CC BY
30
4(28) - 2010
Инвестиционная политика
региональный центр государственно-частного партнерства как институт управления субфедеральными инвестициями
в. А. КАБАШКИН,
доктор экономических наук, профессор факультета экономики и права E-mail: kva1955@bk. ru Московский государственный лингвистический университет
А. м. воротников,
кандидат химических наук, управляющий директор Центра государственно-частного партнерства E-mail: vorotnikov@veb. ru Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»
В статье рассматриваются вопросы формирования и развития государственно-частного партнерства (ГЧП) в субъектах Российской Федерации. Основное внимание уделено созданию институтов управления ГЧП в регионах страны — региональным центрам государственно-частного партнерства (РЦГЧП). Рассматриваются этапы создания, основные задачи и полномочия таких центров. Кроме того, изучаются взаимосвязи РЦГЧП с Центром государственно-частного партнерства Внешэкономбанка.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, региональный центр государственно-частного партнерства, субфедеральные инвестиции.
В настоящее время потребности местных сообществ в модернизации старых и сооружении новых объектов общественной инфраструктуры возрастают. В первую очередь это относится к потребностям роста энергоэффективности, компенсации расходов на амортизацию сетей жилищно-коммунального хозяйства, к восстановлению и развитию дорожной сети, обновлению парка общественного транспорта и т. д.
усиление бюджетных ограничений на федеральном и субфедеральном уровнях приводят к
смене логики государственной инвестиционной политики. Если ранее формировалось представление о том, что финансирование инфраструктурных инвестиционных проектов в регионах должно происходить либо за счет только бюджетных средств — через долгосрочные целевые программы и субсидии Инвестиционного фонда Российской Федерации, либо за счет частных инвестиций, то теперь стало ясно, что федеральный и региональные бюджеты с ранее принятыми инвестиционными программами не справляются. Следовательно, нужно искать источники внебюджетного финансирования, подкрепляемые бюджетными обязательствами [1].
В связи с этим можно вспомнить о том, что в своих трудах Дж. Кейнс отказывался от некоторых основных постулатов неоклассического учения, в частности от рассмотрения рынка как идеального саморегулирующегося механизма. Рынок, с точки зрения ученого, не может обеспечить «эффективного спроса», поэтому стимулировать его должно государство посредством кредитно-денежной и бюджетной политики [3]. Эта политика должна поощрять частные инвестиции и рост потребитель-
Инвестиционная политика
4(28) - 2010
ских расходов таким образом, чтобы способствовать наиболее быстрому росту национального дохода.
механизмы государственно-частного партнерства являются базовой конструкцией привлечения внебюджетных инвестиций в развитие различных видов инфраструктуры [1, 2]. Органы государственного или муниципального управления (далее — ОГМУ) могут использовать ГЧП вместо традиционных методов бюджетного финансирования капитальных вложений в объекты общественной инфраструктуры или в повышение качества общественных услуг. Этим достигаются цели оптимизации и экономии бюджетных расходов, значительного улучшения качественных и количественных параметров при реализации проектов и социальном обслуживании населения.
Государство нельзя рассматривать как пассивного наблюдателя за социальными и экономическими процессами. Как отмечает С. П. Кукура, «государство играет ключевую роль в деле упорядочения стихийных рыночных сил, корректировке и исправлении негативных последствий функционирования рыночной экономики» [4]. Одним из ключевых инструментов развития региональной экономики является государственно-частное партнерство. Внедрение ГЧП требует создания определенных институтов управления, например региональных центров государственно-частного партнерства.
Как представляется авторам, на первом этапе уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации оценивает целесообразность создания РЦГЧП. Для этого могут быть проведены консультации с экспертами Центра государственно-частного партнерства Государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» (Центр ГЧП Внешэкономбанка) [5]. Принятое решение о создании РЦГЧП фиксируется в соглашении о сотрудничестве.
После принятия решения необходимо проанализировать существующую структуру органов государственной власти субъекта РФ и определить орган, компетенцию которого наиболее логично и обоснованно возможно развить путем наделения полномочиями в области ГЧП. В соответствии с п. 1 ст. 21 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [6] к компетенции субъектов РФ относятся меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, к которым относится и
организация проектов ГЧП для выполнения задач публичного сектора в регионе. Для оформления полномочий рабочего органа РЦГЧП должны быть внесены изменения в положение о соответствующем отделе (департаменте, управлении и т. д.).
Принятие решения об учреждении нового структурного подразделения для выполнения функций рабочего органа РЦЧГП относится к компетенции руководителя соответствующего органа исполнительной власти с одновременным решением вопроса о выделении бюджета на содержание нового подразделения. При этом сама возможность создания/упразднения структурных подразделений внутри соответствующего органа исполнительной власти должна быть предусмотрена в положении о данном органе исполнительной власти.
Изменения, вносимые в положение о структурном подразделении для придания ему статуса рабочего органа регионального центра государственно-частного партнерства (либо содержание вновь принимаемого положения), могут варьироваться, однако следующие пункты можно обозначить как типовые. Среди них можно выделить следующие.
1. Задачи, которые включают в себя:
— выработку государственной политики соответствующего региона в сфере организации ГЧП для решения задач социально-экономического развития региона, стоящих перед местными органами исполнительной власти;
— организацию проектов на принципах ГЧП в целях социально-экономического развития региона;
— координацию деятельности местных органов исполнительной власти по вопросам организации ГЧП;
— взаимодействие с государственными институтами развития, частными субъектами, финансирующими структурами и прочими участниками рынка по вопросам организации ГЧП;
— организацию работы с консультантами;
— мониторинг хода выполнения проектов ГЧП.
2. Полномочия, которые выражаются в следующих действиях:
— осуществление взаимодействия с органами государственной власти Российской Федерации, региона и других регионов, с органами местного самоуправления, государственными институтами развития, другими учреждениями по вопросам организации ГЧП;
— получение информации, материалов и документов, необходимых для организации работы по проектам ГЧП, от иных органов исполнительной власти региона, муниципальных образований,
4(28) - 2010
Инвестиционная политика
региональных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений;
— внесение предложений о формировании статей расходов регионального бюджета в целях выполнения решений об организации проектов ГЧП и исполнения обязательств, принятых региональными властями по соглашениям ГЧП;
— осуществление контроля за ходом выполнения обязательств, принятых региональными властями по соглашениям ГЧП.
Для эффективной работы решения РЦГЧП могут быть основаны на коллегиальном принципе, что даст возможность координировать деятельность структурных подразделений на стадии подготовки проекта ГЧП, а также на стадии исполнения обязательств ОГМУ, принятых в рамках контракта ГЧП. Это также позволит институтам развития принимать участие в процессе подготовки и принятия решений, организовывать деятельность органа с учетом требований и методологии институтов развития. Формат коллегиального органа РЦГЧП призван создать условия для соблюдения этого принципа.
При наличии действующей коллегии в рамках администрации (правительства) региона в регламент коллегии должны быть внесены изменения, устанавливающие компетенцию коллегии по вопросам ГЧП, порядок созыва совещаний, принятия решения и пр. В состав коллегии должны быть включены представители Центра ГЧП Внешэкономбанка.
При отсутствии подобной структуры необходимо учредить коллегиальный орган РцгЧп в форме правительственной комиссии с включением в ее состав глав структурных подразделений правительства (администрации) региона и представителя Центра ГЧП Внешэкономбанка. Эта комиссия создается в качестве координационного органа для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти при решении определенного круга задач (в данном случае — в сфере ГЧП).
В состав комиссии могут включаться представители иных органов государственной власти, предпринимательских структур, общественных объединений, ученые, специалисты и общественные деятели.
Сфера деятельности и полномочия комиссии могут определяться решениями об ее образовании или положениями о ней. Ее решения оформляются протоколами, а при необходимости реализуются в виде проектов постановлений и распоряжений правительства. Для оперативной и качественной подготовки материалов и проектов решений комиссия при необходимости правомочна создавать рабочие
группы из числа специалистов в соответствующих областях. В текущем режиме эти функции может выполнять РЦЧГП.
Для обеспечения легитимности и прозрачности процедур по организации ГЧП утверждается стандартизированный регламент, определяющий процедуру работы РЦЧГП на стадиях формирования портфеля приоритетных проектов ГЧП регионального значения, принятия решения об организации проекта, подготовки проекта к проведению конкурса на выбор частного партнера. Регламентом определяется порядок взаимодействия РЦЧГП с частным сектором в процессе отбора проектных предложений. РЦГЧП обеспечивает публичный доступ к регламенту всех заинтересованных лиц.
Следующий этап может предусматривать подготовку проекта гЧп (с момента принятия решения об организации проекта гЧп до момента заключения контракта гЧп).
При этом осуществляется работа с проектами, включенными в план ГЧП, с целью организации и проведения конкурса на выбор частного оператора проекта ГЧП для заключения контракта, определяющего условия достижения заявленных целей. Последовательность действий на данном этапе определяется графиком и планом финансирования работ по подготовке проекта, включающим, как правило, следующие мероприятия.
1. Конкурсы или заключение контрактов на выполнение работ вне конкурсной основы (в зависимости от источника финансирования работ).
В случае финансирования мероприятий по подготовке проекта за счет бюджетных средств ответственные ОГМУ проводят конкурсы на размещение заказа на выполнение работ (оказание услуг) консультационными компаниями в соответствии с разработанными техническими заданиями и заключают государственные контракты.
В случае изыскания иных источников финансирования (в частности, средств унитарных предприятий и т. д.) ОГМУ передают полномочия распорядителю соответствующего бюджета на заключение контрактов в соответствии с разработанными техническими заданиями.
2. Могут проводиться тендерные процедуры выбора консультационных компаний. При этом выполняются работы по подготовке конкурса (как правило, выбранными на конкурсной основе консультационными компаниями):
■ юридическая подготовка проекта (анализ прав
на имущество и оформление правоустанавливающих документов, анализ вопросов развития
Инвестиционная политика
4(28) - 2010
локальных нормативных актов, юридическая структура отношений участников проекта, подготовка проекта контракта, подготовка разделов конкурсной документации (проект контракта, правоустанавливающие документы для решения по конкурсу, процедура проведения конкурса);
■ техническая подготовка проекта (техническая диагностика, определение целевых показателей качества и эффективности проекта, выработка принципиальных технических решений по их достижению, оценка стоимости по аналогам, анализ вопросов подготовки земельного участка (включая получение прав на участок, освобождение от застройки, перенос коммуникаций), анализ вопросов получения разрешений и согласований на реализацию проекта, оценка затрат на подготовку проекта (подготовка земли, проектирование, получение согласований и разрешений), подготовка соответствующих разделов конкурсной документации);
■ экономическая подготовка проекта (анализ спроса и предложения по организации входящих финансовых потоков проекта, обоснование тарифов (цен), необходимых бюджетных субсидий или госзакупок услуг (если необходимо), бюджетной эффективности реализации проекта на условиях ГЧП, подготовка финансовой модели, сдача бизнес-плана проекта, подготовленного в соответствии с требованиями финансовых организаций, подготовка разделов конкурсной документации (бизнес-план, data room, критерии оценки предложений, порядок оценки финансовых предложений). Подготовка бизнес-плана и финансовой модели проекта осуществляется в соответствии с требованиями институтов развития, в том числе и Внешэкономбанка.
3. Осуществляется подготовка проектной команды органов власти, участвующей в организации проекта, на специализированных семинарах и курсах. По каждому проекту РЦГЧП назначает куратора, который организует отбор и обучение (переподготовку) специалистов ОГМУ, включаемых в состав проектной команды. Для обеспечения качественной проработки проекта и мониторинга его реализации в проектную команду от администрации субъекта РФ включаются специалисты департаментов (управлений или министерств):
■ по общему назначению — экономического развития, финансов, инвестиций, тарифного регулирования, имущественных отношений, государственных закупок;
■ по отраслевой принадлежности проекта — специалисты подразделений топлива и энергетики, дорожного хозяйства, ЖКХ, здравоохранения, образования, внутренних дел и т. д.;
■ по территориальной принадлежности — специалисты подразделения территориального развития и взаимодействия с органами местного самоуправления. По предложениям органов муниципального управления, на территории которых реализуется проект, в проектные команды включаются также специалисты органов местного самоуправления.
Для обучения и переподготовки специалистов проектных команд РЦГЧП организует семинары и специализированные курсы с итоговой аттестацией их квалификации.
4. Проводятся необходимые публичные процедуры. Они могут включать в себя сходы граждан, общественные и экспертные консультации, слушания в законодательных органах, распространение существенных сведений о проекте через средства массовой информации. Публичные процедуры организуются рабочим органом РЦГЧП при участии профильных подразделений местных ОГМУ и консультантов.
5. Результаты работ рассматриваются РЦГЧП. По результатам принимается решение о продолжении/приостановлении подготовки проекта.
В случае продолжения определяются сроки проведения конкурса, утверждаются график и план финансирования работ ОГМУ по подготовке проекта и выполнению обязательств, принимаемых в составе контракта ГЧП, включая:
■ разработку проектной документации и подготовку территории (в необходимых объемах, определяемых по результатам работы технического консультанта);
■ согласования и получение разрешений;
■ доработку правоустанавливающих документов и развитие локальной нормативной базы (в необходимых объемах, определяемых по результатам работы юридического консультанта);
■ выработку необходимых тарифных и иных решений, относящихся к экономическому регулированию, бюджетным субсидиям, финансовому обеспечению работ ОГМУ по подготовке проекта (в необходимых объемах, определяемых по результатам работы экономического консультанта).
6. Уполномоченным органом ОГМУ готовится и проводится конкурс в соответствии с документацией, подготовленной на предшествующем этапе.
4(28) - 2010
Инвестиционная политика
7. Заключается контракт ГЧП с победителем конкурса. Производится передача правоустанавливающих документов, выполнение иных отлагательных условий. Переговорный процесс и исполнение обязательств ОГМУ по оформлению контракта организуются рабочим органом РЦГЧП, на заседании которого при необходимости идет согласование документов.
На следующем этапе определяются источники финансирования проекта, т. е. подготовка проекта ГЧП (с момента заключения контракта ГЧП до момента привлечения финансирования в проект и введения контракта ГЧП в силу). При этом в проект привлекаются частные инвесторы внебюджетного финансирования на условиях заключенного контракта ГЧП.
Последовательность действий на данном этапе определяется графиком переговоров частного инвестора с финансирующими организациями, но не может превышать установленного в конкурсной документации срока для введения контракта в силу.
1. РЦГЧП участвует в переговорах и презентациях частного инвестора с финансирующими организациями, разъясняет условия контракта, порядок деятельности ОГМУ по выполнению своих обязательств, механизмы обеспечения обязательств перед частным инвестором, принятых в рамках контракта. При необходимости предоставляется дополнительная информация финансирующим организациям по проекту и деятельности ОГМУ.
2. РЦГЧП рассматривает предложения финансирующих организаций по коррекции контракта ГЧП в части, касающейся условий получения частным инвестором финансирования и организации взаимодействия ОГМУ с финансирующими организациями по реализации проекта. Результаты работы докладываются РЦГЧП. По результатам рассмотрения на РЦГЧП принимается решение о коррекции отдельных условий контракта, не являющихся существенными, а также о заключении дополнительных соглашений с финансирующими организациями и частным инвестором по вопросам взаимодействия при реализации проекта.
3. РЦГЧП контролирует заключение частным инвестором необходимых финансовых соглашений и при получении от частного инвестора необходимых документальных подтверждений согласовывает вступление в силу контракта ГЧП.
4. Вступление в силу контракта ГЧП удостоверяется уполномоченным органом ОГМУ, подписавшим контракт ГЧП.
Следующий этап предусматривает мониторинг исполнения обязательств по проектам, вступившим в
стадию реализации. На данном этапе проводится мониторинг исполнения обязательств частных инвесторов и профильных подразделений ОГМУ в рамках контракта ГЧП. Последовательность действий на данном этапе определяется следующим образом:
■ РЦГЧП разрабатывает рабочий план-график контроля за исполнением контрактных обязательств частного инвестора и профильных подразделений ОГМУ по каждому проекту;
■ в соответствии с планом-графиком проводится опрос сторон по взаимному исполнению обязательств. При наличии проблем организовывается переговорный процесс (совещание) по вопросам устранения проблем. По результатам совещания определяются мероприятия, за которые отвечает ОГМУ, также определяются вопросы корректировки контрактной и нормативной документации по проекту ГЧП;
■ результаты мониторинга и предложения по реализации проектов докладываются РЦГЧП. По результатам подразделения ОГМУ организовывают исполнение принятых решений;
■ рабочий орган РЦГЧП информирует финансирующие организации о результатах опроса и принятых мерах по решению проблем в соответствии с условиями соглашений о взаимодействии по реализации проекта. Такой подход, как представляется, позволит
в достаточно сжатые сроки провести институциональные преобразования в регионе и создаст возможность качественной реализации региональных инвестиционных проектов на условиях государственно-частного партнерства.
Список литературы
1. Кабашкин В. А. Основные направления эффективного регулирования государственно-частного партнерства // Самоуправление: теория и практика. 2009. № 4.
2. Кабашкин В. А., Левченко А. А., Сидоров В. А. Развитие государственно-частного партнерства в регионах Российской Федерации. Белгород, ПОЛИ-ТЕРРА, 2008.
3. Кейнс Дж. Общая теория занятости, процента и денег. Антология экономической классики / пер. с англ. Т. 2. М.: Эконов, 1992.
4. Кукура С. П. Теория корпоративного управления. М. : Экономика, 2004.
5. О Банке развития: Федеральный закон от 17.05.2007 № 82-ФЗ.
6. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ.
