CC BY
428
ТЕМА НОМЕРА:
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО В РОССИИ
Развитие государственно-частного партнерства в Российской Федерации
В статье рассматриваются основные положения экономической модели государственно-частного партнерства (ГЧП). Раскрываются перспективы развития ГЧП в регионах России. Автор анализирует различные механизмы реализации государственно-частного партнерства, дает практические советы о возможности применения и использования их в своей деятельности, вносит свои предложения по оптимизации процесса интеграции инструментов государственно-частного партнерства во все сферы жизни общества, изучает варианты применения институтов взаимодействия государства и частного бизнеса в регионах. В статье представлены практические рекомендации потенциальным и уже действующим инвесторам, рассмотрены варианты развития партнерских отношений бизнеса и власти, проведена оценка рисков и сложностей в реализации проектов государственно-частного партнерства.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, организация проектов ГЧП, инвестиционные проекты, производственные кластеры, стратегическое планирование.
В.А. Кабашкин
В настоящее время развитие государственно-частного партнерства (ГЧП) в России — одна из актуальных тем современной экономической жизни страны, поэтому ГЧП требует пристального внимания на различных уровнях его становления. Хорошо известно, что в настоящее время правительства многих стран передают в частную собственность или, что наблюдается чаще, во временное долго- и среднесрочное владение и пользование бизнесу объекты газового и энергетического хозяйства, водоснабжения и канализации, транспортных и коммуникационных систем, оставляя за собой право регулирования и контроля их деятельности. Это вызвано тем, что, с одной стороны, предприятия этих отраслей, в первую очередь — сетевые, монопольные сегменты не могут быть приватизированы по причине их стратегической, общественной и социально-политической значимости. С другой стороны, в государственном бюджете нет достаточного объема средств на то, чтобы обеспечивать их простое, а тем более — расширенное воспроизводство.
© Кабашкин В.А., 2010
Для того чтобы разрешить это противоречие в хозяйственной практике за рубежом, как известно, используется концепция государственно-частного партнерства (ГЧП, Public-Private Partnership — РРР). Понятие и механизмы ГЧП укоренились и используются в мировой практике привлечения частных компаний для долговременного финансирования и управления общественной инфраструктурой, включая широкий круг объектов — транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство, благоустройство и т.п.
В целом можно определить основные критерии и стороны экономического содержания государственно-частного партнерства:
1) Государственно-частное партнерство представляет собой систему мер государственного регулирования в целях реализации промышленной политики, стимулирования инновационной активности, привлечения инвестиций в развитие инфраструктуры и социальной сферы.
2) Государственно-частное партнерство, с точки зрения привлечения предпринимательских структур, предполагает наличие деятельности частного сектора в сфере предоставления общественных услуг (жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, социальные услуги, образование, транспорт, городское хозяйство и т.п.).
3) Государственно-частное партнерство предоставляет возможность частному сектору обеспечить предпринимательскую инициативу, экономию затрат и сжатые сроки реализации проектов. При этом публичный сектор обеспечивает согласование общественных интересов, предоставляет долгосрочные гарантии установления тарифов, регуляторов, стандартов и правил контроля.
4) Государственно-частное партнерство является инструментом привлечения предпринимательской инициативы и инвестиций при сохранении государственного контроля над активами (объекты инфраструктуры, недра, экономические субъекты, имеющие социальное значение и т.д.).
5) Государственно-частное партнерство обеспечивает этико-экономи-ческий аспект посредством реализации принципов социальной ответственности бизнеса перед обществом.
6) Государственно-частное партнерство является альтернативой как государственному предпринимательству, так и полной передаче хозяйственного ведения в руки частного сектора.
Осознание этих сторон, выражающих экономическую сущность государственно-частного партнерства, является свойственным положением для экономики многих стран. Концептуальные подходы к практической реализации государственно-частного партнерства сложились за рубежом десятилетия назад. Существенным фактором для более активного внедрения государственно-частного партнерства на отечественном федеральном или региональном уровне может явиться изучение зарубежного опыта.
В связи с этим представляется целесообразным рассмотреть предмет ГЧП с точки зрения его участников в России.
Предметом партнерства с точки зрения государства является:
• согласие государства на равноправные отношения с бизнесом может быть обусловлено только заинтересованностью государства в более качественном и эффективном выполнении своих обязанностей перед гражданами;
• источник определения возможных отраслей применения ГЧП — федеральное, региональное и муниципальное законодательство, определяющее обязанности органов государственного и муниципального управления (ОГМУ), в том числе принятие бюджетной классификации, определяющей возможность расходов бюджета (фактически принятия обязательств) по специфическим направлениям деятельности ОГМУ.
Таким образом, как видится, можно выделить две основные сферы применения ГЧП:
• сфера публичных услуг, ограниченная положениями бюджетной классификации (перечнем отраслей, финансирование расходов по которым покрываются за счет бюджетных ассигнований);
• сфера публичных обязательств государства по реализации общественных услуг населению.
Для того чтобы убедиться в том, что инвестиционный проект можно отнести к проекту ГЧП, следует обратиться к текстам Федерального закона «О бюджетной классификации в Российской Федерации» от 15 августа 1996 года № 115-ФЗ и приказа Минфина России «Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» от 8 декабря 2006 года № 168н (с последующими изменениями и дополнениями). Например, согласно приложению № 3 «Функциональная классификация расходов бюджета» к вышеназванному Федеральному закону за счет средств бюджета финансируется жилищно-коммунальное хозяйство. Предмет бюджетного финансирования уточняется в приказе Минфина России от 8 декабря 2006 года № 168. Например, по разделу 0500 «Жилищно-коммунальное хозяйство», подраздел 0502 «Коммунальное хозяйство» за счет соответствующего бюджета финансируются расходы по организации сбора, вывоза и переработке бытовых отходов. Передача этих функций частному оператору (при сохранении контроля со стороны государства или муниципалитета), несомненно, приведет к сокращению объема бюджетных ассигнований. Естественно, что передача осуществляется с выработанными и обусловленными в контракте преимуществами (льготами и т.п.) для данного оператора. В итоге все это приводит к максимальной возможности использования законных регуляторов экономики и возрастания роли ОГМУ в регулировании национальной (региональной) экономики в условиях несбалансированности соответствующих бюджетов.
Таким образом, возможные области применения ГЧП (исходя из положений бюджетной классификации) следующие:
• социальная сфера (здравоохранение, образование, трудовые ресурсы, туризм, культура и т.д.);
• национальная безопасность и правоохранительная деятельность;
• национальная оборона;
• государственное управление и т.п.
В первую очередь бюджетная классификация дает достаточно четкое определение границ реального применения механизмов ГЧП.
Перспективные области применения ГЧП (исходя из публичных обязательств государства) следующие:
• городское хозяйство (в том числе повышение качества предоставляемых услуг жилищно-коммунального хозяйства и т.д.);
• услуги связи и информационных технологий;
• территориальное развитие (в том числе транспорт, энергетика, познавательный туризм) и т.п.
В современных условиях развития национальной экономики обе сферы использования ГЧП могут объединяться в рамках решения одной общей задачи. По единой программе реализуются объекты, традиционно финансируемые за счет средств соответствующего бюджета, и объекты, характеризующие качественное развитие публичных услуг. Так, например, за счет средств бюджета (подраздел 0902 «Спорт и физическая культура» вышеупомянутого приказа Минфина России) финансируется участие в международных спортивных организациях, государственная поддержка развития спорта в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Однако, как известно, к финансированию таких объектов активно привлекается частный инвестор.
Анализ Программы строительства олимпийских объектов и развития г. Сочи как горноклиматического курорта по номенклатуре ответственных исполнителей показывает, что доля негосударственных инвесторов, закрепленных за объектами программы, достаточно велика [4].
Вместе с тем, следует учитывать, что объекты, закрепленные за исполнителями, значительно отличаются друг от друга и по значимости для предстоящих Олимпийских игр (спортивные, обеспечивающие, инфраструктурные) и по масштабам инвестиций (от десятков миллионов до сотен миллиардов рублей). В качестве примера можно привести финансирование инвестиционных проектов по развитию инфраструктуры туризма в г. Сочи с участием Государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» (далее — Внешэкономбанк) [7]:
• размер инвестиционного проекта «Строительство и эксплуатация горнолыжного курорта «Роза хутор» составляет 50,5 млрд руб., в том числе финансирование за счет Внешэкономбанка — 21,0 млрд руб. (срок финансирования — 15 лет);
• размер инвестиционного проекта «Строительство олимпийских объектов спортивно-туристического комплекса «Горная карусель» составляет 9,9 млрд руб., в том числе участие Внешэкономбанка — 9,2 млрд руб. (срок финансирования — 12 лет).
Следует обратить внимание на то, что финансирование проектов имеет долгосрочный характер, что вообще свойственно проектам, реализуемым на условиях ГЧП.
Реализация этих проектов на условиях государственно-частного партнерства позволит:
• создать не имеющий аналогов в России круглогодичный спортивно-туристический комплекс, построенный на уровне современных мировых стандартов, предусматривающих возможности массового спорта и туризма;
• устранить инфраструктурные ограничения экономического роста Краснодарского края, связанные с отсутствием условий для массового развития зимнего спорта и туризма в регионе;
• создать условия для регулярного проведения на территории комплекса всероссийских, европейских и мировых соревнований, включая XXII Олимпийские и XI Параолимпийские зимние игры;
• повысить конкурентоспособность и качество услуг отечественной индустрии туризма;
• повысить инвестиционную привлекательность черноморских курортов России;
• создать более 1300 рабочих мест;
• увеличить налоговые поступления в бюджеты всех уровней за весь период реализации проектов до 206 млн долларов США;
• решить другие инфраструктурные вопросы региона.
Более наглядно структура проекта как формы ГЧП проявляется на основе анализа объемов финансирования, предполагаемых к реализации в рассматриваемом проекте (за счет средств бюджетов всех уровней — 66%, за счет средств инвесторов — 34% от общего объема финансирования).
Непосредственно на рисунке 1 представлена структура олимпийского бюджета по источникам финансирования Олимпийского проекта, выпол-
3%
| | Федеральный бюджет | | Бюджеты других уровней | | Средства инвесторов
Рис. 1. Структура бюджета по источникам финансирования
ненного в рамках «оптимизации» расходов при корректировке объектов в последней редакции постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 года № 991-ПП РФ (в процентах отражена доля каждого источника финансирования).
При этом следует учитывать, что механизмы ГЧП — это не самоцель и не универсальный ответ на вызовы экономического кризиса, а инструмент достижения целей развития. Значение государственно-частного партнерства для государственной власти обусловлено наличием конкретных выгод для органов государственного и муниципального управления (ОГ-МУ) от реализации проектов через механизмы ГЧП:
• распределение финансовой нагрузки при реализации дорогостоящих проектов;
• сбалансированное распределение рисков (риск передается той стороне, которая способна лучше им управлять);
• четкое распределение ответственности сторон;
• повышение эффективности при сохранении качества работ и услуг;
• обеспечение соответствия между конечными потребностями потребителей и работами (услугами);
• развитие частной инициативы.
Основной целью ГЧП для органов государственной власти является создание эффективной системы производства общественных благ/услуг, а не традиционное финансирование общественных потребностей.
В итоге реализуется возможность бизнеса обеспечить более качественное и эффективное выполнение обязанностей государства:
• наличие специфических компетенций, технологий, управленческих навыков, квалифицированного персонала, обеспечиваемых масштабом обслуживаемых рынков и вложениями в развитие компетенций и подготовку персонала;
• возможность принимать риски, связанные с организацией изменений, необходимых для более качественного и эффективного выполнения обязанностей государства;
• способность привлекать дополнительный капитал для обеспечения своей деятельности в рамках партнерства и государства.
Непосредственно предметом партнерства с точки зрения бизнеса является следующее:
• бизнес не может получить от государства ничего, чтобы он не мог получить на рынке, если только это не касается возможности прогнозируемого в форме обязательств использования исключительных государственных прав;
• исключительные государственные права определяются федеральным, региональным и муниципальным законодательством и включают в себя такие категории, как регулирование, распоряжение государственной (муниципальной) собственностью, закупки това-
ров и услуг для государственных и муниципальных нужд, непосредственное исполнение государственных и муниципальных услуг бизнесу, определение порядка оказания общественных услуг, ответственность за организацию отдельных рынков, предоставление субсидий, предоставление гарантий и т.д.;
• доступ к долгосрочным емким рынкам, позволяющим вести стабильную и долгосрочно ориентированную деятельность.
Однако, говоря о партнерстве, не следует забывать, что у государства и частного оператора есть компетенции, совместные интересы и т.п., но нет достаточных средств для реализации совместного проекта. В этом случае всегда появляется новый партнер в лице кредитора.
Взгляд на ГЧП с точки зрения финансового сектора можно выразить следующим образом:
• ГЧП — это подход государства (муниципалитета) к разделению рисков с частным сектором для формирования финансового рычага, позволяющего привлекать внебюджетное финансирование капитальных вложений в общественную инфраструктуру, и улучшение качества и эффективности публичных услуг на условиях срочности, платности и возвратности;
• государство должно использовать необходимые регуляторы экономики для обеспечения интересов инвестора.
Однако не любое проявление взаимосвязи государства и бизнеса можно назвать государственно-частным партнерством. Относительно отечественной экономической истории ГЧП следует отметить, что первым официальным документом в Российской Федерации, в котором были даны основные понятия государственно-частного партнерства и план развития механизмов ГЧП, стала «Программа экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы)» (далее — Программа), утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 г. № 38-р.
В Программе, в частности, было отмечено, что развитие эффективных институтов взаимодействия государства и бизнеса является одним из важных условий формирования эффективной экономической политики, повышения инновационной активности, развития экономической и социальной инфраструктуры. ГЧП предполагает использование лизинговых и концессионных механизмов, финансирование с привлечением частных инвестиций социальных программ и инвестиционных проектов, имеющих стратегическое значение.
В соответствии с Программой приоритетными направлениями ГЧП должны были стать:
• производственная и транспортная инфраструктуры (строительство и эксплуатация дорог, электрических сетей, портов, трубопроводов);
• жилищно-коммунальное хозяйство;
• финансирование научных исследований, имеющих перспективы коммерциализации, и развитие инновационной инфраструктуры;
• профессиональное образование и система переподготовки кадров;
• здравоохранение и социальные услуги;
• информационно-консультационная поддержка предпринимательской деятельности.
В соответствии с Программой эффективными инструментами взаимодействия государства и бизнеса должны были стать:
• особые экономические зоны;
• концессионные соглашения;
• государственные институты развития, в том числе Инвестиционный фонд Российской Федерации1 и банки развития (Внешэкономбанк и т.п.);
• инновационная инфраструктура, в том числе технико-внедренческие парки, производственные кластеры;
• венчурные инновационные фонды, финансирующие высокотехнологичные и наукоемкие проекты;
• лизинг.
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р отмечалось, что развитие институтов государственно-частного партнерства определяется в качестве одного из основных приоритетов социальной и экономической политики на «данном этапе» (2008—2012 годы).
При этом на федеральном уровне юридически не закреплено понятие государственно-частного партнерства, хотя оно и широко применяется в различных нормативных актах, в частности в Бюджетном кодексе Российской Федерации и ряде федеральных целевых программ. При этом в этих документах речь идет лишь об осуществлении деятельности «на основе принципов государственно-частного партнерства», «организации и участии в реализации проектов государственно-частного партнерства», «консолидации и концентрации ресурсов на перспективных научно-технологических направлениях на основе расширения применения механизмов государственно-частного партнерства» и т.п.
Анализ контекста употребления термина ГЧП показывает, что в самом общем виде под ГЧП подразумеваются любые формы взаимодействия государства и частного бизнеса.
В пункте 7.2 дан анализ эффективности обеспечения механизма реализации средств Инвестиционного фонда Российской Федерации, направляемых на реализацию проектов, осуществляемых на условиях ГЧП.
Однако, как показывает вышеприведенный анализ понятийных границ применения ГЧП, достаточно четко определен бюджетной классификацией и наличием необходимых публичных услуг.
В результате можно сформулировать следующее определение ГЧП. Государственно-частное партнерство — это привлечение частного сектора для более эффективного и качественного исполнения задач, относящихся к публичному сектору, на условиях компенсации затрат, разделения рисков, обязательств, компетенций, определяемых контрактом и совокупностью нормативных актов, действующих на момент его подписания.
При этом следует понимать, что государственно-частное партнерство:
• для бизнеса — это не благотворительность и не социальная ответственность бизнеса перед обществом;
• для власти — это не субсидии частному бизнесу, не конкурсное распределение бюджета и не приватизация;
• для финансового сектора — это не складчина власти и бизнеса. Неизбежность использования ГЧП как метода внебюджетного финансирования развития общественной инфраструктуры для ускорения экономического роста обусловлена следующими причинами:
а) наличие бюджетных ограничителей в процессе исполнения бюджета соответствующего уровня:
• доходы бюджета не сопоставимы с потребностями в финансировании развития общественной инфраструктуры;
• способность бюджета осуществлять заимствования (предоставлять гарантии) для финансирования развития общественной инфраструктуры ограничена по сроку и объему;
• способность бюджета обеспечить целевое финансирование (или финансирование, ориентированное на результат) развития общественной инфраструктуры, обеспечивающей экономический рост, ограничена принципами формирования и исполнения бюджета;
б) чисто бюджетные ассигнования консервируют отсталую структуру использования ресурсов. В сущности, эффективность бюджетного финансирования капитальных вложений ограничена, так как подрядные контракты используют затратный подход, а примитивная процедура закупок ориентирована на простые товары и услуги и не поддерживает конкуренцию предложений по эффективности (полной стоимости строительства и эксплуатации объекта в течение его жизненного цикла с учетом роста качества товаров и услуг);
в) необходимость превратить бюджетные ресурсы в инвестиционные ресурсы:
• переход от программного бюджетного финансирования к проектному финансированию за счет внебюджетных источников, то есть как бы формирование дополняющей функции использования бюджетных ассигнований;
• переход от административного контроля расходования бюджетных средств к банковскому контролю эффективности использования инвестиций;
• при этом нужно обратить внимание на то, что сравнительный подход в реализации инвестиционного проекта показывает следующее:
• при традиционном бюджетном финансировании проекта бюджетный эффект от повышения эффективности и развития производства товаров и услуг за счет реализации инфраструктурного проекта должен окупить затраты бюджета на его реализацию;
• при финансировании проекта за счет средств инвестора бюджетный эффект от повышения эффективности и развития производства товаров и услуг за счет реализации инфраструктурного проекта должен первоначально окупить затраты инвестора на его реализацию.
Собственно при втором варианте происходит сдвиг бюджетных расходов во времени и ОГМУ включаются в работу с момента начала эксплуатации объекта и получения дохода.
Существенным является вопрос, кто отвечает за ГЧП? Следует учесть, что власть привлекает частный бизнес и соглашается делить с ним риски, чтобы задачи этой власти были решены более эффективно, т.е. ОГМУ являются организатором проекта на условиях ГЧП и в первую очередь несут ответственность за реализацию проекта.
Следующий вопрос можно определить, как организовать ГЧП? Организация проекта ГЧП — это процесс, обеспечивающий подготовку, принятие и исполнение решения ОГМУ о реализации проекта на условиях государственно-частного партнерства. Принятие обязательств ОГМУ в рамках контракта ГЧП должно быть принято в соответствии с действующим законодательством о конкуренции, должен быть выявлен наиболее эффективный частный партнер, обязательства ОГМУ должны быть приняты легитимно с целью снизить долгосрочный политический риск (например, отказ от исполнения обязательств ОГМУ в результате смены власти). По сути организация проекта ГЧП — это процесс подготовки и проведения публичной процедуры для выбора частного партнера и заключения с ним контракта, определяющего деятельность, права и обязанности сторон по достижению целей проекта ГЧП, а также организация мониторинга исполнения обязательств частного партнера и ОГМУ
Деятельность ОГМУ по организации проекта ГЧП включает в себя три основных этапа:
1. Этап стратегического планирования и принятия решения. На этом этапе ОГМУ (федеральный, региональный, муниципальный орган власти) осуществляется стратегическое планирование (городское, территориальное, отраслевое), выбор портфеля проектов и спецификации на услуги, приня-
тие специфических рисков, определение механизмов ГЧП для их реализации и решение о реализации проекта на условиях ГЧП.
2. Предпроектный этап. Реализация предпроектного этапа включает в себя:
• выбор исполнителей по конкурсу (в т.ч. заключение договоров на оказание услуг консультантами);
• участие в реализации предпроектного этапа (в т.ч. предоставление информации для исполнителя, институциональное и нормативно-правовое сопровождение, получение промежуточных результатов);
• выбор исполнителя проекта по конкурсу (в т.ч. подписание контракта с победителем);
• создание специальной проектной компании (СПК) и внесение средств в уставный капитал СПК.
3. Проектный этап. Исполнение принятых обязательств в рамках участия в реализации проектного этапа и финансирование сделки.
Институты ГЧП призваны поддерживать организацию проектов на условиях государственно-частного партнерства, фактически готовить и проводить тендеры. Примерами институтов ГЧП в России могут быть ФГУП «Дороги России», Комитет Санкт-Петербурга по инвестициям и стратегическим проектам и другие.
Целесообразно создание специальных органов по подготовке, запуску и управлению проектами ГЧП (региональных центров ГЧП или РЦГЧП) в составе ОГМУ. К функциям РЦГЧП можно отнести:
• среднесрочное планирование по использованию ГЧП для реализации стратегий регионального или городского развития;
• отбор проектных предложений для реализации ГЧП;
• оценка эффективности проектов с точки зрения потребностей регионального развития;
• подготовка конкурсов, контрактной и иной документации;
• создание условий для финансового закрытия сделок в рамках проектов, мониторинга реализации проектов и регулирования условий контрактов.
Институты ГЧП формируются в связи с необходимостью координации деятельности государственных органов исполнительной власти как внутри региона, так и с государственными институтами развития, включая институты развития России (например, Инвестиционный фонд Российской Федерации, Внешэкономбанк), при подготовке и реализации проектов ГЧП.
Общее количество отечественных инвестиционных проектов на условиях ГЧП, финансируемых, например, Инвестиционным фондом Российский Федарации составляет 13, по соглашениям о разделе продукции (СРП) — 3, Внешэкономбанком — 8 проектов, в том числе 1 совместный с Инвестиционным фондом Российской Федерации по инфраструктуре ЖКХ [7].
Посредством деятельности институтов ГЧП определяются сферы, модели, механизмы и т.д. использования ГЧП. Важно понимать, что в Рос-
сийской Федерации, как и в странах с переходной экономикой (страны Центральной и Восточной Европы, СНГ), а также в развивающихся странах, преобладают инфраструктурные проекты на основе ГЧП — строительство автодорог, мостов и тоннелей, легкого наземного метро, аэропортов, водоочистных сооружений.
В настоящее время в международной и отечественной практике в основном преобладает реализация проектов ГЧП в дорожной сфере и жилищно-коммунальном хозяйстве [4].
После выбора сферы (отрасли) применения ГЧП следует определиться с реализацией конкретной модели ГЧП. К основным моделям ГЧП можно отнести следующие:
• институциональная модель (на базе совместного участия в капитале проектной компании, иное долевое участие);
• контрактная (контракты на управление, строительство, эксплуатацию объектов, аренда, концессия и т.д.).
К вопросам выбора и формирования модели ГЧП относятся:
• выбор формы контракта;
• выбор формы обеспечения обязательств ОГМУ;
• разработка конкурсной процедуры, обеспечивающей выбор частного партнера, наилучшим образом обеспечивающего достижение целей проекта ГЧП.
Выбор формы контракта согласно законодательству России предусматривает оформление документов в следующих видах:
• акционерное соглашение;
• концессионное соглашение;
• аренда публичной собственности частным участником и инвестиционный договор по ее улучшению;
• договор услуг;
• инвестиционный договор по созданию объекта частным участником и его аренда публичным участником с переходом прав собственности;
• договор подряда под ключ в рассрочку.
Выбор формы обеспечения обязательств ОГМУ предусматривает:
• залоги;
• государственные (муниципальные) гарантии;
• револьверные бюджетные гарантии в рамках нормативного акта;
• поручительства компаний;
• прямые соглашения с финансирующими организациями:
• иные формы обеспечения.
Разработка конкурсной процедуры, обеспечивающей выбор частного партнера, наилучшим образом обеспечивающего достижение целей проекта ГЧП, предусматривает:
• организацию конкуренции технических предложений (в т.ч. про-ектно-сметная документация или бизнес-план, критерии конкур-
са, значение финансовых предложений при наличии качественного конкурса и конкуренции технических решений);
• единство конкурсных процедур для всех сопутствующих вопросов реализации основного контракта ГЧП;
• возможность объединения конкурсных процедур по однородным проектам, реализуемым по стандартной контрактной документации, для формирования пула проектов с целью привлечения финансирования.
Роль регионального законодательства при этом имеет существенное значение. Необходимость региональных или муниципальных актов по обеспечению обязательств соответствующих ОГМУ в рамках контрактов ГЧП обусловлена следующими потребностями:
• определение полномочного органа;
• определение форм участия региона или муниципальных образований в ГЧП;
• определение процедур заключения договоров ГЧП и принятия долгосрочных обязательств ОГМУ.
Примером регионального нормативного акта является закон Санкт-Петербурга «Об участии г. Санкт-Петербург в проектах на условиях государственно-частного партнерства». В этих целях разработан модельный законопроект Комитета по экономической политике и предпринимательству Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Государство, как известно, может эффективно управлять. Именно этот факт должен стать катализатором развития ГЧП в России. Рассмотрим, к примеру, проекты по развитию инфраструктуры для освоения природных ресурсов. Цена на большинство этих ресурсов сейчас резко упала. В этих условиях запускать проекты по добыче природных ресурсов не рационально, потому что не существует финансовых предпосылок к тому, что частные инвестиции окупятся. А вот государство, когда оценивает подобные проекты, имеет возможность поддерживать их с точки зрения своего понимания рисков, учитывая перспективы экономической политики, ориентированной на долгосрочный рост. В ее рамках проект создает будущие доходы бюджета, и они могут использоваться, в том числе для расчетов по привлекаемому в проект частному финансированию.
В условиях кризиса государство является лучшим заемщиком. Через механизм ГЧП оно может использовать эту силу, то есть как бы за балансом бюджета создать сопоставимое по надежности суверенному менеджменту управление рисками проекта. Это предполагает использование уже не только силовых качеств вертикали власти, но и других механизмов и процедур управления. Так, возвратность денег пенсионного фонда, вложенных в какой-то инфраструктурный проект, в большей степени будет определяться механизмами тарифного регулирования, например, изменением платы за проезд. А это уже инструмент управления в руках госу-
дарства, который оно может использовать на протяжении последующих 15—20 лет. Иными словами, возникает спрос на высокое качество государственного управления.
В свою очередь частный инвестор возьмет на себя риски соблюдения сметы, времени и качества строительства. Таким образом, благодаря ГЧП, уйдет долгострой и перманентный ремонт, будет экономический рост, увеличится предложение и качество товаров и услуг, повысится эффективность использования ресурсов, снизится и инфляция.
Управляя рисками, государство может создать очень большие новые рынки, ориентированные на российских производителей, строителей и сервисные компании. Применительно к роли инфраструктурного стимулирования экономики в кризисной ситуации, обычно говорят, что так государству предлагается заместить исчезающий частный спрос на инвестиции. При этом у государства имеются конкретные инструменты, чтобы удовлетворить этот спрос. Для того чтобы антикризисный эффект имел место, должны иметь одновременное совпадение масштаб применения инструментов ГЧП, скорость их использования и предоставление достаточного обеспечения надежности участия государства (муниципалитетов) в проектах.
Немаловажную роль в этом должны играть институты развития, к числу которых с мая 2007 года относится Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» [2]. Масштаб потенциальных рынков для ГЧП понятен. По этой причине, например, в стратегии Внешэкономбанка ставится задача добиться доли проектов на условиях ГЧП в портфеле банка к 2012 году на уровне не менее трети. С учетом других источников софинансирования проектов это предполагает создание рынка проектов ГЧП на уровне 3—5 млрд долларов в год. При сопоставимых размерах нашей экономики с экономикой Великобритании мы бы достигли уровня в одну треть от английского рынка проектов ГЧП. Как видится, скорость организации проектов ГЧП, к сожалению, низкая. Например, конкурсы на транспортные концессионные проекты длились более двух лет, и надо было дождаться кризиса, чтобы кому-нибудь эти проекты отдать.
Однако надежность обеспечения государством своих обязательств по проекту является наиболее сложным вопросом. В связи с этим можно обратиться к зарубежному опыту. Например, в законе о концессиях Казахстана прописано порядка шести различных форм поддержки проектов государством — поручительство, гарантия, гарантия закупок продукции или услуг, залог имущества, иные формы. В наших нормативных актах этот вопрос оставлен на обсуждение сторон при формировании соглашения.
Ключевую роль в развитии ГЧП может сыграть Программа Внешэкономбанка по развитию общественной инфраструктуры, которая включает в себя формирование однотипных инвестиционных проектов, объединенных в один портфель по следующим признакам:
• одинаковый предмет инвестиционной деятельности для всех проектов;
• реализация проектов на условиях ГЧП;
• типовая контрактная, нормативная и обосновывающая база проекта, разработанного в рамках требований Внешэкономбанка;
• один инициатор программы и организатор использования займа (ОГМУ);
• участие инициатора программы в обосновании состава этой программы и ее размера;
• участие инициатора программы в управлении отбором заявок на участие в программе и в управлении рисками и реализации программы;
• наличие инициаторов проектов для их реализации в рамках программы ОГМУ;
• участие ОГМУ — инициаторов проектов в обеспечение рисков проектов;
• наличие одного частного инвестора — оператора программы, отбираемого в рамках конкурентной процедуры, общей для всех проектов;
• наличие одного соглашения о софинансировании программы, заключаемого с оператором программы.
Процесс формирования программы Внешэкономбанка (Банка) по развитию общественной инфраструктуры включает в себя четыре этапа:
1. Планирование программы. На данном этапе организуется обращение ОГМУ в Банк с технико-экономическим обоснованием программы, а также оформляется соглашение с ОГМУ — инициатором программы и организатором использования займа. Далее происходит определение лимита финансирования, задач по привлечению средств, а также разработка контрактной, конкурсной и технико-экономической документации по программе.
2. Формирование программы. На этом этапе осуществляется подготовка и подача заявок на участие в программе, а также формирование общего портфеля заявок (межрегионального или межмуниципального портфеля).
3. Организация программы. На данном этапе осуществляется проведение ОГМУ — инициатором и организатором программы конкурса осуществляется выбор инвестора — исполнителя программы, а также подписывается договор между заявителями и инвестором — исполнителем. На этом же этапе производится компенсация затрат Центра ГЧП на разработку и организацию программы.
4. Реализация программы. На этом этапе осуществляется привлечение инвестором проектного финансирования и контроль исполнения обязательств сторон.
Для реализации этих проектов во Внешэкономбанке создано специальное структурное подразделение — Центр государственно-частного партнерства Внешэкономбанка (Центра ГЧП).
Основными задачами деятельности Центра ГЧП являются:
1) поддержка реализации проектов (организация программ Банка по развитию общественной инфраструктуры на условиях ГЧП, поддержка ОГМУ по организации проектов ГЧП, поддержка ОГМУ по управлению контрактом ГЧП);
2) создание условий для реализации проектов (развитие институтов ГЧП в составе ОГМУ, развитие и распределение моделей ГЧП, развитие нормативной базы, сбор данных о развитии рынка проектов ГЧП, привлечение квалифицированных частных партнеров, обобщение и распространение передового опыта, переподготовка кадров управления ОГМУ).
К основным видам деятельности Центра относится:
• консультирование (формирование типовых программ проектов ГЧП, организация проектов ГЧП, экспертиза проектов ГЧП, стратегическое планирование по использованию ГЧП, создание РЦГ-ЧП и т.п.);
• информирование (информационная поддержка по созданию и развитию рынка проектов ГЧП, организация информационного взаимодействия клиентов и участников проектов ГЧП на базе Центра, организация информационного взаимодействия профессиональных участников рынка проектов ГЧП);
• образование (формирование учебных проектов Банка, реализация совместных программ Банка и ведущих вузов);
• нормативно-правовое и методическое обеспечение (участие в разработке законопроектов по тематике ГЧП, создание методических материалов).
Основными клиентами Центра ГЧП являются органы государственной и муниципальной власти.
Какое же будущее ждет ГЧП в ближайшей перспективе? При решении вопросов обеспечения исполнения обязательств публичного заказчика достаточно оптимистично можно оценивать возможности привлечения инвесторов в проекты ГЧП, прежде всего негосударственных пенсионных фондов и страховых резервов. Сейчас есть альтернатива, выпускать ли проектные облигации под каждый такой проект или, может быть, инфраструктурными облигациями могут стать бумаги Внешэкономбанка, выпускаемые для финансирования его кредитов частному бизнесу в инфраструктурные проекты. Такие бумаги привлекут внимание консервативных инвесторов, которые смогут использовать их, в том числе, для обеспечения своих операций.
Уже сейчас можно констатировать, что на уровне субъектов страны и муниципалитетов, где раньше возникли бюджетные ограничения для инвестиционного развития, существует наиболее заинтересованный спрос на развитие инструментов ГЧП. Практика показывает, что регионы на сегод-
няшний день активно сотрудничают с Центром государственно-частного партнерства Внешэкономбанка. Несомненно, квалифицированный спрос на использование инструментов ГЧП начинает очень быстро развиваться.
В этой связи уместно напомнить, что, в частности, Кэмпбелл Р. Мак-коннелл и Брю Стенли Л. считают [5], что среди известных пяти экономических функций правительства на первом месте должна быть функция по обеспечению правовой основы и социального климата, способствующих эффективному функционированию рыночной экономики. По этой причине развитие глобальных проектов на условиях ГЧП, как представляется, окажется возможным по мере совершенствования законодательства (в том числе о концессиях), развития инфраструктурных облигаций, изменения соотношения между бюджетным и контрактным правом, развития схем строительства «под ключ» с оплатой в рассрочку.
Литература
1. Федеральный закон от 15 августа 1996 года № 115-ФЗ «О бюджетной классификации в Российской Федерации».
2. Федеральный закон от 17 мая 2007 года № 82-ФЗ «О Банке развития».
3. Приказ Минфина России от 8 декабря 2006 г. № 168н «Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации».
4. Кабашкин В.А. Государственно-частное партнерство: международный опыт и российские перспективы. М.: ОАО «МИЦ», 2010.
5. Макконнелл Кэмпбелл Р., Брю Стенли Л. Экономикс: Принципы, проблемы и политика : пер. с англ. Т. 2. М.: Республика, 1992.
6. Материалы Счетной палаты Российской Федерации «Аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия «Анализ эффективности реализации крупномасштабных проектов и программ в субъектах Российской Федерации на условиях государственно-частного партнерства», декабрь 2009 г.
7. Материалы Внешэкономбанка «Образовательный проект «Подготовка специалистов — участников инвестиционных проектов, реализуемых при поддержке институтов развития», июнь 2010 г.
