CC BY
71
ТЕМА НОМЕРА: ЭКОНОМИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ГОСУДАРСТВА В УСЛОВИЯХ МОДЕРНИЗАЦИИ
А.В. Белюченко
Финансовые аспекты государственно-частного партнерства в ЖКХ
В статье рассматриваются финансовые аспекты государственно-частного партнерства (ГЧП). Автор анализирует механизм реализации концессионных соглашений, дает практические рекомендации потенциальным и уже действующим инвесторам, рассматривает варианты развития партнерских отношений бизнеса и власти, проводит оценку рисков и сложностей в реализации проектов государственно-частного партнерства.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, инфраструктурные проекты ГЧП, концессионные соглашения, инвестиции.
Опыт ведения экономической деятельности многих стран показывает, что именно реализация программ государственно-частного партнерства, основанных на взаимодействии государственного и частного сектора, является высокоэффективным способом развития и управления объектами в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Во многом из-за того, что ЖКХ традиционно находилось в ведении государства, именно в этом секторе экономики на сегодняшний день сложился ряд проблемных ситуаций, связанных, в первую очередь, с недостаточным финансированием инфраструктурных проектов. Рассматривая опыт компании «Ведис групп» в реализации инфраструктурных проектов ГЧП в Москве, можно выделить три основных направления: управление многоквартирными жилыми домами, обслуживание, содержание и благоустройство прилегающих территорий, а также проведение капитальных строительных работ.
Инфраструктурные проекты, финансируемые частными компаниями, позволяют получить бюджетную экономию, обеспечивая при этом, высокое качество услуг. Они также позволяют распределять риски между частным инвестором и государством, снижая затратную часть последнего. Развитие инфраструктуры всегда являлось приоритетной государственной задачей. Председатель Правительства Российской Федерации В.В. Путин неоднократно подчеркивал в своих выступлениях необходимость
© Белюченко А.В., 2011
использования всех имеющихся возможностей для осуществления качественного прорыва: увеличение инвестиций в образование, здравоохранение, развитие инфраструктуры и построение национальной инновационной системы. Формирование институтов развития государственно-частного партнерства, реализация инфраструктурных проектов ГЧП, рост государственных гарантий частным инвесторам становятся главными векторами модернизации российской экономики. В настоящее время в Российской Федерации существует несколько форм государственной финансовой поддержки инфраструктурных проектов ГЧП:
♦ финансирование конкретного проекта по государственному контракту;
♦ предоставление государственных кредитов с возможностью последующей реструктуризации задолженности;
♦ предоставление субсидий, субвенций, государственных кредитов, бюджетных инвестиций в рамках федеральных целевых программ (ФЦП);
♦ участие в капитале специальной проектной компании (СПК) в форме открытого акционерного общества с долей участия эквивалентной уровню государственного финансирования;
♦ использование механизмов государственных гарантий;
♦ принятие государством на себя компенсационных обязательств перед СПК по договору;
♦ финансирование из средств Инвестиционного фонда Российской Федерации;
♦ привлечение средств Внешэкономбанка.
Однако проведение первых инвестиционных и концессионных конкурсов показало, что существует ряд законодательных барьеров, снижающих привлекательность ГЧП-проектов в сфере ЖКХ. Так, в современной российской практике применяются два основных вида правового структурирования проектов государственно-частного партнерства:
♦ реализация капитализации существующего собственника соответствующих объектов инфраструктуры посредством участия в его капитале частного партнера;
♦ структурирование проекта договорным путем.
Договорный путь предполагает закрепление сторонами своих прав и обязанностей в договорном порядке. Например, путем заключения концессионного соглашения, процедура которого регламентирована федеральным законом от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Тем не менее здесь еще присутствуют нерешенные проблемы. Во-первых, запрет замены концессионера на стадии строительства и запрет залога прав по концессионному соглашению приводят к серьезному удорожанию стоимости проекта. Для формирования благоприятного инвестиционного климата необходимо предусмотреть законодательное закрепление возмож-
ности перемены лиц в концессионном соглашении на стадии строительства и допустимость передачи в залог прав по нему. При этом регулятивная роль государства может сохраняться за счет ограничения в концессионном соглашении прав, которые концессионер будет вправе передать в залог.
Во-вторых, в современном законодательстве отсутствует регламентация реализации «прямого соглашения». Это приводит к увеличению сроков выполнения контракта, а зачастую и установлению административных барьеров по реализации концессионного соглашения. Следует четко прописать положения, разрешающие прямое соглашение между кредитором и концедентом и право кредиторов на прямое управление в случае невыполнения обязательства концессионером.
В-третьих, отсутствует прописанный механизм выплаты гарантии минимального дохода. На сегодняшний день выплаты по гарантии минимального дохода законодательно предусмотрены в транспортных концессиях. Они регулируются отдельными правовыми актами. Например, федеральным законом от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах». Законодательное закрепление выплаты гарантии минимального дохода позволило бы привлечь дополнительные средства в сферу ЖКХ.
В-четвертых, паспорта концессионных проектов и конкурсная документация не учитывают инфляции и, прежде всего, роста цен на рынке строительных материалов. Законодательное закрепление обязанности по внесению корректив в программы государственной поддержки социальных инфраструктурных проектов, с учетом инфляционных рисков и роста стоимости строительства, позволило бы оптимизировать строительство социальных объектов: детских садов, школ, больниц.
Также принципиально важным является аспект, на каких условиях частный оператор и субъект Российской Федерации заключают концессионные соглашения, регулирующие аренду имущества, предоставление услуг, финансирование развития инфраструктуры. Для банка, предоставляющего кредит частной компании под реализацию инфраструктурного проекта ГЧП, необходимо понимать механизм защиты прав обеих сторон. Зачастую, долгосрочные договоры аренды муниципального имущества, заключаемые между муниципальными образованиями или муниципальными унитарными предприятиями и частными компаниями с целью предоставления услуг по развитию инфраструктуры не отвечают требованиям кредиторов. Это, в свою очередь, становится серьезным барьером для привлечения долгосрочных финансовых средств и снижает инвестиционную привлекательность субъекта Российской Федерации.
Например, проблему строительства детских садов в Москве можно было бы решить следующим образом: в рамках действия концессионных соглашений по строительству детских образовательных учреждений (ДОУ) в городе Москва помещения города на правах аренды или субаренды передаются в управление инвесторам. С учетом государственных гарантий ин-
весторы за собственные или привлеченные средства перестраивают помещения под нужды детских садов.
В результате Москва имеет 100% собственности на реконструируемое помещение, а инвестор — ограниченное во времени право владения и пользования объектом для организации в нем образовательного учреждения. Город решает социальную задачу, сокращает затраты бюджета, а инвестор компенсирует свои инвестиции за счет доходов от деятельности детского сада.
При этом в рамках концессионных соглашений оказание услуг ДОУ может осуществляться по регулируемым ценам (тарифам) и (или) с учетом установленных надбавок к ценам (тарифам). Введение данного ограничения позволит создать условия, при которых услуги коммерческого детского сада будут доступны широкому кругу лиц.
Таким образом, для реализации концессионных соглашений в сфере ЖКХ необходимо:
♦ подробно прописать в соглашении зону ответственности оператора на срок действия договора;
♦ согласовать ключевые целевые показатели эффективности в течение срока действия договора;
♦ отразить принципы формирования тарифов в течение срока действия договора, включая порядок формирования компенсаций муниципалитетами доходов, получаемых оператором в случае установления тарифов на предоставление коммунальных услуг ниже уровня расчетных тарифов, либо регламентацию порядка внесения корректив в инвестиционную и производственную программы с учетом реально установленного уровня тарифов;
♦ определить расчетные тарифы исходя из показателей покрытия эксплуатационных, управленческих, текущих и иных затрат, связанных с реализацией инфраструктурного проекта в ЖКХ;
♦ установить порядок компенсаций частной компании за инвестиции, произведенных за счет собственных ресурсов, в течение срока действия договора;
♦ регламентировать порядок возникновения и перехода права собственности на вновь созданные активы, включая произведенные частной компанией отделимые и неотделимые улучшения арендуемого имущества;
♦ предусмотреть механизм досрочного расторжения контракта по инициативе или вине одной из сторон.
Внесение поправок в Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» позволит более полно и разносторонне использовать инструменты государственно-частного партнерства в целях диверсификации экономики, что, в свою очередь, повысит качество жизни населения Российской Федерации.
Литература
1. Федеральный закон от 21 июля 2005 года №115-ФЗ «О концессионных соглашениях».
2. Федеральный закон от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах».
3. Кабашкин В.А. Государственно-частное партнерство: международный опыт и российские перспективы. — М.: ОАО «МИЦ», 2010.
4. Макконнелл Кэмбелл Р., Брю Стенли Л. Экономикс: Принципы, проблемы и политика / Пер. с англ. Т. 2. — М.: Республика, 1992.
5. Материалы Счетной палаты Российской Федерации «Аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия «Анализ эффективности реализации крупномасштабных проектов и программ в субъектах Российской Федерации на условиях государственно-частного партнерства», декабрь 2009 года.
