CC BY
91
Риск-менеджмент
Удк 332.14
риски долговых обязательств как объект управления для администраций регионов в процессе реализации проектов государственно-частного партнерства
В. А. КАБАШКИН, доктор экономических наук, профессор кафедры бухгалтерского учета,
анализа и аудита E-mail: [email protected]
Н. С. КОШАРЕЦ, студент факультета экономики и права E-mail: [email protected] Московский государственный лингвистический университет
В статье рассматриваются основные характеристики рисков региональных долговых обязательств в рамках реализации проектов государственно-частного партнерства. Приведена классификация этихрисков и перечислены инструменты управления ими. Классификация рисков региональных долговых обязательств, привлекаемых для реализации проектов государственно-частного партнерства, расширена на основе международной практики.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, регионы, долговые обязательства, риски.
Одна из основных задач, которая стоит перед участниками проектов государственно-частного партнерства (ГЧП), состоит в том, чтобы как можно точнее и более полно классифицировать и распределить риски, которые каждый из них может взять на себя. Как известно, термин «риск» в экономической литературе употребляется в различных контекстах, однако само это понятие неоднозначно. В широком смысле риск есть неопределенность в наступлении того или иного события (результата) в будущем.
В самом понятии неопределенности одинаково заложены возможности как положительного, так и отрицательного исхода. В данном случае под риском понимается возможность возникновения условий, приводящих к негативным последствиям для всех партнеров или для отдельных участников проекта государственно-частного партнерства.
Общеизвестно, что управление рисками — это процессы, связанные с классификацией, анализом рисков и принятием решений, которые включают максимизацию положительных и минимизацию отрицательных последствий наступления рисковых событий. Процесс управления рисками проекта обычно включает в себя четыре базовых процесса:
— идентификация рисков, связанных с реализацией проектов на условиях государственно-частного партнерства;
— анализ рисков, возникающих у партнеров со стороны государства и бизнеса;
— принятие решений для максимизации положительных и минимизации отрицательных
последствий наступления рисковых событий на проектах ГЧП;
— интегрирование рисков, позволяющее использовать не пассивную реакцию на риск, а предвидение возможного риска при реализации проекта ГЧП.
Все эти процедуры взаимодействуют друг с другом (на практике могут частично совпадать). Каждая процедура выполняется по крайней мере один раз в каждом проекте.
При этом важно понимать, что одним из узловых вопросов становления партнерства государства и предпринимательских структур является получение средств для достаточного и бесперебойного финансирования проекта и достижения в результате его реализации конечных целей. Государство в своих средствах для финансирования долгосрочных проектов ограничено и, как известно, преимущество государственно-частного партнерства (ГЧП) заключается в привлечение средств частного бизнеса.
Однако российские предприниматели в результате мирового финансового кризиса 2008 г. уже понесли значительные потери и во многих регионах (в первую очередь на муниципальном уровне) по этой причине не могут быть активными участниками формируемого государственно-частного партнерства, а иностранные инвесторы не стремятся охватить все депрессивные регионы страны. Фактически полноценная реализация региональных инвестиционных проектов усложняется [2] под влиянием мирового финансового кризиса:
— переносятся сроки реализации региональных инвестиционных проектов, сокращается количество новых региональных проектов;
— появляются проблемы финансирования региональных инвестиционных проектов за счет государственных средств;
— усложняется процесс обслуживания и погашения ранее взятых региональных долговых обязательств и т. д.
В этих условиях существенным фактором для привлечения дополнительных средств на собственное развитие и вложения в инвестиции в рамках реализации проектов ГЧП могут стать долговые обязательства — инфраструктурные ценные бумаги и кредиты коммерческих банков.
На средства общенациональных бюджетов рассчитывать не приходится, так как большое значение имеет осуществление расходов на реализацию антикризисных мер, которые в значительной степени были профинансированы за счет увеличения
заимствований, т. е. по своей сути были отвлечены от увеличения инвестиционных вложений в экономику страны или ее региона (табл. 1).
Необходимо отметить, что антикризисные мероприятия зачастую финансируются за счет увеличения дефицита бюджета. В итоге наметилась общемировая тенденция в реализации проектов ГЧП: сокращение их сроков и объема финансирования, т. е. их реализация стала активно продвигаться с общенационального на региональный уровень [3].
Поэтому деятельность в рамках ГЧП в России в настоящее время связана с массой проблем. Например, концессионные проекты дорожной инфраструктуры рассчитаны на многие десятилетия, а финансовая система РФ в результате кризиса пока не может обеспечить кредиты такой значительной длительности. В итоге высокая потребность, скажем, в развитии дорожной сети и бюджетные ограничения в части финансирования автомобильных дорог требуют расширения использования как бюджетных, так и внебюджетных источников финансирования. В качестве таких средств для финансирования автомобильных дорог и других инфраструктурных проектов могут использоваться, согласно Федеральному закону от 17.05.2007 № 82-ФЗ «О Банке развития», наряду со средствами частных (в том числе иностранных) инвесторов также государственные долговые обязательства и заемные средства (кредиты), в том числе от национального банка развития (Внешэкономбанка) и международных финансовых организаций. Как известно, отечественные коммерческие банки неохотно идут на финансирование капиталоемких и долгосрочных проектов.
Собственно на текущий момент основным источником финансирования проектов, реализуемых на условиях ГЧП, являются заемные средства (в среднем соотношение заемных и собственных
Таблица 1
Государственный долг и расходы на антикризисные мероприятия в некоторых развитых странах в 2008—2010 гг., в процентах к ВВП
Государственный Расходы
Страна долг на антикризисные
2008 2010 мероприятия
Канада 64 77 4,4
Франция 67 80 1,8
Италия 106 121 0,9
Япония 196 227 1,7
Германия 67 87 3,1
Великобритания 52 73 9,1
США 71 98 12,7
средств составляет 80 на 20 %). В связи с этим для основного инициатора проекта — органа государственного и муниципального управления (ОГМУ) всегда встает проблема выбора формы обеспечения обязательств. В рамках государственно-частного партнерства вместо заимствований в качестве залога возможно широкое применение государственных гарантий. А это в свою очередь повышает уровень рисков государственных (региональных) долговых обязательств.
Естественно, можно предположить, что государство или регион способны за счет дополнительных заимствований обеспечить финансирование проекта, используя в рамках ГЧП компетенции и мощности частного партнера. При этом государственные заимствования оказывают различное воздействие на частные инвестиции. При условии полного использования сбережений в экономике для целей инвестирования они «вытесняют» частные инвестиции, т. е. здесь можно видеть сокращение частных инвестиций на величину привлеченных государством финансовых ресурсов. В результате данный эффект («эффект вытеснения») будет носить негативный характер.
Данная ситуация будет иметь место в условиях, когда все сбережения полностью используются для инвестиций, а государство и частные заемщики конкурируют друг с другом как заемщики на рынке. Таким образом, желание государства привлечь с рынка дополнительные средства для финансирования проекта ГЧП приведет к перераспределению имеющихся кредитных ресурсов в пользу государства. Поскольку оно является одним из самых надежных заемщиков. Кроме того, повышение процентных ставок будет означать удорожание кредитных ресурсов для частного сектора, а это в свою очередь повлечет за собой снижение рентабельности (нормы прибыли). В условиях падения ожидаемой прибыли и повышения доходности безрисковых активов инвесторы будут стремиться сократить вложения (например в реализацию инвестиционного проекта ГЧП) и пересматривать инвестиционные портфели с целью увеличения в них доли государственных ценных бумаг. Однако необходимо отметить, что вышеуказанные последствия будут иметь место в краткосрочном периоде. В течение более продолжительного периода времени повышение ставки процента приведет к готовности частного сектора больше сберегать, то есть, как следствие, к увеличению объема кредитных ресурсов.
Масштаб потенциальных рынков для региональных проектов ГЧП понятен. По этой причине,
например, в стратегии Внешэкономбанка как одного из институтов развития ставится задача добиться доли проектов на условиях ГЧП в портфеле банка к 2012 г. на уровне не менее трети. С учетом других источников софинансирования проектов предполагается создание рынка проектов ГЧП на уровне 3—5 млрд долл. в год. При сопоставимых размерах экономики России с экономикой Великобритании наша страна способна достичь лишь уровня в одну треть от английского рынка проектов ГЧП. Как показывает анализ, скорость организации проектов ГЧП в РФ, к сожалению, низка. Например, конкурсы на транспортные концессионные проекты длились более двух лет. Пришлось дождаться кризиса, чтобы кому-нибудь эти проекты отдать.
Следует учесть, что реализация долгосрочных проектов от частого употребления терминов «концессия» или «ГЧП» отнюдь не ускоряется и не расширяется. Требуются внутренние структурные подвижки. Скажем, нужна консолидация строительного комплекса, чтобы он смог справляться с массой инфраструктурных проектов. Для оживления деятельности в рамках ГЧП необходимы:
— организация управления рисками проекта государственно-частного партнерства — выбор менеджера по рискам, проведение анализа действующего законодательства и источников финансирования проекта;
— проведение анализа рисков, разграничение рисков проекта между партнерами и инвесторами (источниками финансирования);
— составление матрицы рисков (пример составления рассматривается далее) и оценка рисков проекта;
— принятие решений по минимизации кредитных рисков — определение залога (внеоборотные активы, долгосрочные финансовые вложения с выделением и конкретизаций высоколиквидных активов), включение проекта в федеральную (региональную) адресную программу, оформление гарантий и поручительств и т. п.;
— составление текста итогов анализа и принятых мер по оптимизации рисков, предоставляемого в банк в качестве приложения к заявке на кредит.
Уже сейчас можно констатировать, что на уровне субъектов страны и муниципалитетов, где раньше возникли бюджетные ограничения для инвестиционного развития, существует наиболее заинтересованный спрос на развитие инструментов ГЧП. Практика показывает, что муниципалитеты и регионы на сегодняшний день активно сотрудничают с Центром государственно-частного
партнерства Внешэкономбанка (региональные специалисты консультируются, как им организовать специальные подразделения и сам процесс, который позволяет решать регулярные задачи развития с использованием инструментов ГЧП, что нужно делать с местным законодательством, как организовать подготовку проектов ГЧП). Несомненно, квалифицированный спрос на использование инструментов ГЧП начинает очень быстро развиваться. Что касается федеральных целевых программ, то (по объективным причинам) существует лишь несколько секторов экономики, где есть реальный спрос на формирование внебюджетных целевых программ. Например, в отрасли управления отходами государство отвечает за качество услуг, но не финансирует напрямую предприятия. Поэтому требуется сформировать централизованную политику развития отрасли, которую можно было бы реализовать на муниципальном уровне с помощью локальных проектов ГЧП. Аналогичное положение складывается с энергоэффективностью. В итоге основной сектор для развития ГЧП — это городская и региональная инфраструктура, в первую очередь коммунальная, социальная и транспортная.
В тех отраслях, где государство напрямую отвечает за финансирование капитальных вложений, прогресс по внедрению ГЧП наименьший. Там все будет зависеть только от одного фактора — когда государство поймет, что финансирование капитальных вложений лучше делать в большинстве своем на платной и возвратной основе, т. е. платить за готовый объект.
Очень важно определить, какое будущее ждет ГЧП в ближайшей перспективе. При решении вопросов обеспечения исполнения обязательств публичного заказчика достаточно оптимистично можно оценивать возможности привлечения инвесторов в проекты ГЧП, прежде всего негосударственных пенсионных фондов и страховых резервов. Сейчас есть альтернатива — выпускать проектные облигации под каждый такой проект или использовать в качестве инфраструктурных облигаций бумаги Внешэкономбанка, выпускаемые для финансирования его кредитов частному бизнесу в инфраструктурные проекты. Если выбирается второй вариант, то такие бумаги привлекут внимание консервативных инвесторов, которые смогут использовать их в том числе для обеспечения своих операций.
Но, по мнению авторов, проблема не только в деньгах. Следует учитывать возможности качественно оценить и распределить риски между парт-
нерами. Для оптимального разделения необходимо обратить внимание на основные риски, которые могут возникнуть у партнера со стороны государственных и муниципальных структур.
Типичные риски государства как партнера по проекту ГЧП могут быть следующие:
— по разным причинам могут потребоваться дополнительные ресурсы;
— не будут обеспечены должным образом обязательства перед населением (из-за необеспечения выполнения работ в установленные сроки, роста цен на услуги и т. п.);
— могут возникнуть конкретные протесты населения или общественных организаций (в связи с нарушением природоохранной среды, близости строительства к жилью и т. д.);
— не находится партнера со стороны частного бизнеса в связи с несовершенством нормативно-правовой базы.
Управляя рисками, государство может создать очень большие новые рынки, ориентированные на российских производителей, строителей и сервисные компании. Применительно к роли инфраструктурного стимулирования экономики в кризисной ситуации обычно говорят, что так государству предлагается заместить исчезающий частный спрос на инвестиции
С учетом имеющегося опыта Международным банком реконструкции и развития (МБРР) разработана специальная программа гарантий политических рисков, которые финансовый рынок, правительства и частные компании не могут иногда закрыть полностью. Данная программа призвана снизить риски инвестиционных проектов, в частности, концессий в развивающихся странах. Программа гарантий МБРР уже была апробирована в проектах при строительстве электроэнергетических объектов в Пакистане, Колумбии и Польше.
Однако проблему анализа и оценки риска по долговым обязательствам следует признать недостаточно раскрытой в теоретическом плане [1]. В сущности анализ и оценка рисков по долговым обязательствам входят в сферу профессиональной деятельности международных рейтинговых агентств и инвестиционных банков. Они оценивают отдельные компоненты долговых рисков, изучают факторы, критерии и методы их анализа. Но методики, лежащие в основе оценки кредитного риска рейтинговыми агентствами, являются интеллектуальной собственностью этих организаций и не подлежат публичному раскрытию. Что же касается инвестиционных банков, то их деятель-
ность в части привлечения заимствований с рынка денежного капитала путем размещения долговых обязательств сильно сопряжена с деятельностью рейтинговых агентств, поскольку только последние имеют возможность на основе достаточно полной (часто конфиденциальной) информации об эмитенте профессионально оценить инвестиционную привлекательность тех или иных инструментов. Аналогично конфиденциальной может быть информация о возможных рисках бизнес-структур. Рассмотрим некоторые другие виды рисков более подробно.
Риски частного сектора при реализации проектов ГЧП носят более существенный характер (с материальной точки подхода к этой проблеме) и имеют достаточно обширный перечень. В классическом варианте риски бизнеса при реализации проектов ГЧП можно разбить на четыре основные группы:
— риски, связанные с работой государственных (муниципальных) властных структур;
— риски, связанные с участием государственных (муниципальных) структур как партнера в реализации совместного проекта;
— риски, связанные с собственной деятельностью бизнес-структур;
— риски, возникающие в связи с протестами населения, международных и общественных организаций.
Наличие сложных проблем, возникающих в процессе реализации проектов ГЧП и связанных с рисками, подчеркивает директор Центра ГЧП Внешэкономбанка А. В. Баженов. По его мнению, риски инфраструктурных проектов можно поделить условно в пропорции два к одному. Большая часть приходится на риски строительства. Эти риски наиболее непредсказуемые, и их институциональные инвесторы (в том числе пенсионные) не любят. Но при этом прибыльность строительных контрактов выше, чем, например, в целом концессионного проекта. Поэтому есть те, кто их любят — специализированные строительные компании. Таким образом, если концессионер передает эти риски строительной компании, меняя на риск строительной компании, на нем остается лишь треть. Эти риски тоже сложные, но они связаны с более понятными вещами — риски сбыта, экономического регулирования, политические риски. Часть этих рисков несет эксплуатирующая организация на тех же принципах, как организована строительная составляющая проекта. Другая часть рисков должна управляться в рамках концессионного контракта
совместно с концедентом (государством). Здесь главное поле битвы юристов на этапе подготовки проекта, так как задается та самая проектируемая стоимость. Вся эта группа рисков по существу сводится к формуле досрочного прекращения контракта: какая бы ни была причина, должен быть прописан внятный механизм того, кому, какие деньги и когда нужно вернуть. В связи с этим важно четко представлять себе возможные риски реализации проектов при использовании долговых инструментов в качестве источника финансирования или залога.
Риски, связанные с работой государственных (муниципальных) властных структур можно классифицировать следующим образом:
— высокий уровень коррупции на всех уровнях власти;
— избыточный бюрократический аппарат органов власти;
— изменение нормативно-правовой базы в сфере (или в процессе) реализации проекта;
— изменение приоритетов в социально-экономическом развитии страны (или региона);
— реприватизация (национализация), проводимая в сфере реализации проекта государственно-частного партнерства;
— конфискация и иные аналогичные действия (в целях погашения долга по привлеченным заемным средствам, уплаты налогов и т. п.);
— досрочное расторжение (прекращение) контракта;
— изменение политической системы или замена партнера в связи с административной реформой.
Согласно мировой практике правительства (и это оговорено в законодательстве) в подобных случаях предоставляют компенсацию инвесторам (частным партнерам) за наступление таких рисков. Государством (на основе законодательства и под его гарантию) предусматривается страхование от возникновения таких рисков (например, в связи с изменением политической системы).
Риски, связанные с участием государственных (муниципальных) структур как партнера в реализации совместного проекта Они возникают на протяжении всего срока реализации проекта и в первую очередь обусловлены тем, что государство выступает в роли и как партнера, и как регулятора.
Данные риски можно классифицировать по следующим основным направлениям:
— отсутствие реальной ответственности государственных структур за реализацию проекта;
— длительный процесс согласования различных материалов по проекту;
— отсутствие единой программы, координации действий, различие интересов среди государственных ведомств;
— сокращение (или прекращение) финансирования при изменении приоритетов бюджетных расходов;
— недостаточность опыта (или отсутствие специалистов) по разработке, реализации и управлению проектом;
— сложность разрешения конфликтных ситуаций с государственными структурами;
— противоположные интересы федеральных, субфедеральных и муниципальных властей;
— ненадлежащее выполнение условий соглашения (контракта, договора) со стороны государства как партнера;
— сложность выхода из проекта и возврата осуществленных инвестиций;
— избыточность контроля со стороны государства за реализацией проекта.
Риски, возникающие в связи с протестами населения, международных и общественных организаций, должны учитываться при подготовке проектов ГЧП в обязательном порядке. Особенно следует учитывать мнение населения, проживающего на территории сооружения объекта ГЧП. Наиболее активно население реагирует на факты негативного воздействия проекта на окружающую среду. Наиболее значимые риски, относящиеся к этой группе, можно представить следующим образом:
— негативное воздействие на окружающую среду;
— недостаточный уровень технической безопасности проекта;
— непринятие проекта по идеологическим, культурным, религиозным, моральным, историко-архитектурным, национальным и иным мотивам;
— несоблюдение условий труда и неисполнение требований профсоюзного органа;
— ущемление прав человека, национальных меньшинств или других групп населения.
Собственно эти риски могут возникать и при реализации любого инвестиционного проекта. В случае их недостаточного учета у населения растет недоверие к органам власти любого уровня. Такие риски возникали многократно в мировой практике. Например, главной причиной реструктурирования программы платных дорог в Мексике было оказанное обществом давление на государство и концессионеров с требованием сократить плату за проезд.
В Таиланде в 1999 г. правительством было принято решение снизить уровень тарифов на 50 % по концессионным контрактам в сфере автодорожного хозяйства. Можно привести и другие примеры.
Риски, связанные с собственной деятельностью бизнес-структур (коммерческие риски), как показывает практика, не являются основными при реализации проектов ГЧП и соответствуют традиционным рискам частного сектора при реализации инвестиционных проектов. Наиболее существенными бизнес-рисками являются следующие:
— незапланированное повышение цен на оборудование и материалы, необходимые для реализации проекта;
— неэффективное управление проектом;
— неправильная оценка рентабельности (результативности) реализации проекта;
— неверная оценка платежеспособного спроса (или кредитоспособности);
— неверная оценка стоимости проекта (отдельных статей сметы проекта);
— повышение стоимости проекта в процессе его реализации (непредвиденные расходы);
— ошибки технического проектирования и реализации проекта;
— форс-мажорные обстоятельства (стихийные бедствия и т. п.);
— изменение валютного курса (для контрактов, деноминированных в иностранной валюте).
В качестве примера можно привести неверную оценку платежеспособного спроса в дорожной концессии. Известно, что рыночный спрос фактических и ожидаемых уровней определяется готовностью потребителей оплачивать свой проезд. От правильности расчетов потребности населения в платной услуге и способности его нести издержки на эти цели зависят жизнеспособность проекта и его финансирование. Число и качество конкурентных альтернативных маршрутов, их связь с платной дорогой и остальной частью транспортной сети также отражаются на интенсивности транспортного потока. Интенсивность движения и уровень сбора денег за проезд могут быть недостаточными, чтобы компенсировать бизнес-партнеру все затраты, включая строительство, эксплуатацию и обслуживание автотрассы. Прогнозирование уровней движения затруднено, потому что новые проекты не могут без корректировок использовать данные существующих транспортных потоков в качестве прогнозов спроса. В результате, как считают специалисты Ассоциации менеджеров России, для привлечения по возможности более надежных и достоверных данных
должны использоваться другие методы оценки типа экономико-математических моделей и социологических опросов. Характерная особенность таких бизнес-рисков в том, что они чрезвычайно зависимы от времени и места положения объекта. Уровень движения транспорта в железнодорожных, морских и автодорожных проектах должен быть проанализирован с особой тщательностью, а прогнозы интенсивности должны быть реальными.
В большинстве проектов валютный риск может быть снижен включением в контракт соответствующих условий. В Перу, например, этот риск в контрактах дорожных концессий закрывается за счет того, что начальный тариф платы за проезд выражен в долларах. Затем он регулируется (пересматривается) каждые шесть месяцев в соответствии с индексами потребительских цен и изменением курса национальной валюты по отношению к доллару, которые публикуются Национальным офисом статистики.
Большинство рисковых событий находят отражение в контракте ГЧП. Например, в бразильские контракты включается специальный пункт по обеспечению финансового равновесия концессии, что позволяет концессионерам пересматривать сроки концессии, если происходят существенные изменения окружающей среды проекта.
В результате полученного представления о всех видах риска можно приступить к наиболее сложной задаче — разделению рисков между партнерами.
Для современного государственно-частного партнерства характерно широкое, многоплановое разделение риска между государством, его различными субъектами и частным сектором. В теории ГЧП предполагает передачу большей части рисков частному сектору, который способен наиболее эффективно управлять ими. Однако государство также должно брать на себя определенную долю ответственности за возможные риски и способствовать их смягчению для частного сектора на основе взаимной поддержки. Баланс рисков чрезвычайно важен для развития ГЧП. Управление рисками проходит пять стадий.
1. Идентификация рисков. Выделение тех рисков, которые свойственны конкретному проекту.
2. Оценка рисков. Определение вероятности идентифицированных на предыдущей стадии рисков и их величины.
3. Распределение рисков. Определение ответственных за каждый риск из числа партнеров проекта или достижение договоренности по вопросу механизма, который позволит разделять риски.
4. Смягчение рисков. Меры по снижению рисков и вероятности их возникновения.
5. Контролирование рисков. Отслеживание идентифицированных и появляющихся новых рисков в процессе выполнения проекта. Можно констатировать, что существенной проблемой при реализации проектов ГЧП являются стадии идентификации и распределения рисков между партнерами. Это основная проблема управления проектами, реализуемыми на условиях ГЧП.
В процессе идентификации и управления рисками долговых обязательств важное значение имеет выяснение особенностей этих рисков. При этом нужно также понимать, насколько применимы к долговым обязательствам государства и субъектов страны те определения сущности рисков, которые кочуют из источника в источник и которым придается характер универсальных.
По мнению авторов, описание и систематизация рисков, имеющиеся в литературе, не могут быть полностью перенесены на долговые обязательства субъектов Федерации в рамках реализации проектов ГЧП по нескольким обстоятельствам.
Первое. В отличие от хозяйствующих субъектов государство прибегает к заимствованиям или выдает гарантию не в связи с предпринимательской деятельностью, а сами договоры (даже кредитные) не могут быть отнесены к предпринимательским сделкам. Цели заимствований связаны с теми функциями, которые выполняет государство, а в их состав предпринимательство не входит.
Второе. Как правило, рассматриваемые в литературе риски описываются с позиции кредитора, вкладчика, инвестора, т. е. с позиции субъекта, предоставляющего принадлежащие ему на праве собственности свободные денежные средства заемщику на определенных условиях. Главные из этих рисков связаны с невозвратом (неполным возвратом) денежных средств, с уровнем их доходности.
Третье. В литературе также часто проводится аналогия между государственными облигациями и корпоративными, в том числе банковскими. Общее у них только то, что они облигации — инструменты заимствования на рынке капитала без посредника. Отличие государственных ценных бумаг состоит в том, что государственные долговые обязательства не обеспечены ни уставным капиталом, ни залогом имущества, ни кругооборотом капитала, ни потоками платежей, генерируемых другими обязательствами, как в случае секьюритизации банковских активов. Источниками погашения долговых обязательств государственной администрации (феде-
ральной, региональной) являются будущие доходы бюджетов соответствующего уровня в части, превышающей будущие текущие расходы бюджета. Это значит, что тем самым заданы важнейшие параметры деятельности администраций в части привлечения заемных финансовых ресурсов. Все эти особенности в конечном счете будут определять специфику рисков долговых обязательств администрации.
С точки зрения возможного влияния администрации субъекта РФ на факторы, вызывающие риски, их делят на (табл. 2):
— внешние (или косвенные) риски, которые неподконтрольны администрации;
— внутренние (или прямые) риски, источники возникновения которых неподконтрольны администрации.
Данная система рисков долговых обязательств субъекта РФ разработана консорциумом в составе международного рейтингового агентства Fitch Ratings и независимой российской компанией «Экономическая экспертная группа» в рамках выполнения одного из субпроектов проекта «Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне».
На первую группу рисков влияют рыночные и нерыночные факторы, контролировать или влиять на которые администрация не в состоянии. Однако при привлечении новых заимствований необходимы детальный анализ и оценка всех этих рисков. В случае чрезвычайно высокого уровня совокупного риска долгового обязательства следует отказаться от заимствований.
Источники риска второй группы могут быть уменьшены действиями администрации как в отношении уже имеющихся долговых обязательств, так и вновь привлекаемых.
Таблица 2
Риски долговых обязательств субъекта Российской Федерации
Косвенные риски Прямые риски
Риск рефинансирования Риск ликвидности
Риск процентной ставки Кредитный риск
Валютный риск Риск платежеспособности
Риск пролонгации Риск субсидиарной ответственности
Риск цены выкупа Риск краж, махинаций, разглашения информации и других противозаконных действий
Риск соинвестора
Правовые риски, связанные с изменением законодательства на вышестоящем уровне
Правовые риски, связанные с качеством законодательной и нормативной базы областных заимствований
Важно отметить, что в теории проектного финансирования предполагается: все возможные от реализации проекта риски должны быть переданы той стороне, которая наилучшим образом может с ними справиться, организовав более эффективное управление рисками. Однако большинство неудач при реализации проектов ГЧП связано с отсутствием специальных договоренностей о распределении возможных рисков между сторонами и стремлением каждой из участвующих в проекте сторон переложить ответственность за риски на другую. Серьезные трудности также возникают с расчетами рисков, особенно в странах с переходной экономикой, где показатели экономического роста, как правило, менее предсказуемы. Это значительно осложняет процедуры прогнозирования, особенно в проектах ГЧП в сфере транспортных услуг.
Неоспоримым преимуществом развития ГЧП для государственного партнера является передача рисков частному сектору. Но подобная передача, а также степень готовности частного сектора принять на себя значительную долю рисков иногда ослабляют процесс реализации проектов ГЧП. Со стороны организаций-кредиторов может поступить отказ в финансировании проектов ГЧП, в том числе представляющих значительную социальную ценность, в том случае, если по предварительным оценкам проект может быть сопряжен с большим количеством рисков. Этот факт представляет серьезнейшую проблему для государственного сектора.
Кроме того, правительство и администрации регионов должны быть готовы к действиям по смягчению возможных рисков. В распоряжении органов управления находятся различные инструменты сдерживания, недопущения наступления рисковых ситуаций. Такие, например, как страхование рисков при возникновении форс-мажорных обстоятельств, способных нанести вред государственной сети, неотъемлемой частью которой является частная компонента проекта.
Одновременно с этим правительство и администрации регионов должны способствовать частному сектору в преодолении бюрократических трудностей и волокиты. С этой проблемой сталкивается чаще всего частный сектор. У бизнесменов появляются трудности, связанные с получением согласований и решений органов власти, необходимых для начала реализации проекта. Бюрократизация процесса и не всегда оправданное вмешательство со стороны государства могут серьезно навредить проекту — например, отсрочить начало его реализации. В связи с этим действия правительства
в качестве посредника между конфликтующими сторонами призваны способствовать разрешению подобных проблем, чтобы дать возможность проекту начаться вовремя.
Правительство и администрации регионов могут вносить в соглашения изменения, необходимые для учета новых факторов и условий, возникающих при большой продолжительности периода реализации проекта. Также важно перед внесением соответствующих изменений убедиться, что партнеры, представляющие частный сектор, полностью осведомлены о планируемых поправках. Подобным же образом правительство или администрация региона имеют право вмешиваться или прекратить действие соглашения в одностороннем порядке, если посчитают, что проект реализуется неправильно или с какими-либо искажениями. В этом случае опасения частного сектора могут быть учтены посредством внесения в соглашение пунктов, согласно которым прекращение действия соглашения и вмешательство со стороны государства в ход реализации проекта допускаются только в «крайних случаях».
Особое внимание необходимо уделять оценке возможных последствий затяжных периодов разрешения возможных трудностей и невыполнения обязательств по контракту, учитывая возможности правительств самостоятельно предоставлять необходимые услуги или найти замену данному частному партнерству. В то же время крайне важно то, что именно государство оказывает необходимую поддержку.
Поэтому целесообразно определить последовательность действий при распределении рисков. Итак, произведем «пошаговое» планирование.
Шаг 1-й. Идентификация рисков проекта, их описание, формализация. Определение как общих, так и специфических для данного проекта рисков.
Шаг 2-й. Выделение видов работ по проекту, которые обеспечиваются государством и для которых риски не могут быть переданы частному сектору.
Шаг 3-й. Изучение каждого риска и определение для него субъекта хозяйственных отношений, который в наилучшей степени может этот риск закрыть: правительство, частный партнер, никто из участников проекта.
Шаг 4-й. Выявление третьих сторон, способных закрыть риски.
Шаг 5-й. Остальные риски должны быть разделены в соответствии с достигнутыми договорен-
ностями между участниками проекта и закреплены в соответствующем документе.
Шаг 6-й. Урегулирование в целом соглашения по распределению рисков проекта между его участниками.
Анализ рисков и их распределение между различными участниками проектов являются важными, потому что влияют на стимулы деятельности частного сектора. В зависимости от типа риска и его источника в различных странах и международных организациях разработаны стандартные рекомендации для снижения риска в проектах ГЧП.
Суть концепции разделения рисков в проектах ГЧП заключается в том, чтобы риск закрывал тот участник партнерства, который лучше способен это сделать. Если государство стремится убедить частную компанию брать некоторые риски, которыми она не способна управлять, то это только продлит переговоры и увеличит уровень вознаграждения, требуемого этой компанией от государства или пользователей объекта. Если же частная компания стремится снять с себя ответственность по техническим, коммерческим или финансовым рискам и переложить их на правительство, то тогда под сомнение должна быть поставлена компетентность данного партнера.
Для осуществления государственной финансовой помощи проектам ГЧП используются разнообразные механизмы:
— предоставление земли и основных фондов (станков, машин, оборудования, зданий и сооружений);
— ссуды (возвратные и безвозвратные);
— финансовые гарантии;
— предоставление налоговых и иных льгот;
— перераспределение доходов от эксплуатации объекта.
Собственно речь идет о различных вариантах поддержки государством частного сектора в целях извлечения максимальной выгоды — как материальной, так и нематериальной.
Наиболее выгодными для частных компаний видами поддержки государства являются те, которые обеспечивают потоки доходов на более ранних стадиях эксплуатации объекта или предоставляют гарантии разрешения неожиданных проблем (например, гарантии защиты от резкого падения нормы прибыли). Если государство по тем или иным причинам заинтересовано в реализации проекта ГЧП, инструменты правительственной поддержки используются им интенсивно и в различных комбинациях.
Для этих целей существуют разнообразные формы государственной поддержки проектов, направленные на смягчение возможных рисков для частного сектора. К примеру, гарантии могут выступать подходящей формой вмешательства государства в процесс реализации проекта главным образом с целью защиты частного сектора от непредвиденных и неконтролируемых рисков. Конечно, многие контракты ГЧП предусматривают минимальный объем гарантий по уровню доходности проекта, что ограничивает частный сектор в его требованиях по предотвращению возможного риска спроса.
Необходимо помнить, что в любой ситуации, как только проект ГЧП (например, по строительству дороги, школы или больницы) завершается, уровень риска существенно снижается. Поскольку риск, связанный с тем, что строительство может не осуществиться или не завершиться вовремя, исчезает. Как результат, банки становятся восприимчивыми к пересмотру процентных ставок (в сторону их снижения) и тем самым сокращают общий объем выплат по кредиту. Это ведет к получению дополнительных финансовых средств. Возникает вопрос, кто должен извлечь пользу. Не забывая при этом, что стороной, взявшей на себя риск, связанный со строительством на начальном этапе проекта, является предприятие частного сектора.
Таким образом, ГЧП предоставляет государственному и частному секторам уникальную возможность распределить риски при реализации совместного проекта, обеспечивая взаимную дополнительную поддержку для того, чтобы гарантировать выгоды и преимущества от проекта для обеих сторон.
Для минимизации рисков, связанных с реализацией проектов ГЧП, можно предпринять различные варианты действия партнеров. В странах, которые активно используют систему ГЧП для развития инфраструктуры, чтобы минимизировать финансовые
риски активно создают специальные финансовые структуры типа институтов развития.
Поскольку для сооружения и эксплуатации инфраструктурных объектов требуются долгосрочные инвестиции с высокими затратами на начальных этапах, их финансирование могут обеспечивать только страны с развитыми и зрелыми рынками капитала, а также международные финансовые институты (например МБРР, Европейский инвестиционный банк, Европейский инвестиционный фонд).
Для обеспечения максимального снижения объема возможных рисков правительства и администрации регионов должны определить весь объем связанных с проектом рисков на начальном этапе разработки проектов. Для успешного старта проекта органы власти обязаны наметить и перечислить основные риски, типичные при реализации проектов, связанных с услугами в сфере инфраструктуры. Целесообразно сформировать матрицу рисков. К числу наиболее эффективных инструментов как для органов власти, так и для частного сектора относится разработка матрицы рисков, применимой для каждого этапа проекта и определяющей наиболее предпочтительные для правительства направления выделения средств.
На этапе подготовки и последующего проведения тендера матрица может быть использована для создания перечня всех возможных рисков, сопряженных с реализацией проекта, и возможных способов их ограничения или недопущения.
На этапе переговоров матрица может быть использована в качестве инструмента, контролирующего включение и учет всех возможных рисков, а после подписания контракта — как свод мер по недопущению рисков, которые могут повлиять на выполнение контракта.
Анализируя проекты ГЧП Великобритании, можно выделить различные варианты матриц рисков (табл. 3, 4).
Таблица 3
Пример матрицы рисков периода строительства электрогенерирующего объекта
Риск На ком лежит Смягчение последствий Воздействие на кредитора Воздействие на девелопера
Перерасход средств по вине подрядчика Подрядчик Контракт заключен по фиксированной цене Кредитная надежность подрядчика для завершения проекта Цена строительства отражает риск, принятый подрядчиком
Перерасход средств по страховому случаю без вины подрядчика Страховая компания Страховой доход Нет (при достаточном страховом доходе) Нет (при достаточном страховом доходе)
Перерасход средств без вины подрядчика по незастрахованному событию Девелопер Обеспечено активами девело-пера Нет Возврат активов заморожен до завершения строительства
Окончание табл. 3
риск На ком лежит смягчение последствий Воздействие на кредитора Воздействие на девелопера
Перерасход средств без вины подрядчика — изменение законодательства Девелопер/ потребитель энергии Обеспечено подписанием поддерживающих финансовых документов до утверждения тарифов Уменьшение кредитной линии и недоступность для прочих непредвиденных обстоятельств Растущие затраты снижаются растущими тарифами, однако разрыв во времени может снизить возвращение капитала
Задержка завершения строительства без вины подрядчика — изменение законодательства Правительство и потребитель энергии Если стоимость менее 5 млн долл., используется дополнительная финансовая поддержка до утверждения тарифов, если больше, государство выплачивает девелоперу оплату и долг и берет на себя проект Уменьшение кредитной линии и недоступность для прочих непредвиденных обстоятельств, кредитный государственный риск Растущие затраты снижаются растущими тарифами, однако разрыв во времени может снизить возвращение капитала
Неспособность подрядчика удовлетворить гарантии по завершению строительства по вине подрядчика Подрядчик Гарантии по завершению строительного контракта; подрядчик оплачивает ликвидационные издержки Кредитная надежность подрядчика Отсутствие кредитной надежности подрядчика может влиять на возврат активов
Рост процентной ставки в строительный период Потребитель энергии Обеспечено подписанием поддерживающих финансовых документов до утверждения тарифов Уменьшение кредитной линии и недоступность для прочих непредвиденных обстоятельств Растущие затраты снижаются растущими тарифами, однако разрыв во времени может снизить возвращение капитала
Перерасход средств без вины подрядчика — изменились подземные условия Девелопер Обеспечено подписанием поддерживающих финансовых документов Уменьшение кредитной линии и недоступность для прочих непредвиденных обстоятельств Увеличение затрат, снижение возврата
Неблагоприятный обменный курс в период строительства Потребитель энергии Обеспечено подписанием поддерживающих финансовых документов до утверждения тарифов Уменьшение кредитной линии и недоступность для прочих непредвиденных обстоятельств Растущие затраты снижаются растущими тарифами, однако разрыв во времени может снизить возвращение капитала
Страновой риск — экспроприация, национализация, вмешательство Правительство Правительство выплачивает задолженность и гарантирует возврат имущества девелоперу Кредитная надежность правительства Кредитная надежность правительства
Задержка завершения строительства вне контроля подрядчика Подрядчик Фиксированная дата завершения строительства в контракте, ежедневно устраняемые недостатки для покрытия долга, фиксированные операционные расходы Кредитная надежность подрядчика для завершения проекта Стоимость строительства отражает риск, принятый подрядчиком
Задержка завершения строительства вне контроля подрядчика — страховой случай Страховая компания Страховые выплаты Нет (если страховые выплаты достаточны) Нет (если страховые выплаты достаточны)
Задержка завершения строительства вне контроля подрядчика — страховой случай — незастрахованный случай Государство и потребитель энергии Если стоимость менее 5 млн долл., используется дополнительная финансовая поддержка до утверждения тарифов, если больше, государство выплачивает девелоперу оплату и долг и берет на себя проект Уменьшение кредитной линии и недоступность для прочих непредвиденных обстоятельств, кредитный государственный риск Растущие затраты снижаются растущими тарифами, однако разрыв во времени может снизить возвращение капитала, при стоимости более 5 млн долл. — потеря проектной прибыли
Таблица 4
Пример матрицы рисков операционного периода
Риск На ком лежит Смягчение последствий Воздействие на кредитора Воздействие на девелопера
Превышение операционных затрат — вина государства Потребитель энергии Изменение тарифов Повышенные операционные затраты до изменения тарифов Повышенные операционные затраты до изменения тарифов
Превышение операционных затрат — оператор не смог выполнить операционные гарантии Оператор Операционные гарантии в операционном соглашении, оплата повышенных издержек оператором Кредитная надежность оператора Кредитная надежность оператора
Увеличенная ставка процента, неблагоприятный обменный курс, рост инфляции Потребитель энергии Изменение тарифа Затрагивает покрытие долга Растущие затраты компенсируются растущими тарифами
Неконвертируемость иностранной валюты Правительство Государство платит долг и гарантирует возврат имущества девелоперу Затрагивает кредитоспособность государства Кредитоспособность государства
Страновой риск (экспроприация, национализация, вмешательство) Правительство Правительство выплачивает задолженность и гарантирует возврат имущества девелоперу Кредитная надежность правительства Кредитная надежность правительства
Разрушение оборудования Страховая компания Страховые выплаты Нет (если страховые выплаты достаточны) Нет (если страховые выплаты достаточны)
Дефолт оператора Оператор Штрафы и прекращение оплаты Кредитная надежность оператора, нарушенные ставки по кредитам Кредитная надежность оператора, уменьшение прибыли
Дефолт потребителя энергии Правительство Опцион девелопера на прекращение сотрудничества; при прекращении сотрудничества государство выплачивает девелоперу долг и гарантированную прибыль Затрагивает кредитоспособность государства Кредитоспособность государства
Построение различных вариантов матриц должно способствовать снижению рисков при реализации проектов ГЧП.
В итоге можно констатировать, что независимо от своего формирования или возникновения все связанные с проектом государственно-частного партнерства риски можно подразделить на два класса.
1. Риск неопределенного прекращения проекта (например, из-за неплатежеспособности, изменения приоритетов, бесперспективности и т. п.).
2. Вариационный риск (Е), обусловливающий изменчивость доходности проекта на протяжении периода его реализации. Он определяется по формуле:
Е = Ео + В ^ - Е) где Ео — доходность безрисковых инвестиций (как правило, доходность государственных долгосрочных бумаг);
BJ — коэффициент относительной рискованности данного у-го проекта по сравнению с инвестированием в «среднерыночный» пакет акций (обычно лежит в пределах от 0 до 2); R — среднерыночная доходность (доходность инвестиций в пакет акций, имеющий ту же структуру, что и вся совокупность акций, обращающихся на рынке).
В целях снижения рисков по реализации проекта государственно-частного партнерства можно предусмотреть:
— резервы средств на непредвиденные инвестиционные и операционные расходы, обусловленные возможными ошибками проектной организации, пересмотром проектных решений в ходе строительства, непредвиденными задержками платежей со стороны партнера или иных расчетов и т. п.;
— увеличение сроков выполнения отдельных видов строительных, монтажных и иных работ
с целью создания резервов времени на случай непредвиденных задержек в реализации проекта (строительства);
— уменьшение объемов производства (строительства), обусловленное отказами технологического оборудования, производственными или непроизводственными потерями и т. д.
Ориентировочная величина резервов средств на риск неполучения предусмотренных проектом доходов представлена в табл. 5
Накопленное сальдо реальных средств (накопленный эффект) должно составлять не менее 5 % от суммы чистых операционных издержек и осуществляемых на этом шаге инвестиций. Создание резервов в совокупности с другими описанными выше мероприятиями сможет способствовать снижению рисков в процессе реализации проектов государственно-частного партнерства.
Использование различных подходов к оценке рисков долговых обязательств требует от администрации принятия тщательно разработанных методик и контроля за их использованием в процессе прогнозирования и структурирования объемов субфедеральных или муниципальных заимствований, реализуемых в рамках проектов государственно-частного партнерства.
Таблица 5
Ориентировочная величина резервов средств на риск неполучения предусмотренных проектом доходов, %
риск Цель проекта Величина поправки на риск
Низкий Вложения в развитие на базе освоения новой техники 3-5
Средний Увеличение объема производства (продаж) 8-10
Высокий Производство и продвижение на рынок нового продукта 13-15
Очень высокий Вложения в исследования и инновации 18-20
Список литературы
1. Дорждеев А. В. Институциональные аспекты управления региональным долгом. Волгоград: Издатель. 2008.
2. Кабашкин В. А. Государственно-частное партнерство как новый аспект управления субфедеральным и муниципальным долгом // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2009. № 4.
3. Кабашкин В. А. Государственно-частное партнерство: международный опыт и российские перспективы. М.: МИЦ. 2010.
