Интегрирование годового и среднесрочного бюджетирования: ключевые факторы Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

10 ДАВЛАТ БЮДЖЕТИ ВА FАЗНАЧИЛИК ТИЗИМИ / _ГОСУДАРСТВЕННЫЙ БЮДЖЕТ И КАЗНАЧЕЙСКАЯ СИСТЕМА_<

Джон Зохраб - советник по управлению государственными финансами по Центральной Азии. Департамент по бюджетным вопросам Международного валютного фонда в соответствии с Программой технического содействия «Охрана финансовых ресурсов в странах Центральной Азии» (Программа ^А), финансируемой правительством Японии.

ИНТЕГРИРОВАНИЕ ГОДОВОГО И СРЕДНЕСРОЧНОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ: КЛЮЧЕВЫЕ ФАКТОРЫ1

Интеграция означает объединение частей для построения целого. Поэтому интегрирование годового и среднесрочного бюджетирования сводит их в одно целое. Важность интегрирования годового и среднесрочного бюджетирования исходит из потенциально созидательного влияния интеграции и, наоборот, потенциально негативного влияния отсутствия интеграции. Интегрирование среднесрочного бюджетирования с годовым улучшает дисциплину и повышает гибкость в управлении бюджетом как на микро, так и на макро уровнях. Целью данной статьи является исследование ключевых факторов интеграции.

Созидательное влияние интеграции

Примечательными примерами созидательного влияния интеграции в управлении государственными финансами являются:

- Система единого казначейства, посредством которого достигаются 0) более эффективный контроль над юридическими, финансовыми обязательствами и денежным потоком в бюджетной системе, (и) более высокое качество фискальных данных и отчетности; (ш) более низкий риск; (м) сокращение нецелевого расходования и (V) положительный эффект масштаба в процессе обработки;

- Унифицированная бюджетная классификация, посредством которого достигаются: 0)

1 Выраженные в данной статье мнения, которые основаны на презентации автора на региональном семинаре Департамента по бюджетным вопросам на тему макрофискального прогнозирования и среднесрочного бюджетирования в мае 2011 года, принадлежат только автору и необязательно отражают мнение Международного валютного фонда или правительства Японии. Автор благодарит Джона Гарднера за полезные комментарии к проекту презентации и Омона Га-ниева за обзор статьи.

повышенная производительность и эффективность в распределении ресурсов; (и) более высокое качество фискального анализа и (ш) более эффективный контроль за юридическими, финансовыми обязательствами и денежным потоком в бюджетной системе;

- Единый казначейский счет, посредством которого достигаются: 0) более эффективный контроль денежных средств и риска, (и) более низкие расходы на обработку операций и (ш) более эффективное исполнение монетарной политики;

- Единый план счетов, посредством которого достигаются: 0) общее понимание бюджетных и финансовых счетов и отчетов во всех организациях сектора органов государственного управления2, (и) возможность консолидировать финансовые отчеты в секторе ор-

2 Сектор органов государственного управления определен в «Руководстве по статистике государственных финансов 2001» Международного валютного фонда, который является международным стандартом для бюджетно-налоговой статистики. Приблизительно, он охватывает некоммерческие мероприятия, контроли-ИКТИСОД ВА МОЛИЯ / ЭКОНОМИКА И ФИНАНСЫ № 1, 2013

~ДДВЛДТБЮДЖЁТИВДТДЗНАЧЙЛЙКТЙЗЙМИТ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ БЮДЖЕТ И КАЗНАЧЕЙСКАЯ СИСТЕМА .

ганов государственного управления, (iii) автоматическая сверка бюджетных и финансовых счетов, и (м) общая основа для составления отчетов в соответствии с бухгалтерскими стандартами (такие как Международные стандарты финансовой отчетности в общественном секторе) и статистическими стандартами (Руководство по статистике государственных финансов 2001);

- Общие принципы учета, посредством которого достигаются: (0 более ясное понимание бюджетных и финансовых счетов и отчетов во всех организациях сектора органов государственного управления, (и) улучшенная возможность консолидировать финансовые отчеты в секторе органов государственного управления и (ш) более жесткий финансовый контроль;

- Система управления денежными средствами, которая интегрирована с системами контроля за обязательствами и управления долгом, посредством чего достигаются: (0 предсказуемость в финансировании задолженностей, (и) чистая экономия процентных расходов и (ш) сокращение риска и улучшение платежеспособности;

- Унифицированное определение бюджетного сектора и сектора органов государственного управления, которое улучшает подготовку бюджета и контроль, и связанный с этим, процесс выработки политики и анализа.

Противоположные стороны данных примеров показывает негативное влияние отсутствия интеграции.

Процесс интеграции в Узбекистане

Узбекистан представляет хороший пример созидательного влияния интеграции на систему управления государственными финансами. В недавнем прошлом в течение сравнительно короткого периода он сделал большой прогресс в повышении интеграции:

- Создание системы единого казначейства почти завершено с охватом в настоящее время почти всех видов деятельности сектора органов государственного управления;

- Унифицированная бюджетная классификация была внедрена при подготовке и исполнении бюджета на 2011 год для всех видов де-

руемые государством, за исключением мероприятий центрального банка.

ятельности сектора органов государственного управления;

- Формирование системы единого казначейского счета идет надлежащим образом в направлении создания ее полноценной формы. При этом закрыто большинство бюджетных и внебюджетных счетов, а завершение создания системы в основном зависит только от внедрения новой информационной системы;

- Прочная полноценная система контроля за обязательствами создана и хорошо интегрирована с краткосрочным кассовым планирование;

- Единый план счетов для сектора органов государственного управления был зарегистрирован в Министерстве юстиции и его внедрение зависит только от внедрения новой информационной системы;

- Общие принципы учета были подготовлены и готовы к внедрению вместе с единым планом счетов.

Основным мероприятием по интеграции, которое должно быть осуществлено, является унификация бюджетного сектора с сектором органов государственного управления в процессе подготовки и утверждения бюджета.

Интеграция через бюджетно-налоговую прозрачность

«Руководство по обеспечению прозрачности в бюджетн о-налоговой сфере (2007)» Международного валютного фонда, которое является ведущим авторитетным документом в области бюджетно-налоговой прозрачности, подразумевает, что бюджетно-налоговая четкость является основой бюджетно-налоговой прозрачности. Это связано с тем, что бюджетно-налоговая прозрачность включает в себя как (0 наличие полной и надежной информации для правительства в целях принятия решения, т.е. бюджетно-налоговую четкость, так и (и) доступность информации внешним пользователям в целях тщательного изучения этих решений1. Так как наличие полной и надежной информации для правительства должно предшествовать ее решениям, а доступность информации внешним поль-

1 Сравните. Международный валютный фонд, «Руководство по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере (2007)», стр. 8. [прим. переводчика:-номер страницы относится к английской версии документа].

с

12 ДАВЛАТ БЮДЖЕТИ ВА FАЗНАЧИЛИК ТИЗИМИ /

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ БЮДЖЕТ И КАЗНАЧЕЙСКАЯ СИСТЕМА

зователям должна следовать ее решениям, (и) должно полностью зависеть от 0).

Бюджетно-налоговая четкость в свою очередь зависит от единообразия. Иными словами можно сказать, что бюджетно-налоговая четкость существует там, где любой бюджетно-налоговый материал определен общепринятой, стандартизированной и единообразно кодированной классификацией, которая основана на совокупности объективных, надежных, уместных, простых и выражающихся в цифрах устойчивых априорных концепциях1. Так как при интеграции часто требуется создание единообразия, интеграция также является основой бюджетно-налоговой прозрачности.

Интеграция через время

Основной разницей между годовым и среднесрочным бюджетированием является время. Однако, среднесрочное бюджетирование обычно ограничивается 2-4 годами после текущего года. Долгосрочные планы, которые обычно составляются на 30 или 40 лет, не являются среднесрочными бюджетами.

Поэтому любая интеграция годового и среднесрочного бюджетирования через время влечет за собой интегрирование ближайшего будущего с периодом в несколько лет вперед. Таким образом, среднесрочное бюджетирование не включает в себя интеграцию текущих бюджетов со всеми будущими бюджетами.

Период в 2-4 года является компромиссом между (0 потребностью в достаточном периоде для того, чтобы отличать бюджетное влияние краткосрочных экономических циклов от бюджетного влияния долгосрочных экономических трендов и (и) повышенной неопределенностью, которая еще больше затрудняет бюджетирование на более продолжительные периоды.

Однако, обоснованность (и) трудно поддержать с технической точки зрения. Неопределенность в будущем не является препятстви-

1 Данное определение получено из отдельных определений четкости, приведенных в «Руководстве по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере (2007)», которые различаются в зависимости от каждого требования «Пересмотренного кодекса надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой практики (2007)» Международного валютного фонда.

ем в определении будущего потока денежных средств на периоды более долгие, чем срок среднесрочного бюджетирования. Например, кроме долгосрочных фискальных планов финансовые отчеты, которые прошли аудит, часто включают в себя оценки активов и обязательств, отражающие дисконтированный прогноз потока наличности между настоящим и бесконечным будущим. Обоснованность (и), кажется, основывается на политических реалиях интегрирования целей среднесрочного бюджетирования.

Интеграция через цели

Могут иметься противоречия между целями среднесрочного бюджетирования:

- Планирование будущих доходов, расходов, активов и обязательств на основе существующих мероприятий, даже если запланированная фискальная позиция является не устойчивой;

- Реалистичный прогноз будущих доходов, расходов, активов и обязательств, который представляет устойчивую фискальную позицию.

Эти две цели могут быть согласованы и интегрированы при помощи явных допущений касательно затрат на новые мероприятия и экономии от изменения существующих мероприятий.

Однако, чем отдаленнее будущее, требуемое для согласования, тем проблематичнее может быть ее достижение для любого правительства. Это связано с тем, что изменения в существующие мероприятия часто бывают политически трудными, и их осуществление становятся еще труднее, когда имеется большая неопределенность в необходимости изменений. Кажется, это является главной причиной тому, что среднесрочное бюджетирование имеет ограниченный временной горизонт.

Интеграция через аудит и отчетность

Финансовый аудит имеет лишь ограниченное отношение к среднесрочному бюджетированию. Он проводится только в отношении утвержденных бюджетов, которые дают правовые полномочия на расходование. Большинство среднесрочных бюджетов является не подкрепленными в правовом отношении планами или прогнозами. Поэтому, интегра-

ИКТИСОД ВА МОЛИЯ / ЭКОНОМИКА И ФИНАНСЫ № 1, 2013

~дАвлатбюджётИвАТАзнАчйлйктйзймИТ

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ БЮДЖЕТ И КАЗНАЧЕЙСКАЯ СИСТЕМА .

ция между годовым и среднесрочным бюджетированием через финансовый аудит соответственно ограничена.

С другой стороны, отношение финансовой отчетности к среднесрочному бюджетированию имеет существенный характер. Более того, финансовые отчеты интегрированы с бюджетными отчетами1 и, как указано выше, оценки активов и обязательств склонны отражать, прямо или косвенно, дисконтированный прогноз будущих потоков наличности, который включает в себя поток наличности среднесрочных бюджетов.

Однако, интеграция годового и среднесрочного бюджетирования через финансовую отчетность, кажется, находится на начальном этапе развития, например:

- Оценки активов и обязательств, которые отражают дисконтированный прогноз будущих потоков наличности, могут только частично отражать потоки наличности среднесрочных бюджетов, так как последний имеет ограниченный временной горизонт;

- Имеются обязательства, обычно не признаваемые в финансовых отчетах, но частично отражаемые в планах расходов на существующие мероприятия в среднесрочных бюджетах, такие как права на пособия2;

- Условные обязательства, раскрытые в финансовых отчетах, обычно не отражаются явно в прогнозах расходов на существующие мероприятия.

В принципе, деятельность всех государственных ведомств, как при среднесрочном, так и при годовом бюджетировании, должна подлежать отчетности и аудиту. Отчетность и аудит деятельности не обязательно должны зависеть от бюджета, ориентированного на результат, но на практике они применяются более согласовано и полно в контексте бюджета, ориентированного на результат.

На практике, однако, даже в контексте бюджета, ориентированного на результат, средне-

1 Смотрите для примера международный стандарт финансовой отчетности в общественном секторе № 24 «Представление бюджетной информации в финансовых отчетах».

2 В последние годы идут обширные обсуждения вопроса признания прав на пособия в качестве обязательства в Международных стандартах финансовой отчетности в общественном секторе. Смотрите www.ifac. org/Guidance/EXD-Details. php. EDID = 0107.

срочные бюджеты обычно не являются предметом полной отчетности и аудита деятельности. Обычно, только работа по применению отобранных допущений в среднесрочных бюджетах, такие как макроэкономические и основные демографические допущения, подлежит отчетности и аудиту.

Интеграция через кассовое планирование и контроль за юридическими обязательствами

Временным горизонтом кассового планирования, который должен содержать полный ежедневный, еженедельный и ежемесячный прогнозы кассовых притоков и оттоков, является обычно (0 конец текущего бюджетного года или (и) 12 месяцев вперед, т.е. скользящий годовой кассовый план (который является рекомендуемым подходом). Для горизонтов за пределами 12 месяцев, кассовый план обычно составляется по годам и концентрируется на управлении долгом и связанный с ним агрегированном профиле финансирования ликвидности. Таким образом, кассовое планирование полностью интегрировано в отношении годовых и среднесрочных бюджетов, сохраняя согласованность внутри себя и с бюджетами, в то время как оно становится более агрегированным по истечении времени.

Традиционно, контроль за юридическими обязательствами концентрируется на товарах и услугах в текущем бюджетном году. Однако, в мире наблюдается тенденция постепенного расширения определения юридических обязательств, выходящего за рамки товаров и услуг, а также за рамки текущего бюджетного года.

Надлежащая система контроля за юридическими обязательствами интегрирована с системой кассового планирования для обеспечения того, что в систему внесены только те юридические обязательства, которые могут быть профинансированы. При условии сохранения данной интеграции, и поддержания системой кассового планирования и управления согласованности между годовым и среднесрочным бюджетированием, как это указано выше, интеграция годового и среднесрочного бюджетирования через кассовое планирование и контроль за юридическими обязательствами будет полной.

ИКТИСОД ВА МОЛИЯ / ЭКОНОМИКА И ФИНАНСЫ № 1, 2013

14 ДАВЛАТ БЮДЖЕТИ ВА FA3HA4I^MK ТИЗИМИ /

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ БЮДЖЕТ И КАЗНАЧЕЙСКАЯ СИСТЕМА

Приведена типичная структура бюджетной классификации и ее применение.

Сегмент Контроль Отчетность Представление

Административный Да Да Да

Функциональный Нет Да Да

Программный Да Да Да

Экономический Да Да Да

Источник средств Да Да Да

Территориальный Нет Да Нет

Интеграция через утверждение бюджета

В целях интеграции годового и среднесрочного бюджетирования первый год среднесрочного бюджета после текущего бюджетного года должен быть основой годового бюджета на следующий год.

Это требует от всех среднесрочных бюджетов быть реалистичными и упорядоченными в отношении экономических допущений, определений мероприятий и затрат мероприятий. Это в свою очередь требует наличие расходных потолков, которые будут соответствовать и принципу фискальной устойчивости и утвержденным мероприятиям.

В то время как в теории среднесрочные бюджеты, в целях интеграции, должны иметь такой же статус утверждения, что и годовые бюджеты, т.е. статус узаконенных расходных лимитов, на практике они не имеют его. Это, кажется, потому что, с политической и практической точки зрения трудно сократить расходы в будущих годах, если они уже имеют бюджетные полномочия.

Интеграций через классификацию

Среднесрочное и годовое бюджетирование должно быть интегрировано с формулированием и планированием мероприятий для достижения реалистичности и упорядоченности в определении и затратах мероприятий. Таким образом, процесс формулирования и планирования мероприятий усиливает интеграцию годового и среднесрочного бюджетирования. Интеграция внутри бюджетной классификации является фундаментальной в ее достижении.

Не все сегменты используются для всех основных целей классификации, т.е. контроль за поступлениями и платежами, отчетность по исполнению бюджета и представление бюджета.

Бюджетная классификация, которая одинаково применяется во всех этапах бюджетного процесса и по всему сектору органов государственного управления, является одним ключевым фактором. Внутренняя интеграция классификации является другим фактором. Административный, функциональный и программный сегменты являются самыми подходящими сегментами для рассмотрения внутренней интеграции классификации и ее влияния на интеграцию бюджетирования с формулированием и планированием мероприятий.

Фундаментальным принципом бюджетной классификации является независимость каждого сегмента друг от друга1. Независимость необходима для получения дополнительной информации. Если один сегмент не является независимым от другого сегмента, тогда будет избыток информации. Это подразумевает, что интеграция желательна до такого уровня, когда различие, важное для дополнительной информации, сохраняется.

Функциональный сегмент предназначен для компенсирования неустойчивости административного сегмента2. Однако, функциональные данные являются на практике перегруппировкой административных данных через переводную таблицу, которая предполагает, что функциональный сегмент в реальности является «постоянным спутником» административного сегмента, нежели чем истинно независимым сегментом. Это в свою очередь предполагает, что влияние функционального сегмента на интеграцию годового и среднесрочного бюджетирование является второ-

1 Сравните D. Jacobs, J-L. Helis and D. Bouley, Budget Classification, pp. 3-4.[перев. переводчика: -. Д. Джа-кобс, Дж-Л. Хэлис и Д. Боули, «Бюджетная классификация», стр. 3-4].

2 Международный валютный фонд, «Руководство по статистике государственных финансов 2001», 6.936.94.

~ДДВЛДТБЮДЖЁТИВДТДЗНАЧЙЛЙКТЙЗЙМИТ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ БЮДЖЕТ И КАЗНАЧЕЙСКАЯ СИСТЕМА .

степенным, и поэтому, он должен играть второстепенную роль в бюджетном процессе.

Программный сегмент часто является под-сегментом административного сегмента. Это связано с тем, что наличие отдельного сегмента приводит к отсутствию интеграции между программами и нижестоящими административными единицами, посредством разделения подотчетности по программам и создания путаницы в подотчетности по программам. Если отдельный программный сегмент будет необходим, то возможно было бы желательно интегрировать его с функциональным сегментом.

Среднесрочное бюджетирование приводит к более частому представлению бюджета, что создает почву для избытка информации. Для того, чтобы избежать это, может понадобиться усовершенствование структуры классификации как внутри, так и между сегментами, а также улучшение их применения. В этом случае, особое внимание должно быть уделено административному сегменту в силу как его склонности к неустойчивости, так и его главной роли.

Интеграция через раскрытие

Интеграция среднесрочных и годовых бюджетов через унифицированное раскрытие предполагает, что раскрытие (0 содержит в основном одинаковую информацию с одной только разницей, что годовой бюджет раскрывается более подробно, (и) производится тому же органу, что утверждает бюджет, т.е. главе государства, правительству, парламент, и (ш) осуществляется одинаковым способом специализированному СМИ или общественности.

Раскрытие имеет потенциал уменьшать неопределенность посредством усиления тщательного изучения и повышения качества прогнозов и планов. Однако, это требует развитие потенциала пользователей для достижения соответствующего понимания. Следовательно, интеграция через раскрытие является не просто интеграцией распространения данных, а, что более фундаментально, является интеграцией понимания.

Интеграция через время подготовки бюджета

Интеграция среднесрочного и годового бюджетов во время этапов подготовки бюд-

жета требует наличия унифицированного процесса, в частности одновременных, взаимосогласованных обновлений среднесрочного и годового бюджетов. Это предполагает потребность в: (0 разумном количестве обновлений, (и) достаточном времени между обновлениями для тщательного пересмотра допущений и эффективной корректировки расходов в соответствии с политикой, (ш) избегании совпадений (например, авансовые бюджеты) в бюджетном процессе и (м) минимизации пересмотров бюджетов.

Трудности интеграции

Основными трудностями, поэтому, является интеграция:

- Целей среднесрочного бюджетирования для достижения реалистичности в планировании расходов на новые мероприятия и получении экономии от существующих мероприятий, таким образом, улучшая агрегированную фискальную дисциплину;

- Среднесрочных бюджетов с годовыми финансовыми отчетами для достижения реалистичности финансовых отчетов, таким образом, информируя соответствующим образом лиц, принимающих решение;

- Среднесрочного бюджетирования с годовым отчетом и аудитом результатов деятельности для достижения реалистичности экономических допущений и расчета расходов на мероприятия линейными министерствами, таким образом, повышая эффективность и производительность расходов;

- Среднесрочного бюджетирования с годовым кассовым планированием для получения реалистичных кассовых и долговых прогнозов, и, таким образом, более эффективного планирования финансирования;

- Среднесрочного бюджетирования с системой контроля за юридическими обязательствами для достижения улучшенного бюджетного контроля и гибкости, таким образом, повышая эффективность и упорядоченность расходов;

- Структуры и применение бюджетной классификации для улучшения четкости бюджетной информации, таким образом, улучшая планирование, контроль и исполнение расходов;

- Раскрытия для обеспечения устойчивости в распространении информации, таким обра-

ИКТИСОД ВА МОЛИЯ / ЭКОНОМИКА И ФИНАНСЫ № 1, 2013

с

16 ДАВЛАТ БЮДЖЕТИ ВА FA3HA4I^MK ТИЗИМИ /

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ БЮДЖЕТ И КАЗНАЧЕЙСКАЯ СИСТЕМА

зом, улучшая качество прогнозов и увеличивая внешнюю поддержку в упорядочении расходов;

- Времени подготовки бюджета для увеличения времени принятия решения, таким образом, содействуя трудным решениям по расходам.

Учитывая размеры этих трудностей в интеграции годового и среднесрочного бюджетов

также важно провести максимальную интеграцию внутри годового бюджетирования до того, как среднесрочное бюджетирование будет внедрено. Это обеспечит то, что любое отсутствие интеграции в годовом бюджетировании не усугубится среднесрочным бюджетированием, например, неполный охват бюджета.

Список литературы:

Министерство финансов Республики Узбекистан, «Стратегия реформы управления государственными финансами на 2007-2018 гг.», 2007 год.

Международный валютный фонд, «Руководство по статистике государственных финансов 2001», 2001 год.

Международный валютный фонд, «Руководство по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере (2007)», 2007 год.

Allen, R. and Tommasi, D. (eds), Managing Public Expenditure. A Reference Book for Transition Countries, OECD, 2001.

Cooper, J. and Pattanayak, S., Chart of Accounts: A Critical Element of the Public Financial Management Framework, International Monetary Fund Fiscal Affairs Department Technical Guidance Note, 2011.

Hashim, A. and Allan, B., Treasury Reference Model, IMF and World Bank, 2001.

International Public Sector Accounting Standards Board, Social Benefits: Disclosure of Cash Transfers to Individuals or Households, Exposure Draft (ED) 34, 2008.

International Public Sector Accounting Standards Board, Handbook of International Public Sector Accounting Pronouncements, 2012.

Jacobs, D., Helis. J-L. and Bouley, D., Budget Classification, International Monetary Fund Fiscal Affairs Department Technical Guidance Note, 2009.

Khan, A. and Mayes, S., Transition to Accrual Accounting, International Monetary Fund Fiscal Affairs Department Technical Guidance Note, 2009.

Lienert, I., Modernizing Cash Management, International Monetary Fund Fiscal Affairs Department Technical Guidance Note, 2009.

Pattanayak, S. and Fainboim, I., Treasury Single Account: An Essential Tool for Government Cash Management, International Monetary Fund Fiscal Affairs Department Technical Guidance Note, 2011.

PEFA Secretariat, Public Financial Management Performance Measurement Framework, World Bank, 2005.

Radev, D. and Khemani, P., Commitment Controls, International Monetary Fund Fiscal Affairs Department Technical Guidance Note, 2009.

Schiavo-Campo, S. and Tommasi, D., Managing Government Expenditure, Asian Development Bank, 1999.

Williams, M., Government Cash Management: Its Interaction with Other Financial Policies, International Monetary Fund Fiscal Affairs Department Technical Guidance Note, 2010.

World Bank, Public Expenditure Management Handbook, 1998.