CC BY
81
7 (31) - 2010
государственное регулирование
финансовом сферы
целесообразность внедрения государственного аудита эффективности долговых обязательств в российскую практику
в. А. КАБАШКИН,
доктор экономических наук, профессор факультета экономики и права E-mail: kva1955@bk. ru Московский государственный лингвистический университет
Статья посвящена актуальным вопросам развития государственного контроля государственного долга, а также формированию аудита государственных долговых обязательств, аудита эффективности использования государственных заемных средств и стратегического аудита государственных долговых обязательств.
Ключевые слова: контроль, государственный, долг, аудит, долговое обязательство.
Внедрение аудита эффективности внешних долговых обязательств в Российской Федерации обусловлено практикой контролеров, осуществляющих проверки по долговой тематике. Существенным фактором здесь является то, что потребителями государственных заемных средств, имеющих возвратную основу и включаемых в состав государственного внешнего долга, в основном являются предпринимательские структуры. Практика показывает, что они, а также их контргаранты в лице субъектов Российской Федерации не всегда способны обеспечить своевременный возврат заемных средств. По мнению автора, необходимо привести конкретный пример, чтобы понять сущность и необходимость внедрения подобного аудита на всех стадиях его реализации: при подготовке проектов предоставления кредитов (гарантий и т.д.), при использовании государственных
заемных средств и при получении результатов от привлечения заемных средств.
Одновременно с этим следует обратить внимание на осуществление контроля гарантий (практика показывает, что в первую очередь аудит эффективности целесообразно применять при предоставлении федеральных, субфедеральных и муниципальных гарантий). Существующий в настоящее время механизм обеспечения действенного контроля за предоставлением субфедеральных гарантий свидетельствует в первую очередь о необходимости проводить такой контроль регулярно, компетентно и на всех стадиях предоставления и исполнения таких гарантий. В этих целях целесообразно учитывать практику и опыт, которые уже накопили многие субъекты Российской Федерации.
В качестве классического примера можно привести анализ состояния и погашения задолженности по иностранному кредиту, полученному под гарантию Правительства Российской Федерации, на поставку технологического оборудования для ОАО «Тыва Алгы», ранее включенной (как контргарантия) в структуру государственного долга Республики Тыва.
В связи с этим следует отметить, что в 1992 г. консорциумом немецких банков «AKA AusfuhrkreditGesellschaft mbH» (далее — консорциум немецких
банков «АКА») Правительству Российской Федерации была открыта кредитная линия под гарантию страхового общества «Гермес» для технологической модернизации и реконструкции технологической базы ряда российских предприятий, для закупки машин, технологического оборудования, средств транспорта, комплектующих и запасных частей (базовое кредитное соглашение от 26.02.1991 между Внешэкономбанком, выполняющим функции агента Правительства Российской Федерации, и консорциумом немецких банков «АКА»). Основанием привлечения кредита консорциума для финансирования закупок оборудования и оплаты услуг в области переработки сельскохозяйственного сырья в Республике Тыва являлось распоряжение Правительства Российской Федерации от 18.01.1995 № 71-р, согласно которому Минфину России и Внешэкономбанку было поручено подписать с германской стороной все необходимые документы для открытия указанной выше кредитной линии. Кроме того, было определено, что авансовые платежи, погашение основного долга, оплата процентов и комиссий по привлекаемому кредиту осуществляются за счет средств Республики Тыва на условиях, определенных соответствующими кредитными соглашениями. Минфину России и Внешэкономбанку было поручено заключить с Правительством Республики Тыва соглашение о гарантиях полной возвратности средств, связанных с привлечением и использованием данного кредита.
Технологическое оборудование для ОАО «Тыва Алгы» поставлялось согласно внешнеторговому контракту от 14. 12.1995, заключенному между ВО «Росвнешторг», действовавшему по поручению ОАО «Тыва Алгы», и компанией «Вемекс Хандель ГмбХ» (ФРГ). Оплата контракта осуществлялась за счет средств, привлеченных Внешэкономбанком по индивидуальному кредитному соглашению от 16/23.02.1996 (далее — соглашение), заключенному с консорциумом немецких банков «АКА» на общую сумму 25,0 млн немецких марок (при переходе на евро пересчет основной суммы долга был осуществлен на 01. 01.1999 и составил по курсу Банка России 12 782 297,16 евро). Погашение основной суммы долга и выплаты процентов по указанному соглашению должны были осуществляться Минфином России через Внешэкономбанк за счет средств федерального бюджета согласно условиям, определенным в документе.
Задолженность ОАО «Тыва Алгы» перед Правительством Российской Федерации была оформлена в виде долгового обязательства от 13.02.1996
(далее — долговое обязательство), заключенного между ОАО «Тыва Алгы», Минфином России и Внешэкономбанком. Согласно указанному долговому обязательству ответственность ОАО «Тыва Алгы» по возврату кредита, распространялась на все суммы, уплаченные Минфином России в пользу консорциума немецких банков «АКА» (основной долг, проценты), а также на суммы, подлежащие уплате в пользу Минфина России, согласно долговому обязательству.
Долговое обязательство, заключенное между ОАО «Тыва Алгы», Минфином России и Внешэкономбанком, было обеспечено гарантией Правительства Республики Тыва от 29.12.1995 (далее — гарантия). В соответствии с ней Правительство Республики Тыва обязалось отвечать перед Правительством Российской Федерации солидарно с ОАО «Тыва Алгы» за исполнение последним своих обязательств по долговому обязательству.
За период работы ОАО «Тыва Алгы» не удалось выйти на запланированные объемы производства и, как следствие, обеспечить возврат кредита. Неоднократная финансовая поддержка Правительства Республики Тыва также не помогла вывести ОАО «Тыва Алгы» на рентабельный выпуск продукции.
Минфин России и Внешэкономбанк полностью выполнили принятые на себя обязательства по соглашению и долговому обязательству (на 01.01.2004 Внешэкономбанк произвел платежи в пользу консорциума немецких банков «АКА» на общую сумму 14 721 697,14 евро).
В то же время вся задолженность ОАО «Тыва Алгы» по долговому обязательству перед федеральным бюджетом являлась просроченной. Решением Арбитражного суда Республики Тыва от 14.06.2001 по делу № А-69-630/00-5 ОАО «Тыва Алгы» было признано несостоятельным (банкротом), и в отношении него было открыто конкурсное производство сроком на 12 мес.
Далее длительный период в связи с обращениями Минфина России и Внешэкономбанка дело рассматривалось в арбитражных судах. Решением Арбитражного суда Республики Тыва от 21.12.2004 в иске Министерства финансов Российской Федерации к Правительству Республики Тыва было отказано на основании того, что выданная Правительством Республики Тыва гарантия не соответствовала требованиям норм действующего законодательства и была признана ничтожной.
Пошли новые судебные тяжбы, и после осуществления списания указанной задолженности за счет обращения взыскания на дотации на вы-
равнивание уровня бюджетной обеспеченности к Республике Тыва перешли права требования по долговому обязательству к ОАО «Тыва Алгы» в объеме взысканных с бюджета Республики Тыва средств (ст. 365 Гражданского кодекса Российской Федерации).
В настоящее время задолженность по данному долговому обязательству ликвидирована, но процесс погашения гарантийного обязательства, как следует из приведенного примера, шел сложно. Поэтому контроль за предоставленными гарантиями следует осуществлять регулярно и не упускать из виду процесс погашения обязательства.
Аналогичные примеры характерны для многих регионов, которые предоставляли гарантии в процессе получения внешних заемных средств хозяйствующими субъектами на реализацию инвестиционных проектов и других постприватизационных мероприятий. В реальности, как правило, за эти субъекты хозяйствования рассчитываются с кредиторами субъекты Российской Федерации или муниципальные образования.
По сути дела, оценку эффективности приведенного проекта при получении и последующем использовании средств никто не давал. Это является существенным, так как аудит эффективности долговых обязательств в основном предназначен для оценки эффективности управления государственным долгом. Но, по всей видимости, с учетом российской практики он в первую очередь должен быть направлен на контроль конечных заемщиков, так как они являются пользователями внешних заимствований, включаемых в структуру государственного внешнего долга.
Реализация инвестиционных проектов при недостаточном бюджетном финансировании или финансировании со стороны бизнес-структур может осуществляться путем привлечения государственных внутренних (эмиссии ценных бумаг) и внешних (в основном внешних займов и кредитов) заимствований под государственные (федеральные, субфедеральные или муниципальные) гарантии. Непосредственно государственный аудит эффективности за привлечением, использованием, обслуживанием и погашением долговых обязательств, используемых на финансирование, является также достаточно новым явлением в практике российских контролеров. И нельзя допустить тиражирования по стране приведенного примера.
Государственный аудит эффективности государственных долговых обязательств (в частности, гарантийных обязательств) базируется на общих
принципах теории контроля и аудита эффективности. В настоящее время в Российской Федерации по разным причинам сущность аудита эффективности долговых обязательств законодательно не определена. Для современного состояния разработки проблем аудита эффективности использования государственных средств (как частности — аудита эффективности государственных долговых обязательств) и его практической реализации характерен дифференцированный подход специалистов к анализу его сущности и применению.
В данной статье ставится задача сформулировать понятие и особенности аудита эффективности государственных долговых обязательств, в частности государственных гарантий, на базе имеющихся в распоряжении автора научных, методологических и практических материалов. В основе работы — имеющиеся в мировой практике общие принципы аудита (законность, объективность, независимость, гласность), которые нашли отражение во многих основополагающих и методологических документах, реализуемых за рубежом, в частности, с учетом положений Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой в 1980 г. Х конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ).
В связи с изложенным представляется возможным напомнить, что государственный финансовый контроль в Российской Федерации — это контроль за исполнением федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов государственных внебюджетных фондов, использованием государственной собственности и заемных ресурсов, а также за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга. Аналогичные положения в основном применимы и к муниципальному контролю.
Известно, что в процессе его реализации учитываются положения теории государственного долга, методологические и специфические особенности процесса привлечения и исполнения долговых обязательств1. В управлении государственным долгом, как правило, выделяют три функциональных элемента2: непосредственно управление (определение порядка, условий выпуска и разме-
1 Кабашкин В. А. Система контроля за государственным долгом в Российской Федерации и опыт контрольных органов стран — участниц ИНТОСАИ и ЕВРОСАИ / В. А. Кабашкин, Е. С. Лобачева, И. Ю. Сазонова // Системы государственного контроля в Российской Федерации: теория и практика. М.: РАГС, 2005.
2 Головачев Д. Л. Государственный долг. Теория, российская и
мировая практика. М.: ЧеРо, 1998. С. 103.
щения государственных долговых обязательств), обслуживание долга и контроль за его состоянием. Для государства после выбора органа, на которого возлагаются функции эмитента государственных или муниципальных ценных бумаг, следующим этапом является выбор контролирующих, регулирующих и надзирающих органов. В функции этих органов, как пишет Ю. А. Данилов3, входят:
• установление основных правил выпуска и обращения государственных (муниципальных) ценных бумаг в рамках, отведенных соответствующим законодательством;
• установление основных правил допуска на рынок отдельных групп инвесторов и профессиональных участников рынка;
• установление правил взаимодействия эмитента с агентами, гарантами, финансовыми консультантами и торговыми агентами (провайдерами);
• контроль статуса участников рынка и соблюдения ими критериев достаточности капитала, правил обслуживания клиентов и правил совершения операций с государственными (муниципальными) бумагами;
• контроль правомерности доступа отдельных групп инвесторов (в частности, нерезидентов) к государственным (муниципальным) бумагам отдельных видов и типов;
• регистрация эмиссии государственных (муниципальных) бумаг либо иная форма разрешения выпуска;
• принятие решения об основных параметрах государственного (муниципального) долга и оперативных мер по управлению государственным (муниципальным) долгом. Реализация таких функций осуществляется на
основе правовой базы, действующей соответственно для эмитентов, регистраторов, депозитариев и других участников рынка, а также для государственных контролеров на федеральном уровне. Аналогичное положение можно зафиксировать на субфедеральном и муниципальном уровнях4.
Существенным здесь является то, что в течение определенного (зачастую непродолжительного) времени многие параметры объема долга, структура долговых обязательств, сегменты фондового рынка, назначения долговых инструментов и
3 Данилов Ю. А. Рынки государственного долга: мировые тенденции и российская практика. М.: ГУ ВШЭ, 2002, С. 290—291.
4 Агапцов С. А., Евсеев С. Ю, Перекрестова Л. В, Сазонов С. П. Формирование, тенденции и перспективы развития регионального рынка ценных бумаг. Волгоград: изд-во ВолГУ, 2002; Никифорова В. Д., Островская В. Ю. Государственные и муниципальные ценные бумаги. СПб.: Питер, 2004 и др.
требования к ним могут значительно меняться, а в условиях рыночной экономики государство так или иначе участвует в инвестициях, источником финансирования которых и являются долговые обязательства. Непосредственно контроль является одним из инструментов прямого регулирования экономики, включая такую важную составляющую часть, как инвестиции и их основной источник финансирования в виде заемных средств.
В первую очередь государственный контроль должен обеспечить процесс проверки долговых обязательств, включаемых в структуру государственного долга и направляемых (в рамках исследуемого вопроса) на финансирование проектов, а также эффективность использования бюджетных средств, предоставленных на возвратной или безвозвратной основе.
Однако анализ действующих в стране нормативно-правовых актов указывает на отсутствие соответствующей базы для организации и проведения государственного контроля (аудита эффективности) и необходимости существенной корректировки действующих нормативно-правовых актов5, регулирующих деятельность органов контроля. Это означает, что отсутствует и нормативно-правовая база аудита долговых обязательств, в том числе для аудита (контроля) эффективности долговых обязательств, в частности используемых предпринимательскими структурами в процессе реализации проектов (контрактов). Поэтому стоит задача по формированию нормативных актов по рассматриваемому вопросу.
Несомненно, аудит более адаптирован к рыночной экономике, и этот фактор требует разработки новых технологий для органов государственного контроля. По мнению Ю. Я. Вавилова и А. С. Коновой, «внедрение аудита эффективности можно рассматривать как важный этап в процессе совершенствования государственного финансового контроля, что, несомненно, приведет к изменению подходов к проведению контрольных мероприятий... внесению изменений и дополнений в нормативно-правовую базу» 6. Под аудитом эффективности использования государственных средств понимается проверка деятельности органов государственной власти и получателей государс-
5 Рябухин С. Н. Аудит эффективности использования государственных ресурсов — современная форма финансового контроля // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2004. № 11.
6 Вавилов Ю. А., Конова А. С. Аудит эффективности государственных внешних заимствований Российской Федерации // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2005. № 18.
твенных средств в целях определения эффективности использования ими ресурсов, полученных для выполнения возложенных на них функций и поставленных задач. Непосредственно аудитом эффективности решаются следующие задачи:
• повышение результативности, действенности и эффективности государственного финансового контроля;
• переход на бюджетирование, ориентированное на результат;
• усиление прозрачности и улучшение деятельности тех организаций, которые используют бюджетные средства либо заемные ресурсы, привлеченные Российской Федерацией. Сфера применения аудита эффективности использования государственных средств расширяется. В отношении государственного долга Российской Федерации целесообразно перейти от традиционного финансового контроля к аудиту эффективности управления государственным долгом на основе разработки допустимых параметров заимствований и системы критериев моделирования государственного долга в соответствии со стратегией развития страны. В связи с этим можно предположить, что аналогично порядку организации и проведения аудита эффективности государственных средств возможно проведение аудита эффективности государственных долговых обязательств.
По своей сути аудит эффективности государственных долговых обязательств, как считает автор, является основой для более правильной оценки достижения конечных результатов использования долговых инструментов, для последующего выделения экономических приоритетов в использовании государственных средств, привлеченных на возвратной основе. Несомненно, среди задач аудита эффективности долговых обязательств должно выделяться формулирование и контроль социально значимого результата от использования привлеченных средств, в том числе и на финансирование проектов государственно-частного партнерства (ГЧП).
Исходя из общих положений аудита (контроля) эффективности, его предметом применительно к объектам ГЧП и заемным источникам финансирования является конкретный проект или вид расходов. Однако определяемый предмет может охватывать и более широкую сферу применения, более общую для целого ряда экономических субъектов (например, программы развития экономических зон посредством использования форм государственно-частного партнерства; проекты по использованию с участием предпринимательских структур
высвободившихся трудовых ресурсов в отдельных регионах; реализация крупных и значимых проектов транспортной инфраструктуры и т. п.). Данный аудит должен быть востребован как государством в целях определения результативности и эффективности использования государственных долговых инструментов, так и предпринимательскими структурами (результаты реализации аудита эффективности, как правило, носят рекомендательный характер и направлены на поиск предложений по увеличению пассивов, т. е. на привлечение дополнительных инвестиций).
В условиях реализации проектов за счет использования долговых инструментов появляется еще один стимул — полученная прибыль является источником обслуживания и погашения долговых обязательств, а для аудита эффективности это становится одной из основных его задач (обеспечение результативности схемы для получения максимальной прибыли от реализации проекта).
Чтобы появилась возможность уделять больше внимания и времени контролю (аудиту) эффективности, следует добиваться значительно большей прозрачности самой бюджетной системы. В связи с этим необходимо внедрять в практику наработанный в развитых странах (в Великобритании, Германии, Канаде) опыт передачи данных в электронном виде, обеспечить доступ к ним контролирующих органов в режиме реального времени. Это позволит минимизировать затраты труда и времени на проверку финансовой документации, существенно сократить количество контрольных (аудиторских) мероприятий, проводимых с выездом на проверяемые объекты, создать необходимую основу для увеличения удельного веса аудита эффективности в общем объеме контрольной деятельности7.
Реализация контроля (аудита) эффективности предполагает наличие целого ряда обстоятельств:
• создание адекватной современным требованиям системы учета, содержащей параметры отчетности органов власти об эффективном расходовании государственных ресурсов (в том числе и переданных в проекты ГЧП);
• политическая воля и реальное желание законодательной власти контролировать и оценивать эффективность деятельности исполнительной власти;
• объективные условия для перехода к аудиту эффективности (правовая база, наделение определенными правами контрольных орга-
7 Кулинина Г. В. Внутренний контроль и аудит: учеб. пособие. М.: Финансовая академия при Правительстве РФ, 2000.
нов, наличие методического обеспечения и
квалифицированных специалистов).
В настоящее время необходимо определить первоочередные задачи по развитию аудита (контроля) эффективности управления государственным долгом в целом и предоставлением государственных гарантий в частности. Целесообразно разрабатывать проекты стандартов эффективности, технологии мониторинга и анализа государственного внутреннего и внешнего долгов, методики проведения специальных контрольных мероприятий, направленных на оценку качества решений исполнительной власти в части финансирования дефицита федерального бюджета и управления государственным внутренним и внешним долгами, а также предоставления государственных гарантий.
Принятие перечисленных мер сыграет положительную роль в управлении государственным долгом в целом, а также и за внешними и региональными заимствованиями. Основной проблемой при проведении контрольных мероприятий по вопросам проверки эффективности управления государственным долгом является отсутствие утвержденных единых правил (стандартов), критериев оценки эффективности деятельности главных распорядителей и получателей средств (в том числе и предпринимательских структур, получающих средства под соответствующие гарантии), что отрицательно влияет на результативность самого контрольного мероприятия.
При этом следует иметь в виду следующие критерии эффективности.
1. Результативность — критерий, позволяющий определить результат той или иной деятельности. Он применим для оценки эффективности системы управления, целевых программ, использования финансовых средств. Совокупность показателей здесь зависит от специфики деятельности проверяемого объекта и может быть весьма разнообразной.
2. Экономичность — критерий, определяющий «цену» результативности, т. е. затраты на достижение поставленных целей. Они могут быть нормативными, укладывающимися в расчетные значения или утвержденные нормативы, сверхнормативными и экономичными, т. е. ниже расчетных показателей.
Эти критерии можно использовать при проведении аудита эффективности государственных долговых обязательств, в частности при проведении контрольных мероприятий по реализации проектов, финансируемых за счет средств МБРР и реализуемых при участии предпринимательских структур.
Результативность определяется в процессе проверки сопоставления использования финансовых средств и достижения конечных результатов. Экономичность проверяется путем сопоставления запланированных объемов по отдельным категориям проекта с фактическим использованием средств, а также наличием процентных платежей, уплаченных банку за неиспользованную часть кредитных ресурсов. Полный перечень показателей определяется в каждом конкретном случае индивидуально на подготовительном этапе контроля (аудита) эффективности.
На основе опыта стран — участниц ИНТОСАИ и ЕВРОСАИ в области осуществления финансового контроля над государственным долгом, в том числе за предоставлением государственных гарантий, в Российской Федерации могут быть предложены следующие рекомендации.
1. При осуществлении контроля над государственным долгом, в том числе за предоставлением государственных гарантий, должен предусматриваться мониторинг, в ходе которого выполняются определенные операции:
• проверяется и подтверждается соответствие информации от различных источников — Министерства финансов РФ, Банка России, отраслевых министерств, получателей заемных средств, получателей гарантий;
• составляется независимая и объективная оценка степени выполнения установленных законом ограничений в отношении стоимости долга;
• анализируются размер задолженности и оценка темпа изменений отдельных элементов долга по отношению к предыдущим периодам;
• выявляются элементы долга, наиболее чувствительные к воздействию валютных и процентных рисков;
• проверяются государственные кредиты, связанные с освоением средств и обслуживанием платежей, а также гарантируемые государством кредиты с повышенным риском наступления государственной гарантии.
2. В ходе мониторинга устанавливается реальная стоимость государственных долговых обязательств. При этом могут быть использованы два подхода:
• номинальная стоимость задолженности (долга и суммы процентов) к определенной дате — исчисление размера долга осуществляется на базе уровней валют и процентных ставок, используемых международными финансовыми институтами на соответствующий день.
Однако такой подход не учитывает валютного и процентного рисков во время погашения (сроки которого могут превышать 30 лет), в связи с чем снижается достоверность динамики изменения размера задолженности по отношению к предыдущим периодам;
• определение размера задолженности с помощью линейной трендовой модели, т. е. используются усредненные величины валютных курсов и основных процентных инструментов за прошлые периоды. Метод недостаточно эффективен в краткосрочной и среднесрочной перспективах, но для долгосрочных платежей (более пяти лет) позволяет учесть влияние изменения валютных курсов и процентных ставок. Полученные данные повышают уровень достоверности показателей динамики изменения размеров всего государственного долга.
3. Мониторинг подразумевает осуществление проверки состояния государственного долга и размера предоставленных государственных гарантий (как составной части государственного долга), для чего рекомендуется использовать две большие группы индикаторов, которые измеряют:
• уязвимость или риск, способные нарушить долговое состояние;
• потенциал правительства в случае возникновения отрицательных непредвиденных обстоятельств.
Первая группа — статические индикаторы, базирующиеся на данных наблюдения по состоянию на установленные даты; вторая — динамические индикаторы, основанные на предполагаемых си-туациях8.
При проведении анализа уязвимости осуществляется расчет индикаторов, предназначенных для измерения и своевременного предотвращения ситуаций, которые могли бы поставить под угрозу выплату долга или исполнение гарантий. Фактически ставится вопрос, может ли правительство выполнить принятые им обязательства (в том числе и в связи с реализацией проектов государственно-частного партнерства) в существующих условиях, имеются ли факторы или явления, которые могут нарушить эту ситуацию в дальнейшем.
8 Исследование вопросов государственного долга, выполняемое Счетной палатой в рамках ИНТОСАИ и ЕВРОСАИ в части исследования отдельных параметров государственного долга Российской Федерации и их сопоставление с аналогичными показателями ряда стран — участниц ИНТОСАИ и ЕВРОСАИ, и изучение состояния системы государственного контроля за государственным долгом: отчет о научно-исследовательской работе. М.: 2004.
К статическим относятся индикаторы внешнего и внутреннего долгов (включают расчеты, графики платежей, чувствительность к процентным ставкам и состав долга в иностранной валюте). Они соотносят государственный долг, общие государственные доходы и ВВП и дают возможность определить развитие долговой ситуации и возможности выплаты долга, а также отслеживать ухудшение экономических условий, с которым правительство или экономика могут столкнуться.
Для оценки состояния внутреннего долга рекомендуется использовать следующие показатели:
• отношение внутреннего долга к ВВП — индикатор, рассчитываемый для определения способности к оплате внутреннего долга;
• структурные показатели — доля иностранных держателей; индексируемый долг или долг в иностранной валюте; долг, связанный с курсами обмена валют; краткосрочный долг;
• средний срок погашения обязательств;
• средневзвешенная процентная ставка.
Это группа показателей крайне существенна при анализе привлеченных на возвратной основе средств для финансирования проектов ГЧП, так как в основном (особенно на субфедеральном уровне и только на муниципальном уровне) эти долговые инструменты будут относиться к внутреннему долгу.
Существует еще одно важное направление развития контрольной деятельности в области государственного долга. В ходе осуществляемого финансового контроля необходимо уделять большее внимание выявлению и анализу скрытых потенциальных долговых обязательств государства. Комплексный подход к регулированию государственного долга должен предусматривать надзор за обеспечением своевременного предвидения возможных обязательств и эффективного управления рисками, в том числе вызванными реализацией проектов государственно-частного партнерства.
В целях совершенствования контроля (аудита) за государственными долговыми обязательствами и повышения эффективности управления необходимо сформировать словарь терминов, применяемых в процессе контрольной деятельности за государственным долгом. При этом определение государственного долга должно быть всеобъемлющим.
Методические основы аудита государственных долговых обязательств, используемых предпринимательскими структурами, базируются на методике проведения оценки и анализа хозяйственной деятельности предприятий — получателей гарантий.
Это обусловлено российской практикой: именно государственные (муниципальные) гарантии, предоставленные предпринимательским структурам, являются основным долговым инструментом, используемым в процессе государственно-частного партнерства.
В рамках аудита (контроля) государственных долговых обязательств, используемых предпринимательскими структурами для реализации проектов ГЧП, могут быть рассмотрены такие аспекты, как достижение конкретных целей по отдельным видам заимствований:
• по связанным кредитам (в рублях или иностранной валюте) — анализ экономического обоснования, источников финансирования, целей и задач по реализации проекта ГЧП в целях подготовки заключения на реальную потребность привлечения заемных средств; аудит использования заемных средств, достижения результатов в процессе их использования и т. д.;
• по ценным бумагам — анализ сравнительной эффективности источников финансирования объектов ГЧП (для достижения основных конечных целей) посредством привлечения средств в более долгосрочные инструменты, позволяющие снизить расходы на обслуживание, или в краткосрочные инструменты, дающие возможность быстро привлечь заинтересованных инвесторов и тем самым мобилизовать максимальный объем средств, необходимый для финансирования объектов ГЧП;
• по займам (кредитам) международных финансовых организаций — анализ достижения конечных целей при финансировании социальных проектов ГЧП (на здравоохранение и т. п.), в том числе с точки зрения этих организаций (например, МБРР неоднократно указывал на неэффективное использование средств, выделенных на реализацию отдельных проектов). Для осуществления технологии аудита эффективности долговых обязательств необходимо учесть следующие элементы: постановка целей аудита (оценка эффективности использования долговых инструментов в целом, по отдельным категориям и т. п.), определение предмета аудита, разработка программы проверки, вычленение основных узловых моментов, позволяющих сконцентрировать работу контролера (аудитора), а также определить возможность использования технических средств контроля.
Существенным моментом является то, что долговые обязательства могут не погашаться (по условиям размещения) достаточно длительный период, т. е. реально в процессе инвестирования долго строящегося объекта партнеры должны предусматривать расходы только на обслуживание (выплату процентных платежей) конкретного долгового инструмента (займа, кредита и т. д.), а погашение основной суммы долга предусматривать за счет прибыли от эксплуатации указанного объекта. Это является важным фактором в разработке механизмов использования государственно-частного партнерства на этапе реализации стратегических планов на уровне Российской Федерации или региона. Такое положение обусловлено тем, что партнерские отношения государства и предпринимательских структур не основываются на разовой договоренности по поставке (закупке) какой-то конкретной вещи, а должны иметь долгосрочную основу, т. к., например, обязательства государства перед населением, для исполнения (удовлетворения) которых оно ищет партнера, не носят разового характера, а имеют долгосрочную перспективу. Это требует стратегического подхода к решению вопросов, реализуемых через проекты (контракты) государственно-частного партнерства, и демонстрирует принципиальную и долгосрочную основу сотрудничества властей с частным бизнесом.
Список литературы
1. Вавилов Ю. А., Конова А. С. Аудит эффективности государственных внешних заимствований Российской Федерации // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2005. № 18.
2. Кабашкин В. А. Отдельные вопросы совершенствования управления государственным долгом субъектов Российской Федерации // Вестник Московского государственного лингвистического университета. Экономика. 2009. № 542.
3. Кабашкин В. А. Система контроля за государственным долгом в Российской Федерации и опыт контрольных органов стран — участниц ИН-ТОСАИ и ЕВРОСАИ / В. А. Кабашкин, Е. С. Лоба-чева, И. Ю. Сазонова // Системы государственного контроля в Российской Федерации: теория и практика. М.: РАГС, 2005.
4. Рябухин С. Н. Аудит эффективности использования государственных ресурсов — современная форма финансового контроля // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2004. № 11.
проблемы и решения 33
