Международная практика повышения эффективности контроля и учета финансов в процессе регулирования государственно-частного партнерства Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

АУДИТОРСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

УДК 657.6

МЕЖДУНАРОДНАЯ ПРАКТИКА ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ КОНТРОЛЯ И УЧЕТА ФИНАНСОВ В ПРОЦЕССЕ РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА

В. А. КАБАШКИН,

доктор экономических наук, профессор кафедры факультета экономики и права E-mail: kva1955@bk. ru В. О. МИШИНА, студентка факультета экономики и права Тел. 8-965-140-59-52 Московский государственный лингвистический университет

В статье выделяются отличительные черты учета, контроля и аудита проектов государственно-частного партнерства. Пристальное внимание уделяется процессу организации аудита и контроля за финансовыми средствами, предоставляемыми для реализации проектов государственно-частного партнерства.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, аудит проектов, ответственность, контракт, контроль.

В современных условиях инвестиционная составляющая национальной экономики требует новых подходов к финансированию капитальных вложений, организации их

учета и контроля. Формирование государственно-частного партнерства (ГЧП) в России является одной из самых новых и актуальных тем современной экономической жизни страны и требует тщательного изучения с различных сторон.

Механизмы ГЧП более адекватно отвечают текущим потребностям национальной (региональной) экономики, так как организация партнерства между государственными и муниципальными органами управления (ОГМУ) и бизнесом имеет конкретные преимущества по сравнению с бюджетным финансированием:

— использование средств регионального бюджета только по направлениям проекта, которые

определяют снижение его общей экономической эффективности ниже уровня, привлекательного для частных инвестиций (софинансирование);

— передача ответственности за своевременный ввод объектов в рамках заранее определенной сметы частным инвесторам (строительство «под ключ»);

— перенос расходов регионального бюджета по финансированию результатов освоения капитальных вложений на будущие периоды путем оплаты выкупа готового объекта, эксплуатируемого в интересах государственных (муниципальных) нужд, в рассрочку;

— отказ от использования средств бюджета для финансирования результатов капитальных вложений путем передачи инвестору прав на коммерческое использование объекта до момента окупаемости (механизмы ГЧП концессионного типа);

— преимущественное формирование внебюджетных механизмов обеспечения обязательств государственного заказчика перед инвесторами в рамках договора ГЧП;

— повышение эффективности контроля за использованием бюджетных средств в рамках долевого участия в строительном контракте.

Собственно механизмы государственно-частного партнерства являются базовой конструкцией привлечения внебюджетных инвестиций в развитие различных видов инфраструктуры. Учитывая текущее состояние национальной экономики, для реализации региональных инвестиционных проектов в первую очередь будут использоваться заемные средства. Рынок долговых инструментов в настоящее время достаточно многообразен.

Ответственность за организацию проектов ГЧП, по мнению авторов, лежит на органах государственного и муниципального управления (ОГМУ). При подготовке проектов ГЧП органы власти должны не только решать вопросы процедуры проведения конкурса и определять критерии выбора победителя, но и формировать обеспечение управления рисками проекта в части собственных обязательств по нему, а также организации учета финансовых средств, предоставляемых для реализации проекта ГЧП, и контроля за их использованием.

Необходимо готовить и принимать сложные решения по формированию контракта, который редко бывает полностью типовым, организовы-

вать долгосрочное экономическое регулирование проекта, формировать механизмы участия бюджета в реализации проекта. Кроме того, в отдельных случаях следует осуществлять необходимые институциональные преобразования. Результат этой деятельности, формируемый путем публичных процедур, определяет возникновение интереса к проекту со стороны инвесторов и кредиторов проекта и по существу формирует конкуренцию за проект.

Международная практика свидетельствует, что востребованность в аудите и контроле за проектами ГЧП возникает уже на стадии их подготовки. Так, в мае 2006 г. департамент транспорта США объявил о крупной инициативе, которая позволит уменьшить заторы транспорта. План «Национальная стратегия уменьшения заторов на транспортной сети Америки» (часто упоминается как «Congestion Initiative») включает в себя ГЧП в качестве одного из шести основных компонентов. При этом оно представляет собой договорные соглашения, формирующиеся между общественностью в лице департамента и организациями частного сектора, которые обеспечивают предоставление транспортных проектов. Однако строительство объектов общественного назначения (например, восьмимильная скоростная дорога «Чикаго Скайу-эй» или «Платная дорога Индианы») вызывает много вопросов у политиков. Например, является ли ГЧП более привлекательным способом для государственных и местных органов власти для сбора денег по сравнению с более традиционными механизмами и могут ли они быть выполнены разумным образом с тем, чтобы сохранить транспортировку активов страны.

В рамках поставленных вопросов проводится специальный аудит, целями которого являются:

— определение преимущества и стоимости, наличие недостатков для государственного сектора при выполнении сделок на условиях ГЧП по сравнению с более традиционным финансированием проектов в области транспортной инфраструктуры через выпуск долговых обязательств со стороны правительства или квази-государствен-ных учреждений в рамках государственного или муниципального рынка облигаций;

— оценка выгод и ценностей, реализуемых через ГЧП для частного и государственного секторов в целях определения общего объема капитала операций;

— уточнение: являются ли операции эффективными и в какой степени в результате реализации ГЧП.

Данный аудит поручался команде во главе с компанией CRA International (Вашингтон) при поддержке консультанта. Результаты аудита были доложены депутатскому корпусу.

В Индии контроль за расходами бюджета на реализацию ГЧП носит регулярный характер. Безотносительно к иным действиям, если планируется интенсификация использования ГЧП, предусмотрено, что центру следует усилить работу по контролю за уровнем бюджетных расходов на реализацию проекта ГЧП. В дополнение к этому правительством должен осуществляться тщательный анализ бюджетных расходов на реализацию проекта ГЧП, в том числе анализ влияния проектов на финансовое положение штатов.

Концепция развития ГЧП в Индии, характеризующая цель и пределы его использования, могла бы предоставить механизму ГЧП политический мандат и являться стимулом к созданию необходимых институтов (как на национальном, так и на региональном уровнях). Хотя концепция свидетельствует о наличии политической воли, не менее важным является перевод политических заявлений в планы и программы действий для каждого из секторов в целях направления деятельности линейных ведомств по реализации проектов ГЧП. При этом учитывается, что межотраслевое законодательство не является насущной необходимостью в Индии для обеспечения возможности участия центрального правительства и регионов в проектах ГЧП. И центр, и регионы реализуют такие проекты без таких законов. Конечно, отраслевое законодательство широко использовалось для создания необходимых условий для реализации проектов ГЧП. Однако полезный эффект от создания межотраслевого законодательства мог бы проявиться в консолидации соответствующих законодательных положений в один закон и в определении единых процедур нахождения инвестора, развития и регулирования проектов ГЧП. Особенно важно это на субнациональном уровне, где система сдержек, противовесов и контроля не так сильна, как в центре.

Уже принятое некоторыми штатами Индии законодательство предоставляет возможные варианты действий и модели другим штатам. Разработка и принятие законодательства также

способствуют открытой дискуссии по вопросам необходимости и эффективности использования ГЧП, повышая тем самым легитимность данного механизма и прозрачность процессов, связанных с ГЧП, что способствует эффективности последующего контроля и аудита.

Подобным образом по инициативе депутатского корпуса или ОГМУ проводится аудит и контроль в Австралии. Реализация ГЧП может стабилизировать негативные экономические явления и будет способствовать выходу из кризиса. Уже хотя бы по этой причине нужна реальная поддержка ГЧП органами государственной (региональной) власти, которые должны обеспечить эффективное регулирование процессов развития ГЧП, а также регулирование учета и контроля за использованием средств, выделенных на это формирование.

Основные направления эффективного государственного контроля и аудита должны быть выстроены с учетом специфики каждой процедуры. Всего с учетом международного опыта можно выделить восемь направлений, обеспечивающих такое регулирование:

1. Контроль и аудит в части обоснования поддержки со стороны государственных (региональных) органов власти подразумевает следующее:

• решение о поддержке в реализации проекта опирается на оценку государством или регионом экономической и социальной ценности проекта и на то, насколько он оправдывает подобную поддержку их стороны (некоторые проекты не могут финансироваться только со стороны частного сектора в достаточном объеме, другие не могут быть реализованы без поддержки государства или администрации региона, что зависит от общего инвестиционного климата, складывающегося в разных регионах);

• политические риски традиционно содержат в себе риск конфискации, риски конвертируемости валют и трансферта финансовых средств. Определение политических рисков может быть расширено до следующих понятий:

— изменения в нормативно-правовой базе;

— неблагоприятные решения по регулированию;

— неэффективность государственных предприятий по выполнению обязательств, принятых по проекту;

• финансовая поддержка со стороны государства может осуществляться посредством следующих инструментов:

— субсидии;

— финансовые инструменты (различные долговые и финансовые обязательства);

— гарантии;

• определяя поддержку государственных или региональных органов власти, особое внимание также необходимо уделять:

— недопущению нарушений международных, национальных, региональных обязательств;

— выбору наиболее подходящих способов оценки бюджетной стоимости мер по поддержке, учитывая текущую стоимость будущих затрат или потерь в доходах.

2. Востребованность различных форм государственной поддержки заключается в следующем:

• государственные займы / ссуды:

— беспроцентные или с низкими ставками по процентам ссуды (займы) для снижения общих затрат по финансированию проекта;

— субординированные займы, предоставляемые государством, могут улучшить финансовые условия проекта, так как служат дополнением к основным займам, предоставляемым коммерческими банками. Например, проект по созданию платной автомобильной дороги М5 в Венгрии: за первые шесть с половиной лет реализации коммерческих операций государство предоставило консорциуму предприятий частного сектора компенсацию в виде субординированного займа, подлежащего возмещению после снятия долговых обязательств основными кредиторами в случае, если реальные доходы консорциума (вне зависимости от каких-либо причин) окажутся ниже конкретного уровня по обеспечению прозрачности (своевременное взаимодействие с участниками проекта);

— доступные для всех участников проекта льготы в рассматриваемом секторе экономики или временная поддержка компании, реализующей проект, если основные риски в рамках проекта наступили;

— ограничения — фиксированная ставка или процент от общей стоимости проекта;

• гарантии по займам:

— государственные гарантии от главного контрактора или других государственных

агентств о погашении задолженности по займам (ссудам, кредитам) могут быть ограничены определенными ситуациями. Подобные гарантии, как правило, меньше по стоимости, чем гарантии займа, предоставляемые коммерческими кредиторами;

— гарантии по займам обычно не записываются в виде издержек (расходов) до тех пор, пока не поступит соответствующее требование, но могут предоставляться в качестве реальных условных обязательств (серьезные финансовые потери в случае полного провала управляющей компании, реализующей проект);

— ограничения — фиксированная ставка или процент от общей стоимости проекта, при которых гарантии могут быть расширены (например, при использовании всех других доступных форм поддержки со стороны кредиторов, установленных договором, кредитным соглашением или прямым договором с контрактором).

Эти операции повышают требования к правильному и своевременному забалансовому учету

обязательств, предоставленных для реализации

проектов на условиях ГЧП;

• долевое участие:

— прямое или опосредованное долевое участие в проекте гарантирует вовлеченность государства, его поддержку в реализации и управлении проектом, а также способствует достижению благоприятного соотношения между долевым участием и долговыми обязательствами (путем подкрепления долевого участия от спонсоров проекта в случае, когда другие ресурсы, например инвестиционные фонды, недоступны);

— ограничения — особое внимание должно быть уделено разграничению долевого участия государственного сектора от общих гарантий государства;

• субсидии:

— тарифные субсидии предоставляются в дополнение к доходам компании, реализующей проект. Если доходы от проекта снижаются до определенного минимального уровня, они рассматриваются как альтернатива полной коммерческой свободы при определении пошлин, тарифов и т. д.;

— поддержка субсидиями может предоставляться государством для покрытия разницы

между полной коммерческой стоимостью и объемом реальных сборов с потребителей в целях сохранения стимулов для эффективности частного сектора;

— субсидии обычно принимают форму прямых выплат компании, реализующей проект (в виде единовременного платежа или взносов, рассчитанных как дополнение к доходу компании). При этом аудит и декларирование данных поступлений является обязательным требованием. Альтернативой прямым выплатам может служить разрешение, выдаваемое компании, работающей по проекту, о перекрестном субсидировании наименее прибыльных мероприятий с помощью привлечения доходов, полученных от более выгодных мероприятий.

3. Круг других государственных (региональных) экономических гарантий. Государство (регион) может не гарантировать компании, реализующей проект, или кредиторам возврат займа или ссуды, а обеспечивать «надлежащее поведение» и выполнение обязательств со стороны организации-контрактора. Однако необходимо отметить, что невыполнение соответствующих обязательств влечет за собой возникновение денежных обязательств по возмещению ущерба, которые включают (помимо всего прочего) затраты по выплате кредиторам определенных сумм, связанных с сокращением сроков выполнения кредитных обязательств в случае дефолта проекта.

К таким гарантиям относятся: • гарантии результативности (performance guarantees):

— гарантии предоставляются государством на покрытие расходов при нарушении обязательств по контракту, принятых контрактором на себя, в соответствии с договором о реализации проекта. Например, концессионный договор между Францией и Испанией о строительстве участка железной дороги Перпиньян — Фигуэрас — государственная субсидия покрывает 57 % общей стоимости строительства;

— гарантии результативности — это эффективный инструмент защиты компании, реализующей проект, и кредиторов от последствий неудачного выполнения обязательств контрактором или другой государственной организацией, которые приняли на себя спе-

цифические обязательства в рамках договора о реализации проекта;

— гарантии результативности применяются в том случае, если контрактор представляет собой автономное юридическое лицо, которое не отвечает по обязательствам государства как такового. Тем не менее контрактор является юридическим лицом в полном смысле этого слова, и риски, связанные с выполнением проекта, не могут просто рассматриваться в виде рисков, связанных с изменением политики, а в большей степени рассматриваются в виде коммерческих рисков;

— центральное правительство не распространяет гарантии на риски, связанные с деятельностью других организаций (например, при децентрализованной государственной власти). При обеспечении надежности выполнения государством своих обязательств необходимы правительственные гарантии результативности или гарантии, предоставляемые многосторонними институтами, в противоположность гарантиям, предоставляемым государством. Гарантии по выполнению проекта могут предоставляться от имени какого-либо государственного финансового органа той или иной страны, в которой реализуется проект;

— законодательство должно предоставлять правительству условия для эффективного управления и оценки возможных рисков во время реализации проекта, а также для определения уровня прямых и условных обязательств, которые оно может взять на себя, например, гарантия продажи (Off-take Guarantee). Государство гарантирует оплату товаров и услуг, поставляемых компанией, реализующей проект, государственным организациям. Согласно соглашению о закупке («purchase agreement») ресурсы (или денежный поток) предоставляются в целях: 1) обслуживания долга, 2) погашения эксплуатационных расходов, 3) рентабельности инвестиций;

• гарантии поставки защищают материнскую компанию от последствий невыполнения государственным сектором обязательств по предоставлению товаров и услуг, необходимых для функционирования (поставка топлива, электричества, воды и т. д.) или

для осуществления безопасности платежей, ответственность по которым лежит на контракторе в рамках договора о поставке; • общие гарантии предоставляются для защиты управляющей компании, реализующей проект, от любых последствий невыполнения контрактором специфических обязательств. Общие гарантии применяются не часто, но могут быть использованы в случае, если обязательства, принятые контрактором, несоизмеримы с его кредитоспособностью (например, договора муниципальных концессий). Гарантии от неблагоприятных действий со стороны государства следующие:

— гарантии о невмешательстве государства в работу компании, реализующей проект, проистекающие из возможности осуществлять конкретные права, закрепленные договором о реализации проекта или определяемые национальным законодательством;

— гарантии по курсам иностранных валют: 1) конвертируемости прибыли в иностранную валюту, 2) доступности любой иностранной валюты, требуемой для выполнения обязательств по обслуживанию иностранного долга, выплаты дивидендов в валюте и управления денежными поступлениями в иностранной валюте и 3) перевода конвертированных сумм за границу;

— гарантии от экспроприации обеспечивают компанию и ее акционеров от того, что к ним не применят механизм экспроприации без соответствующей и достаточной компенсации (включая конфискацию и национализацию).

4. Наличие налоговых и таможенных льгот и преференций. Законодательство по вопросам прямых иностранных инвестиций часто предоставляет специальные режимы налогообложения для привлечения иностранных инвестиций (освобождение от налогов и пошлин, уменьшение налоговой ставки, предоставление преимуществ на рынке). Использование специальных режимов налогообложения должно быть проанализировано самым серьезным образом и может применяться только в том случае, если способствует реализации проекта или необходимо для привлечения инвесторов. Примерами таких преимуществ выступают:

— освобождение от налога на прибыль на период действия концессии (налоговые каникулы);

— освобождение от подоходного налога иностранных работников, работающих по проекту;

— освобождение или снижение ставки налога на недвижимость;

— освобождение или снижение ставки налога на импорт оборудования, сырья и строительных материалов, а также на эксплуатацию и техническое облуживание проекта;

— налоговые льготы на роялти;

— возврат налога иностранным инвесторам, реинвестирующим свои прибыли в новые проекты, направленные на развитие инфраструктуры в стране, реализующей основное концессионное соглашение;

— сокращение налогооблагаемой базы с учетом реальной стоимости и конкретных расходов на электроэнергию, воду и транспорт;

— списания из налоговых обязательств в форме обесценивания активов или амортизации.

5. Наличие адекватной защиты от конкуренции. Защита от конкуренции предусматривает следующие мероприятия:

— государство или регион, на территории которого реализуется проект, гарантирует компании, работающей по проекту, что ни один конкурирующий проект по развитию инфраструктуры не будет осуществлен в период определенного времени и на конкретной территории (например, в сфере транспорта, потребительских услуг и т. д.), ни одно государственное учреждение не будет конкурировать с управляющей компанией, работающей по проекту, напрямую или через концессионера. Особенное значение имеет обеспечение подобной защитой проектов по строительству платных автомагистралей, когда строительство дополнительной дороги может подорвать поток доходов. Однако соблюдение данных гарантий должно находиться под пристальным вниманием государственного сектора. Долгосрочный характер контрактов ГЧП, рост численности населения или другие факторы могут затруднить процесс предоставления данной гарантии;

— предоставление компании, реализующей проект, возможности вкладывать свои инвестиции посредством дополнительных концессий на предоставление дополнительных / сопутствующих услуг или права на осуществление другой

деятельности (например, право на соединение платных автомагистралей мостом или право взимать плату за использование объектов, созданных самим контрактором);

— предоставление права компании (в случае необходимости принятия соответствующего законодательного акта), реализующей проект, использовать собственность контрактора в целях взимания платы за использование объекта, возведенного контрактором. Возможность создания, совершенствования и усиления инструментов защиты и гарантий платы за пользование активами.

В случае операций с негосударственными структурами кредиторы заботятся о том, чтобы обеспечить надежность и защищенность движения денежных средств и активов. В этом отношении кредиторы будут уделять особое внимание тому, насколько и как быстро они смогут возместить свои затраты посредством взимания. Например, проект по строительству туннеля в порту Сиднея: спонсоры получили концессии на эксплуатацию Сиднейского моста в качестве стимула, в результате мостовой сбор увеличился до уровня платы за проезд по туннелю.

6. Регулирование по вопросам создания, совершенствования и усиления инструментов защиты кредиторов. Эти вопросы требуют от правовой системы отсутствия каких-либо законодательных или регулятивных препятствий. К мерам по преодолению таких препятствий относятся:

— точное определение кадастра обеспечений по ссудам или залога, или другого приложения, содержащего информацию обо всем движимом и недвижимом имуществе заемщика;

— преодоление трудностей, связанных с контролем за возбуждением исков против заемщика о возмещении убытков в прошлом и на рассматриваемый период (слабая организация регистрационных записей), неясностью и высокой стоимостью процедур регистрации, невозможностью использования государственной / муниципальной собственности, получением и использованием права на льготы и преференции;

— снятие трудностей при изъятии за неплатеж и реализации залога.

7. Обеспечение контроля и аудита в целях безопасности собственности включает:

— залоговые права на землю, здания и другие основные фонды; платежи с фиксированны-

ми сроками уплаты за движимое имущество, включая материальные запасы; подлежащую получению продукцию, работы, нематериальные активы, другую собственность и поступления;

— обеспечение по ссудам на долевое участие акционеров, участвующих в мероприятиях заемщика, на доходы заемщика от реализации главных соглашений по проекту;

— переуступка прав, лежащих в основе решений на осуществление затрат по проекту.

8. Мониторинг денежных потоков при реализации проекта. Практика подобного взаимодействия государства с бизнесом существует в зарубежных странах, в которых осуществляется поддержка (различными методами, в том числе и путем реализации различных форм ГЧП) предпринимательских структур, включая приватизированные предприятия, что требует изучения опыта по данному вопросу, накопленного как в странах традиционных рыночных отношений (Великобритания, Германия, США, Япония), так и в странах бывшего социалистического лагеря Европы (Болгария, Венгрия, Польша, Румыния).

Важным моментом является осуществление контроля за использованием средств государственных инвестиций, в том числе инвестиционного или стабилизационного фондов. В Кувейте, например, информация обо всех средствах, поступивших на счета стабилизационного фонда для будущих поколений, является публично открытой. Регламент использования средств Постоянного фонда Аляски закреплен в Конституции штата. Согласно ему все доходы от инвестиций фонда должны поступать в бюджет штата. Законодательством Аляски предусмотрено размещение средств Постоянного фонда только в специально определенные доходные инвестиции. В Норвегии согласно закону средствами нефтяного фонда управляет Министерство финансов, но оно обязано регулярно информировать парламент о результатах работы фонда. Совместно с Минфином Центральный банк Норвегии отвечает за предоставление отчетов, управление рисками и осуществление инвестиционной политики фонда. При этом управление активами фонда осуществляется независимо от управления международными резервами Центрального банка. Кроме того, для контроля за ликвидностью нефтяного фонда правительство сформировало

«справочный портфель», состоящий из фондовых индексов стран, в которых осуществляются инвестиции норвежского государственного нефтяного фонда (NGPF). Ликвидность бумаг фонда с помощью специальных расчетных показателей постоянно сравнивается с этим виртуальным портфелем. Реализуя международную инициативу по повышению прозрачности отраслей добывающей промышленности, выдвинутую на Всемирной встрече на высшем уровне в 2002 г., Азербайджан создал Государственный нефтяной фонд Азербайджана (ГНФАР), который поддерживает собственный сайт в Интернете, регулярно публикует отчеты о своей деятельности.

Существенным, по мнению авторов, здесь является то, что учет, контроль и аудит в достаточной степени адаптированы к новым рыночным условиям хозяйствования. Отсюда следует уделять внимание не только целесообразности, исходя из зарубежного опыта, внедрения в российскую практику новых форм партнерства с частным бизнесом, но и новым подходам государственного регулирования. Например, посредством создания региональных центров ГЧП в субъектах и муниципальных образованиях Российской Федерации.

Таким образом, можно констатировать, что внедрение ГЧП в экономику страны потребует дополнительных нормативных и институциональных преобразований на разных уровнях исполнительной власти. В свою очередь это потребует новых методологических подходов к учету и контролю финансовых средств, направляемых партнерами на реализацию совместных проектов.

Список литературы

1. Баженов А. В., Кабашкин В. А. Новые финансовые возможности реализации региональных инвестиционных проектов на условиях государственно-частного партнерства // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2008. № 8 (8).

2. Кабашкин В. А. Государственно-частное партнерство: международный опыт и российские перспективы. М. : ООО «Московский ипотечный центр - МИЦ», 2010.

3. Кабашкин В. А. Совершенствование управления проектами, реализуемыми на условиях государственно-частного партнерства // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2010. № 3 (27).