международного права
лизма. Важно отметить, что в рассматриваемый исторический период еще не были приняты международные нормы, ограничивающие государства в применении силы для взыскания долгов, отсутствовали устойчивые международные институты по регулированию финансовых процессов, не были сформированы международные судебные органы, в рамках которых осуществлялось бы предъявление финансовых претензий и урегулирование соответствующих споров. К тому же, вторая половина XIX в. не была еще отмечена процессами глобализации финансово-экономических отношений, а экономическая взаимозависимость государств только формировалась. В таких условиях урегулирование финансового кризиса в форме одностороннего диктата и заключения заведомо дискриминационных соглашений не вызывало у кредиторов обеспокоенности относительно последствий их реализации в условиях существования обособленных рынков.
Несмотря на то, что международно-правовое регулирование, а также экономические и организационные механизмы взыскания государственных долгов Египта и Османской империи существенно отличались, имела место одна объединяющая черта. В обоих случаях согласование суверенной воли осуществлялось только между кредиторами. Согласования воли между кредиторами и должником не было. Последнему лишь диктовались условия,
которые он не мог оспаривать или менять. Кроме того, права и обязанности в таких документах не были корреспондирующими; у кредиторов были только права, а у должников — только обязанности. Такая безальтернативность с точки зрения современного международного права свидетельствует об отказе (во многом вынужденном) государств-должников от части своего экономического суверенитета.
1 См.: Вертлиб Ф.О. Ответственность государств за неисполнение международных экономи-ческих обязательств. Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 139—140.
2 См. более подробно: Ротштейн Ф.А. Захват и закабаление Египта. М., 1959. С. 24—28.
3 См.: Сборник договоров России с другими государствами, 1856—1917 / Сост.: Козьменко И.В.; Под ред.: Адамов Е.А. М., 1952. С. 260—264.
4 Была ликвидирована на основе Международной конвенции о ликвидации Кассы египетского государственного долга от 17 июля 1940 г.
5 См. более подробно: Suvla R.S. The Ottoman Debt, 1850— 1939 // The Economic History of the Middle East, ed. C. Issawi. Chicago, 1966. P. 95—99.
6 См.: Birdal M. The Political Economy of Ottoman Public Debt: Insolvency and European Finan-cial Control in the Late Nineteenth Century. London., 2010. P. 128.
7 См.: Константинополь и проливы. По секретным материалам бывшего МИДа. Кн. 1. М., 1925. С. 68—75.
8 См.: Сборник договоров России с другими государствами, 1856 - 1917 / Сост.: Козьменко И.В.; Под ред.: Адамов Е.А. М., 1952. С. 181—206.
9 О государственно-частном партнерстве в рамках международного права см. более подробно: Родин А.А. Взаимодействие международного и внутригосударственного права в правовом регулировании государственно-частного партнерства. Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2010.
Правовая мысль: Антология. Учебное пособие. Гриф УМЦ «Профессиональный учебник». Гриф НИИ образования и науки. Науч. ред.-сост. Малахов В.П. Изд-во ЮНИТИ, 2011. 903 с.
Представлены фрагменты из произведений и трудов великих представителей мировой правовой мысли прошлого и мыслителей менее известных, но отличающихся оригинальными и перспективными идеями о различных аспектах правовой жизни общества. Особое внимание уделено проблематике и содержанию правовой мысли XIX—XX вв.
Это не только ученые-правоведы, но и представители философской, этической, социологической, политической, религиозной мысли, что подтверждает богатство правовой жизни и разнообразие правовой мысли. Ряд персоналий впервые фигурирует в работах, посвященных правовой тематике.
Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов, будет полезна всем интересующимся проблемами юриспруденции, философии права, социологии и политологии.
