CC BY
573
13. ФИНАНСЫ, ДЕНЕЖНОЕ ОБРАЩЕНИЕ И КРЕДИТ, УЧЕТ
13.1. МЕЖДУНАРОДНАЯ ПРАКТИКА ФИНАНСОВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ
Попков С. Ю., к.э.н., доцент кафедры Финансы и кредит Московского городского университета управления Правительства Москвы
Контакты автора: sergey-grant@yandex.ru
Аннотация. В данной статье рассмотрены примеры бюджетного планирования на основе стран с высоким уровнем экономического развития, таких как: Великобритания, Австрия, Германия, Канада, Австралия. Наряду с существенными различиями, наблюдающихся в их прогнозной политике, выделяется общая тенденция к построению долгосрочных планов поступления средств в бюджет. Особое внимание уделяется примерам построения среднесрочных финансовых планов. Подробно рассматриваются наиболее популярные методы среднесрочного прогнозирования, описываются их преимущества и недостатки, проводится сравнительный анализ. Ключевые слова: долгосрочный прогноз, среднесрочный прогноз, краткосрочный прогноз, методы среднесрочного прогнозирования, бюджет, экспертное прогнозирование, прогноз временных рядов, детерминистические прогнозы, эконометрические прогнозирование
THE INTERNATIONAL PRACTICE OF FINANCIAL PLANNING
Popkov S. Ju., Cand.Econ.Sci., the senior lecturer of chair the Finance and the credit of the Moscow city university of management of the Government of Moscow
Annotation: In the follow article there were given an examples of budgetary planning on the basis of countries with high level of economic development, such as: Great Britain, Austria, Germany, Canada, Australia. Along with the essential distinctions, that were observed in their forecasting policy, there were allocated the general tendency to construction of long-term plans of means receipt into the budget. Considerable attention has been devoted to examples of construction of intermediate term financial plans. The most popular methods of intermediate term forecasting has been considered in detail, their advantages and lacks has been described, the comparative analysis has been carried out.
Keywords: долгосрочный прогноз, среднесрочный прогноз, краткосрочный прогноз, методы среднесрочного прогнозирования, бюджет, экспертное прогнозирование, прогноз временных рядов, детерминистические прогнозы, эконометрические прогнозирование
В современных условиях, когда все более остро встают проблемы контроля за дефицитом государственного бюджета, выбора разумной финансовой политики и сокращения доли государственного сектора в экономике, правительства многих развитых стран, а также регионов и крупных городов существенно реформировали бюджетный процесс. Одной из таких
реформ во многих странах стал переход на многолетний финансовый план.
В мировой практике планирования бюджет представляет собой план финансовой деятельности органов государственной власти (в масштабах страны, региона, отдельного муниципалитета) на определенный период, представленный в форме описи доходов и расходов. Почти во всех странах бюджет составляется на год. Вместе с тем, последние 30 лет в странах с развитой экономикой активно идет процесс перехода к более долгосрочному бюджетному планированию, основанному на формулировании финансовой и экономической стратегии развития территории, взаимной увязки годичного бюджета с многолетними финансовыми планами и прогнозами. На сегодняшний день эта практика получила уже достаточно широкое распространение во всем мире, по существу становясь общепризнанным стандартом в области управления общественными финансами.
Среднесрочные прогнозы на период от двух до пяти лет, - составляются, прежде всего, для прогнозирования финансовых дефицитов или нехватки доходов. Исходя из определенных предпосылок, составляются независимые прогнозы доходов и расходов. Если, по данным прогнозов, доходов окажется недостаточно для покрытия расходов, могут быть предприняты меры для сбалансирования бюджета. Среднесрочное прогнозирование играет также важную роль в разработке политических решений на срок, превышающий продолжительность текущего бюджетного периода, (например, влияние на бюджет затрат, связанных с осуществлением программ капиталовложений, привлечение заимствований и т.д.).
Таким образом, среднесрочные прогнозы могут помочь избежать кризисов местных финансов, приводящих к необходимости принятия экстренных мер по сокращению расходов и увеличению налогов на местном уровне.
Процесс бюджетного прогнозирования способствует повышению эффективности управления регионом. Составление средне и долгосрочных прогнозов заставляет руководителей территорий учитывать долговременные последствия своих решений, не ограничиваясь рамками одного бюджетного года.
В Австрии показатели многолетнего финансового плана строятся отдельно, вне рамок процесса подготовки годового бюджета. Если до 1994 года многолетние бюджетные оценки в этой стране строились для того, чтобы спрогнозировать, к каким последствиям могут привести текущие фискальные решения через несколько лет, то теперь многолетние оценки трансформировались в стратегический финансовый план. Таким образом, австрийский подход одновременно и предусматривает систему раннего обнаружения нежелательных последствий текущих фискальных решений, и дает систему ориентиров для среднесрочной фискальной стратегии государства.
Германия строит многолетний бюджет в контексте интегрированного среднесрочного финансового плана, чтобы достигались определенные стратегические цели фискальной политики.
В Австралии, Канаде, Новой Зеландии и Великобритании многолетний финансовый план используется главным образом в качестве средства усиления про-
зрачности и эффективности распределения бюджетных ресурсов, однако используемые этими странами подходы позволяют также проводить среднесрочную фискальную стратегию и обеспечивать стабильность и преемственность бюджетного процесса.
Великобритания, как и Германия, тоже формирует многолетний план расходов. Однако, в отличие от Германии, она не строит многолетнего плана доходов. Хотя план по доходам охватывает только один год, прогнозные оценки доходных поступлений строятся на весь четырехлетний период, который составляет горизонт многолетнего бюджета в этой стране. Это позволяет правительству рассматривать обе стороны бюджета в многолетнем контексте. На основании среднесрочного экономического прогноза и государственной фискальной стратегии Казначейство Великобритании устанавливает агрегированные лимиты расходов на многолетний период (предстоящий год плюс еще три) и лимиты в разбивке по министерствам на тот же период. В рамках этих многолетних лимитов линейные министерства разрабатывают свои многолетние планы расходов. Эти планы расходов являются «скользящими». Спустя год они используются в качестве исходной точки в процессе подготовки бюджета на предстоящий год, т.е. на их основе разрабатывают лимиты расходов в бюджетном процессе следующего года.
Используемый в Канаде подход очень близок к тому, который используется в Англии. Применяемая канадским правительством «Система управления расходами» способствует укреплению фискальной дисциплины и помогает федеральному правительству достигать целей фискальной политики. В канадском подходе к многолетнему бюджетному планированию среднесрочные цели фискальной стратегии, а также министерские лимиты по расходам на многолетний период определяет Казначейский совет. В рамках этих лимитов, линейные министерства разрабатывают так называемые «многолетние бизнес-планы», охватывающие трехлетний период. Министерские бизнес-планы в канадском подходе специфицируют стратегию соответствующего министерства или ведомства, мероприятия и расходы на предстоящий период, а также они содержат определения показателей, с помощью которых министерство предполагает измерять результаты реализации тех или иных программ и их эффективность (т.е. измерять, насколько эффективно потрачены средства). В рамках ограничений, заданных Казначейским советом, министерства сами определяют свои приоритеты и распределяют ресурсы таким образом, чтобы обеспечить финансирование наиболее приоритетных программ. Бизнес-планы министерств включаются в состав федерального бюджетного документа.
Австралия демонстрирует пример подхода к многолетнему бюджетному планированию характерный для стран Британского Содружества в том смысле, что в нем используется приростной подход к бюджетному планированию для поощрения фискальной дисциплины, при этом ответственность за разработку фискальных инициатив (предложений по расходованию средств) возлагается на линейные министерства. Однако, в отличие от Англии и Канады, где задаются многолетние лимиты по расходам и разрабатываются многолетние планы расходов, в Австралии «предельный объем расходов» (который представляет собой обновленную версию прошлогодних оценок расходов) становится основной для разработки приростных бюджетных предложений на предстоящий год. Что касается последующих лет (после предстоящего года),
то многолетние оценки расходов в Австралии отражают будущие затраты при предположении, что все заложенные в бюджет предстоящего года решения останутся неизменными. Распределение обязанностей между участниками бюджетного процесса в Австралии отличается от практики других стран Британского Содружества. В Австралии оценки расходов готовит Министерство финансов, а не отраслевые министерства, и эти оценки постоянно уточняются в ходе бюджетного процесса [43].
Новая Зеландия уже несколько лет является сподвижником бюджетных реформ, подавая пример остальным странам. В течение ряда лет в Новой Зеландии с исполнением бюджета было не все благополучно. В 1994 году с целью укрепления фискальной дисциплины и усиления прозрачности принимаемого бюджета в этой стране был принят закон «О фискальной ответственности». Особенность данного закона заключается в том, что он требует, чтобы центральное правительство придерживалось ответственной бюджетной практики, но при этом не предполагает задания каких-либо конкретных фискальных или бюджетных целей (целевых показателей). Хотя в законе и не предусматривается постановка конкретных целей, в нем предусматриваются чрезвычайно строгие требования к отчетности (подаче сведений).
Еще до начала процесса формирования бюджета на следующий год правительство Новой Зеландии передает на рассмотрение парламента положение «О бюджетной политике». В этом документе формулируется фискальный план правительства на предстоящий год, а также задачи среднесрочной фискальной стратегии. Одновременно с официальным представлением бюджета в парламент публикуется еще один документ - положение «О фискальной стратегии». В этом документе приводятся обновленные (уточненные) среднесрочные оценки доходов и расходов и объясняются причины расхождений (если таковые есть) между проектом бюджета и задачами и стратегиями, сформулированными в положении «О бюджетной политике».
В Новой Зеландии также периодически выходят многолетние фискальные и экономические прогнозы правительства, которые сравниваются с аналогичными прогнозами, построенными независимыми (негосударственными) агентствами. Новозеландский подход позволяет добиться высокой прозрачности бюджетного процесса, в нем уделяется большое внимание обоснованию принимаемых решений и обеспечивается высокоэффективное распределение бюджетных ресурсов.
Важным компонентом процесса многолетнего бюджетного планирования является умение прогнозировать доходы на временной период, охватываемый многолетним финансовым планом. Многолетний прогноз доходов дает исходную информацию, по которой можно судить об осуществимости планов расходов при данных среднесрочных задачах государственной финансовой политики. Многолетние прогнозы доходов могут служить также системой раннего обнаружения грядущих нехваток дохода, поэтому иметь их очень важно для того, чтобы можно было своевременно пересматривать стратегии и реформировать налогообложение.
Для краткосрочного прогнозирования доходов можно применять эконометрические модели, в частности, модели временных рядов (однофакторные) и многофакторные модели, включающие одно или несколько уравнений, оцениваемых одновременно. Использование таких моделей, обладающих хорошо изученными
статистическими свойствами, позволяет иметь надежный источник краткосрочных (до года) прогнозов по доходам. Среднесрочные прогнозы доходов строятся в рамках среднесрочной макроэкономической модели. Такие прогнозы по природе своей оказываются обычно менее точными, чем краткосрочные.
Далее рассмотрим базовые методологии среднесрочного прогнозирования.
Существуют четыре основных метода среднесрочного прогнозирования бюджетных доходов и расходов. Эти методы отличаются друг от друга по сложности, количеству требующихся исходных данных, затрачиваемому времени и средствам, полезности получаемой в результате их использования информации для выбора различных вариантов политики местных властей. Выбирая тот или иной метод прогнозирования, следует исходить из масштабов данного региона и сложности стоящих перед ним финансовых проблем.
Методы среднесрочного прогнозирования бюджетных доходов и расходов схематично представлены на рисунке 1.
Рис. 1. Методы среднесрочного прогнозирования бюджетных доходов
Эффективность метода экспертного прогнозирования определяется квалификацией эксперта, привлекаемого к составлению прогнозов. Такое прогнозирование не требует больших затрат и может быть достаточно точным, однако экспертные оценки носят субъективный характер, зависят от “ощущений” эксперта и не всегда поддаются рациональному объяснению.
Прогнозы временных рядов на основании их собственной динамики (метод тренда) предполагает зависимость некоторых групп доходов и расходов лишь от
времени. Он исходит из постоянных темпов изменений (постоянный темп роста) или постоянных абсолютных изменений (линейный временной тренд). Его существенным недостатком является игнорирование экономических и демографических условий.
Метод детерминирования часто используется для прогнозирования расходов. В отличие от метода тренда, который предусматривает лишь одну переменную -время, метод детерминирования учитывает и другие переменные. Наиболее часто для прогнозирования доходов и расходов используется заранее разработанная формула. Прогноз расходов получается на основе умножения объема затрат на цену единицы этих затрат.
Эконометрическое прогнозирование основано на принципах экономической теории и статистики. Будучи концептуально более сложным, чем вышеперечисленные методы, эконометрическое прогнозирование предоставляет и более ценную информацию. Наиболее часто используется техника статистического регрессионного анализа. Эконометрическое прогнозирование все чаще используется для прогноза доходов. Оно также может быть использовано для прогнозирования расходов, чувствительных к изменениям экономических условий.
Что касается сравнительных преимуществ и недостатков различных методов среднесрочного прогнозирования, то преимуществом эконометрического метода является его солидная теоретическая основа, возможность определения статистической значимости рассматриваемых соотношений между различными переменными, одновременное использование нескольких независимых переменных. Главный недостаток этого метода - высокая стоимость.
Не существует такого метода среднесрочного прогнозирования, который был бы в равной мере подходящим для прогноза всех видов местных доходов и расходов.
Эконометрический метод наиболее подходит для прогноза тех местных доходов, которые особенно чувствительны к изменениям местных экономических условий. Трендовые и экспертные прогнозы наиболее подходят для прогнозирования тех местных доходов, которые нечувствительны к местным экономическим условиям или настолько нестабильны, что выявить какие-либо причинные зависимости не представляется возможным. Для прогноза местных расходов лучше всего использовать метод детерминирования.
Уровень и структура расходов местных органов власти определяются как экономическими и демографическими факторами, которые в большинстве своем находятся вне контроля местных правительств, так и выбором вариантов местной политики. Даже в условиях, когда основное влияние на местные расходы оказывает высокий уровень инфляции, у местных властей остается некоторый выбор. Они могут - в зависимости от своих предпочтений и предпочтений избирателей -увеличить налоги или уменьшить объем предоставляемых услуг.
Факторы, влияющие на расходы местного правительства, следует рассматривать в контексте спроса и предложения. Ведь ежегодный бюджет это не что иное, как попытка местных властей балансировать спрос (количество и качество государственных услуг, которые хотят получить местные жители) и предложение (количество и качество услуг, которое местное правительство может предоставить при данном уровне местных доходов).
Спрос на местные услуги определяется четырьмя основными факторами: изменения в численности населения и его структуре (происходящие, например, в результате миграции), темпы экономического роста в стране, изменения в относительной цене государственных услуг, сдвиги в структуре доходов местных жителей (как известно, с ростом личных доходов населения спрос на местные услуги увеличивается еще в большей мере). Под влиянием этих факторов меняется спрос на местные товары и услуги, а, в конечном счете, и расходы местного правительства.
Уровень расходов местного правительства определяется также факторами, лежащими на стороне предложения. Цена предоставления различных местных услуг зависит от расходов местного правительства на оплату труда и капитальных затрат, использования возможностей экономии на масштабах, индексация затрат по социальному обеспечению и медицинскому страхованию, от долгосрочных капитальных затрат, от производительности труда занятых в предоставлении местных услуг.
Кроме этих факторов спроса и предложения, на местные расходы могут влиять и внешние факторы, например спад производства в стране или в регионе.
Например, в США В 7О-е - начале 8О-х годов большое влияние на местные финансы оказали следующие пять факторов: состояние национальной экономики, региональные экономические сдвиги, демографические изменения, принимаемые в различных штатах законодательные ограничения на рост местного налогообложения, федеральная политика в отношении местных правительств (снижение федеральных субсидий штатам и местным органам власти с начала 8О-х годов отрицательно сказалось на доходной части их бюджетов).
Самое важное требование к моделям прогнозирования доходов заключается в том, чтобы они давали достаточно точные, состоятельные прогнозы на краткосрочную и среднесрочную перспективу. Краткосрочными прогнозами обычно называют такие, которые заглядывают не больше, чем на год вперед, поэтому используемые для краткосрочного прогнозирования модели должны обладать повышенной способностью улавливать высокочастотную информацию, содержащуюся во временных рядах, тогда как структурным параметрам, определяющим процесс генерирования доходов, при краткосрочном прогнозировании уделяется, как правило, меньше внимания.
Практика анализа бюджетного планирования в субъектах РФ показывает, что в условиях переходной экономики, временные ряды экономических переменных ведут себя все более нестабильно по мере того, как рынок начинает оказывать все возрастающее влияние на экономические условия, а роль государственного регулирования в экономике, наоборот, уменьшается. В таких нестабильных условиях экспертный метод и детерминистский подход действительно могут давать не менее, а иногда и более точные результаты, чем статистический анализ. Однако, даже если экспертные и детерминистические методы могут давать более точные результаты, их применение не может гарантировать получение несмещенных оценок, поскольку такие прогнозы не защищены от внешнего давления, направленного на то, чтобы привести прогноз в соответствие с желаемыми количественными целями.
Основная причина, по которой необходимо разрабатывать статистически строгие модели прогнозирования, заключается в том, что по мере того, как экономи-
ка переходит от прежней системы централизованного планирования к рыночной системе, сила экспертного анализа и детерминистических прогнозов будет убывать.
В отличие от прежней экономической системы, где цены, ресурсные затраты и результаты все было известно, в новой рыночной экономике ни один из этих экономических параметров априорно не известен. Чем более явной становится связь между бюджетными поступлениями, с одной стороны, и уровнем экономической активности и сложным взаимодействием между спросом и предложением, с другой, способность к параметризации процесса генерации бюджетных доходов будет все более ослабевать. В то же время потенциал и сфера применимости статистических методов будут возрастать.
В основе любого эмпирического анализа лежит точность исходных данных. Учитывая это, представляется логичным строить статистические модели с использованием месячных данных поступления доходов по различным источникам. Данные по месячным бюджетным поступлениям можно получить в готовом виде из бухгалтерии любого финансового органа, и эти данные максимально надежные в отличие от других статистических данных. В первоначальном своем варианте методология краткосрочного прогнозирования полагается, в основном, на два класса моделей: на модели временных рядов и на эконометрические прогнозные модели. Оба эти класса моделей основаны на использовании статистического метода, известного под названием «регрессионный анализ».
Методология анализа временных рядов (однофакторных моделей) использует прошлые значения моделируемой переменной для прогнозирования будущих значений той же самой переменной. Например, модель временного ряда может использовать месячные данные о прошлых поступлениях подоходного налога и на основании прошлых закономерностей в поведении этой переменной она предскажет будущие значения поступлений из этого источника. Таким образом, для использования моделей временных рядов необходимо иметь только прошлые значения самой прогнозируемой переменной.
Понятно, что закономерности прошлого поведения переменной могут многое сказать о том, как она будет вести себя в будущем. Анализ временных рядов позволяет находить такие закономерности и на этой основе прогнозировать будущее поведение переменной. Сдвиги в динамике временных рядов, связанные с изменением в структуре налога (налоговом законодательстве) или с какими-то иными крупными реформами, могут быть учтены в модели с помощью специального статистического приема так называемой «фиктивной» переменной. Суть прогнозирования переменной по прошлой ее динамике можно сформулировать так. Величина бюджетных поступлений (в настоящем или будущем периоде) так или, иначе, связана (корре-лируется) с прошлыми величинами этих поступлений. Если мы сумеем обнаружить такую корреляцию и разложить ее на составляющие, придав ей структуру, нередко удается получить удивительно точные прогнозы.
Второй путь применения регрессионного анализа к прогнозированию бюджетных доходов заключается в оценке эконометрических моделей. Эконометрическое прогнозирование предполагает использование одной или нескольких объясняющих переменных (которые называются «независимыми переменными») для предсказания динамики зависимой переменной, в ка-
честве которой в данном случае выступает величина бюджетных поступлений. Ясно, что, зная динамику переменных, связанных с налоговой базой (например, если речь идет о налоге на прибыль предприятий, в качестве переменных, связанных с налоговой базой, можно использовать зарплату, прибыль, ставку процента), есть возможность прогнозировать и динамику налоговых поступлений. При эконометрическом прогнозировании налоговых поступлений нередко приходится сначала прогнозировать объясняющие переменные с использованием тех же статистических методов и только потом прогнозировать сами налоговые поступления. В тех же целях можно использовать прогнозы объясняющих переменных, построенные другими (внешними) организациями.
В большинстве случаев оказывается, что, комбинируя методы эконометрического моделирования с анализом временных рядов, удается достичь очень неплохих результатов и добиться высокой точности прогнозов. В подобных смешанных моделях объясняющие экономические переменные показывают воздействие на зависимую (моделируемую) переменную изменений в налоговой базе, а переменные, почерпнутые из анализа самого временного ряда, позволяют учесть влияние других инноваций в этом временном ряду. В подобных смешанных моделях также обычно используются фиктивные переменные, которые учитывают влияние крупных структурных реформ налоговой системы.
Модели среднесрочного прогнозирования существенно отличаются от краткосрочных моделей, поскольку среднесрочные модели должны уметь улавливать взаимосвязь между финансовой политикой (финансовыми решениями) и макроэкономическими условиями в среднесрочной перспективе. Среднесрочные модели для прогнозирования доходов (на 2-4 года вперед) дают руководству стратегическую информацию об имеющихся финансовых ресурсах. Такие прогнозы - это первый серьезный шаг на пути создания инфраструктуры для выработки обоснованных решений, необходимых для достижения среднесрочных целей территориальных Администраций.
Основой среднесрочных прогнозов являются точные исходные данные. Однако для среднесрочного прогнозирования требования к данным являются еще более жесткими, чем при краткосрочном прогнозировании, поскольку среднесрочные модели должны улавливать эффекты обратной связи, иначе говоря, взаимовлияние между принимаемыми правительством решениями и динамикой различных отраслей экономики. Необходимо также учитывать и возможность того, что структурные экономические зависимости могут в среднесрочной перспективе изменяться.
Одно из важных требований, которое должно быть выполнено при разработке и внедрении любой другой среднесрочной методологии прогнозирования, заключается в том, чтобы эта методология обеспечивала преемственность и, следовательно, ее не приходилось бы все время менять.
Список литературы:
1. Государственное регулирование экономики Курс лекций под ред. Н.Б.Антоновой Мн. 1997 - 79с.
2. Егоров В.В Парсаданов Г.А Прогнозирование национальной экономики М. Инфра- М, 2001 - 14с.
3. Басовский Л. Е. Прогнозирование и планирование в условиях рынка: Уч. Пособие. - М.: ИНФРА-М, 2007, -260 с.
References:
1. State regulation of economy the Course of lectures under the editorship of N.B. Antonovoj Mn. 1997, 79 p.
2. Egorov V. V Parsadanov G. A Forecasting of national economy of M.Infra- of M, 2001, 14 p.
3. Basovsky L.E.Prognozirovanie and planning in the conditions of the market: Уч. The grant. - М: INFRA TH, 2007, 260 p.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью Попкова Сергея Юрьевича «Международная практика финансового планирования».
В представленной статье рассматриваются системы бюджетного планирования в Великобритании, Австрии, Германии, Канады и Австралии. Предложенный для анализа набор стран позволяет максимально точно и полноценно охватить различные аспекты финансового планирования в развитых странах. Определяя существенные различия в их прогнозной политике, автор выделяет общую тенденцию построения долгосрочных планов поступления средств в бюджет.
Основное внимание уделяется построению среднесрочных финансовых прогнозов, рассмотрению их методологии и потенциала использования, на основании чего автором делается вывод о том, что среднесрочные прогнозы помогают избежать кризисов местных финансов, приводящих к необходимости принятия экстренных мер по сокращению расходов и увеличению налогов на местном уровне.
Рассмотрение методологии построения финансовых прогнозов обеспечивает достоверность выводов, сформулированных в статье и позволяет использовать полученные результате в практике финансового планирования в Российской Федерации.
Статья является обзорной, представляет интерес для пополнения научных знаний в области развития теории планирования и может быть рекомендована к опубликованию в журнале, входящем в перечень ВАК.
Декан факультета повышения квалификации
Всероссийской государственной налоговой
академии Министерства Финансов Российской
Федерации, доцент,
к.э.н. В.М. Смирнов
