CC BY-NC-ND
926
О.А. Хлопов
МЕЖДУНАРОДНАЯ ЭНЕРГЕТИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: ПРОБЛЕМЫ И УГРОЗЫ
Статья посвящена анализу проблемы определения понятия «международная энергетическая безопасность», ее интерпретации различными участниками международного рынка нефти и газа. В начале XXI в. происходит обострение борьбы за природные ресурсы с усилением военного давления, и необходимы меры по обеспечению стабильности глобальной экономики.
Ключевые слова: энергетическая безопасность, углеводородные ресурсы, ресурсные войны, глобальные проблемы.
1. Сложности определения понятия «международная энергетическая безопасность»
В современной научной и общественно-политической литературе существует множество понятий и трактовок международной энергетической безопасности, при определении которой большую роль играют национальные условия и политические предпочтения. Несмотря на изобилие исследований и публикаций по проблемам международной энергетической безопасности, не существует единого определения этого столь важного понятия.
Проблема энергетической безопасности возникла в начале XX в. и была вызвана новым этапом промышленной индустриализации, расширением международных рынков возникшими монополиями и вовлечением в индустриальную фазу развития новых национальных экономик.
Экономический подъем, начавшийся после Первой мировой войны, вызвал увеличение спроса на нефть. В 1928 г. сформи-
© Хлопов О.А., 2014
ровался Международный нефтяной картель (МНК), в который вошли восемь транснациональных компаний («семь сестер» - BP, Chevron, Exxon, Gulf, Mobil, Shell, Texaco, а также французская CFP). Этот картель монополизировал разведку и добычу нефти в ведущих нефтяных регионах мира, а также контролировал транспортировку, переработку, хранение и сбыт нефти и нефтепродуктов. Цены на нефть также устанавливались преимущественно этими компаниями, поскольку на долю свободного рынка независимых производителей приходилось всего около 5-10%.
В результате национализации нефтегазовой отрасли в нефтедобывающих странах третьего мира, особенно в 1960-е и 1970-е гг., западные корпорации потеряли право эксплуатировать ресурсы государств-производителей на основе традиционных концессий и лишились контроля над добычей энергоресурсов на Ближнем Востоке, в Северной Африке и Латинской Америке. Сформировавшись в 1960 г. и укрепившись в борьбе с нефтяными западными компаниями, ОПЕК (Организация стран-экспортеров нефти) стала сильнейшим картелем на мировом рынке нефти. К началу 1970-х гг. на долю его членов приходилось примерно 80% достоверных запасов, 60% добычи и 90% экспорта нефти в несоциалистических странах.
Нефтяной кризис 1973 г. был первым энергетическим кризисом и до сих пор считается крупнейшим. ОПЕК снизила объемы добычи нефти не только для того, чтобы повлиять на мировые цены в свою пользу. Одним из его результатов стало вскрытие истинных масштабов зависимости развитых стран от складывающихся на рынке цен на нефть.
В ответ на кризис 1973-1974 гг. европейские страны и США создали Международное энергетическое агентство (МЭА) - первую международную организацию, чьей задачей стало обеспечение энергобезопасности целой группы стран ОЭСР, тогда же и появилась концепция «энергетической безопасности». Таким образом, с образованием МЭА институционализировались две группы стран - страны экспортеров и импортеров нефти.
В 1980-е гг. ОПЕК как международная организация потеряла политический вес в противостоянии с западными компаниями и странами. Тем не менее эта организация остается главным игроком на международном рынке нефти.
В дальнейшем отношение к энергетической безопасности менялось с изменениями представлений о рисках и потенциальных ущербах в связи с нарушениями поставок. В 1970-1980-е гг. энергобезопасность рассматривалась, как правило, с точки зрения инте-
ресов потребителей энергоносителей (в первую очередь нефти) и понималась как обеспечение стабильного и надежного снабжения их энергоносителями по приемлемым для них ценам. Странам-экспортерам традиционно отводилась роль поставщиков и единственных виновников в дестабилизации ситуации на мировых рынках.
В опубликованном докладе МЭА в 1985 г. «Энергетическая политика в области технологий» энергетическая безопасность была определена как «адекватные поставки энергии по разумной цене». Сегодня МЭА определяет энергетическую безопасность как «доступ к достаточной (по объему), надежной и доступной (по цене) энергии»1. Однако здесь просматривается определенная ограниченность подхода, связанная с тем, что данная организация представляет только интересы стран - импортеров топливно-энергетических ресурсов, которые далеко не всегда совпадают с интересами других участников мирового энергетического рынка.
В дальнейшем определения энергетической безопасности трактовались с точки зрения национальной энергетической безопасности того или иного государства или группы стран. Национальная энергетическая безопасность стала определяться как адекватное энергоснабжение для обеспечения нации и ее экономики. Достаточно часто это понятие сводилось просто к энергетической самодостаточности. Такой «государственно-центристский» подход к трактовке энергетической безопасности сохраняется у ряда экспертов до сих пор.
Согласно оценке американских специалистов в сфере энергетики «энергетическая безопасность - обеспеченность доступа к энергетическим ресурсам, необходимым для поступательного развития национальной мощи (государства)»2. При этом для США понятие «энергетическая безопасность» стало идентифицироваться с понятием «энергетическая независимость. Так, например, в США звучали заявления о необходимости отказа от импорта энергоносителей из нестабильных стран, их замене собственными источниками и альтернативной энергетикой.
К началу 1990-х гг. на глобальном уровне выделились три группы акторов (участников), которые могли оказывать определяющее воздействие на состояние международной энергетической безопасности. Это - промышленно развитые страны, объединенные в Международное энергетическое агентство (МЭА), страны-члены ОПЕК и энергетические транснациональные корпорации (ТНК). В то же время они имели прямо противоположные подходы к обеспечению энергетической безопасности и пониманию ее проблем. Со вступлением новых стран в процессы глобализации и эконо-
мической кооперации и усилением экономического роста новых индустриальных стран в начале XXI в. обозначились три группы стран, которые стали активно влиять на глобальную энергетическую политику - страны-экспортеры, страны-импортеры и стра-ны-транзитеры нефти и газа.
Новая расстановка сил на международном рынке углеводородных ресурсов отразилась в современном понимании содержания международной энергетической безопасности.
Президент Кембриджской ассоциации энергетических исследований (CERA) Д. Ергин (автор знаменитого труда «Добыча») дает следующее определение. «Цель энергетической безопасности -обеспечить адекватные, надежные поставки энергии по разумным ценам и таким образом, чтобы не подвергать опасности основные национальные ценности и цели»3. В число десяти ключевых принципов обеспечения энергетической безопасности он включает не только диверсификацию поставок и наличие запасных производящих мощностей, но и стабильность глобального рынка энергоносителей, хорошие отношения США как со странами-производителями, так и с другими крупными потребителями энергоресурсов, многосторонние меры охраны важнейших месторождений и путей транспортировки нефти и газа, международные проекты исследования перспектив мировой энергетики и повышения эффективности энергопотребления.
По мнению экспертов группы Всемирного банка, энергетическая безопасность означает, что «страна может стабильно производить и использовать энергию по разумным ценам в целях: содействия экономическому росту и за счет этого - снижения уровня бедности; непосредственного улучшения качества жизни населения путем расширения доступа к современным услугам в сфере энергетики»4.
Согласно документу «Энергетическая стратегия России на период до 2030 года» энергетическая безопасность определяется как «состояние защищенности страны, ее граждан, общества, государства и экономики от угроз надежному топливо- и энергообеспечению. Эти угрозы определяются внешними (геополитическими, макроэкономическими, конъюнктурными) факторами, а также состоянием и функционированием энергетического сектора страны»5.
Концептуальные положения и механизмы обеспечения международной энергетической безопасности активно разрабатываются прежде всего в рамках Международного энергетического агентства, ОПЕК, а также рядом международных организаций ЕС, НАТО, НАФТА, АТЭС.
Сложность в определении международной энергетической безопасности вызвана тем обстоятельством, что, во-первых, энергетическая безопасность является составной частью национальной безопасности отдельных государств. Поэтому проблемы в области энергетики рассматриваются странами с точки зрения своих национальных интересов и экономических приоритетов. В данном случае интересы стран-экспортеров, импортеров и транзитеров могут диаметрально расходиться.
Во-вторых, как и в обеспечении международной безопасности, на глобальном уровне отсутствует единый механизм выработки и принятия консенсусного решения в интересах всех сторон. Отсутствие единого международного арбитра порождает «борьбу каждого против всех» - эгоистические интересы стран превалируют над общими. Эти два обстоятельства находят свое отражение в теоретических концепциях и подходах школы политического реализма и неореализма в теории международных отношений.
В-третьих, участие различных экономических игроков в лице крупных транснациональных компаний, финансовых групп, а также влиятельных международных организаций, таких как ОПЕК, МЭА, группы Всемирного банка и др., усложняет систему мирохозяйственных связей и выработку единых подходов к проблемам международной энергетической безопасности.
Значительный рост объемов международной торговли, увеличение доли экспортно-импортных операций расширили количество участников и масштаб деятельности во всех областях, что привело к формированию и развитию транснациональных корпораций (ТНК).
Таким образом, рассмотрение проблемы международной энергетической безопасности в новых реалиях начала XXI в. может быть полным и адекватным только с учетом интересов основных участников энергетических рынков-производителей (экспортеров) и потребителей (импортеров) и транзитеров, т. е. стран, через территории которых проходит транзит нефти и газа, а также транснациональных участников - ТНК.
В 2010 г. в журнале International Organizations Джозев Колган опубликовал статью, в которой на основании фактов, статистических данных с использованием нового количественного анализа за период с 1945 по 2001 гг. высказал гипотезу, что страны-экспортеры нефти чаще других государств вовлекаются в межгосударственные военные споры, проводят агрессивную внешнюю политику. Исследователь развивает теорию, что в целом страны-экспортеры нефти в большей степени предрасположены к созданию конфликт-
ных ситуаций с использованием оружия, чем обычные государства, не обладающие экспортными объемами нефти. Результаты, по мнению исследователя, свидетельствуют о том, что «революционные правительства» нефтяных государств (ре1го81а1ев) создают дополнительную угрозу международному миру и стабильности и что данная теория противоречит другому общепринятому утверждению, что государства-экспортеры нефти сами являются объектами международной конкуренции за обладание ресурсами со стороны других стран и компаний6.
Данная концепция представляется достаточно спорной, хотя и не лишена основания, особенно если попытаться проанализировать деятельность отдельных стран ОПЕК и их внешнюю политику в контексте «холодной войны» и нашего времени.
Сложность определения понятия международной энергетической безопасности вызвана комплексным составом ее элементов. Одним из самых важных компонентов является национальная безопасность, а также энергетическая безопасность, экономическая безопасность и состояние топливно-энергетического комплекса того или иного государства.
Национальная безопасность исходит из защиты национальных интересов государств, которые де-юре равны, хотя де-факто имеют разный вес и вносят свой «вклад» в международную систему на основе своих военно-политических и экономических потенциалов. Так, в «Энергетической стратегии России на период до 2030 года» отмечается, что энергетическая безопасность является главным стратегическим ориентиром долгосрочной государственной энергетической политики. Вместе с этим документ отмечает, что «энергетическая безопасность является одной из важнейших составляющих национальной безопасности страны»7.
Цели национальной энергетической безопасности государства определяются исходя из того, к какой группе стран оно принадлежит: нетто-потребителям, нетто-производителям или транзите-рам ресурсов.
Исходя из этого, энергетическая безопасность для определенной группы государств (потребителей) означает установление контроля над основными энергетическими производителями и транспортировкой энергоресурсов (для Европы, к примеру, основным вопросом в этой сфере является зависимость от газовых поставок из России и необходимость диверсификации поставщиков).
Говоря об интересах производителей и поставщиков энергоносителей, следует подчеркнуть, что проблема цены на энергоно-
сители сегодня является также составной частью международной энергетической безопасности.
Обзор существующих концепций и определений энергетической безопасности позволяет выделить три основных подхода к решению проблем международной энергетической безопасности. Первый подход (взаимозависимости) предполагает установление определенного структурного экономического баланса между производителями и потребителями энергии, поскольку именно структурные проблемы межгосударственных поставок энергоносителей на основе углеводородов приводят к уязвимости национальных экономик.
Второй подход (институциональный) предполагает анализ эффективности деятельности международных институтов и организаций в обеспечении энергетической безопасности (МЭА, ОЭСР, ОПЕК, группа Всемирного банка).
Третий подход акцент делает на диверсификации поставок в связи с развитием новых технологий, движением в сторону дере-гуляции рынка, международных инвестиций и взаимозависимости в энергетическом секторе, предполагает исследование проблемы доступа к энергии. В данном случае энергетика выступает как сложная система торговых взаимоотношений, где основным источником угроз для экономических и политических систем становится система формирования цен.
Очевидно, что в современных условиях эти три подхода следует не противопоставлять друг другу, а объединять.
2. Система и угрозы международной энергетической безопасности
Система международной энергетической безопасности (в частности, безопасности США и Европы) стала формироваться в 1972 г. как ответная реакция на нефтяное эмбарго арабских стран. Главные задачи такой системы заключались в обеспечении координации политики промышленно развитых стран в случае перерывов в поставках нефти, стимулировании сотрудничества в области энергетической политики и недопущении в будущем ситуации использования нефти как инструмента политического давления.
В современных международных отношениях взгляд на энергетическую безопасность значительно расширился. Под воздействием существенных международно-политических изменений в начале XXI в. при анализе международной энергетической
безопасности выделяют такие взаимосвязанные аспекты, как ресурсный, военно-политический, финансовый, экологический и технологический8.
Как отмечают эксперты в очередном докладе МЭА «World Energy Outlook 2012», сегодня происходит изменение энергетической карты мира, которое может иметь далеко идущие последствия для энергетических рынков и торговли. К наиболее значимым переменным они относят: возрождение нефте- и газодобычи в Соединенных Штатах, отказ некоторых стран от атомной энергетики, быстрое развитие ветровой и солнечной энергетики, рост темпов добычи нетрадиционного газа, успехи Ирака в возрождении своей нефтяной отрасли, а также международные усилия по повышению энергоэффективности экономики9.
В докладе Национального совета по разведке США (NIC) «Глобальные тенденции 2030: Альтернативные миры», опубликованном в декабре 2012 г., отмечается, что «к 2030 г. ни одна страна, включая США и Китай или любую другую крупную страну, не будет мировым гегемоном»10. США к 2030 г. утратят лидерство, но обретут независимость в вопросах энергетики и благодаря крупным запасам нефти и газа даже станут их экспортером.
Согласно прогнозам NIC к 2030 г. спрос на продовольствие в среднем вырастет на 35%, на воду - на 40, на энергоносители -на 50%. В результате некоторые регионы и даже отдельные континенты, в частности Африка и Ближний Восток, будут испытывать серьезную нехватку еды и воды. Новые технологии увеличения добычи углеводородов подорвут контроль со стороны ОПЕК за ценами на «черное золото». Это может привести к коллапсу нефтяных цен и сильнейшему негативному эффекту для экономик, зависимых от экспорта нефти и газа.
По оценке МЭА на конец 2012 г., спрос на нефть в 2035 г. достигает 99,7 млн бар./день, поднявшись со значения 87,4 млн бар./день в 2011 г. Это неуклонное повышение роста потребления нефти происходит в странах с развивающимися рынками, особенно для нужд транспорта в Китае, Индии и на Ближнем Востоке, которое намного перевешивает сокращение потребления в странах ОЭСР11.
Нестабильность в критически важных в энергетическом смысле регионах, таких как Ближний Восток, Венесуэла, Нигерия, Каспийский регион, влияет на систему международной энергетической безопасности. Одновременно разворачивается острая конкурентная борьба среди лидеров развитых (США, Западная Европа, Япония) и развивающихся стран (Китай, Индия, Бразилия)
за свободный доступ к постепенно истощающейся традиционной сырьевой базе.
Анализ показывает, что у основных энергетических игроков в мире стратегии по обеспечению ресурсной безопасности весьма отличаются. Региональные и мировые державы, обладающие серьезными запасами энергоресурсов или претендующие на них, готовы защищать свои экономические интересы, в том числе с применением военной силы.
Как подчеркивает авторитетный российский эксперт С. Караганов, «не случайно чуть ли не главное направление наращивания вооружений растущими державами - военно-морские силы, которые остаются, как и во времена классической геополитики, главным объектом интереса великих держав. Больших войн за главный ресурс будущего - пресную воду - пока нет. Но наметившаяся тенденция к перекрытию верховьев рек, а такая практика особенно опасна для Индокитая и Индостана, может привести к тому, что данная проблема окажется в сфере применения военной силы»12.
При этом повышенное внимание уделяется социально-экономическим аспектам энергобезопасности: последствия глобального экономического кризиса 2008-2010 гг.; повышение спроса на нефть, газ и другие невозобновляемые стратегически важные ресурсы со стороны развивающихся стран (Индия, Китай); растущее население мира, порождающее повышение спроса на воду и продукты питания; изменение климата, что приводит к повышению уровня Мирового океана и наводнениям; рост морской торговли; экономические конфликты (протекционизм, война национальных валют).
Усложняется глобальная цепь поставок. Например, большая часть поставок нефти в экономику США осуществляется по морю. В настоящее время в среднем ежедневно около 47 млн бар. нефти курсирует в танкерах. Российская нефть на 60% транспортируется по трубопроводам и лишь 5% - железнодорожным транспортом, причем эти виды достаточно доступны для террористического вмешательства.
Наконец, актуализируются проблемы повышения эффективности использования энергии ввиду увеличения спроса и сокращения запасов невозобновляемых природных ресурсов, а новые технологии позволяют переходить к использованию нетрадиционных видов энергии, таких как солнечные и ветряные станции, возобновляемые и аккумулируемые источники энергии.
Обозначились угрозы природных аномалий и катаклизмов, техногенных катастроф, которые могут полностью дестабилизи-
ровать глобальный энергетический рынок. Ухудшение экологической среды создает прямую угрозу жизни и здоровью населения, разрушает озоновый слой защиты от ультрафиолетовых лучей, а также стимулирует «парниковый эффект», повышающий среднюю температуру атмосферы и ведущий к необратимым климатическим изменениям.
Возможные решения перечисленных проблем лежат на пути постепенной замены ставшей тупиковой парадигмы непрерывного традиционного экономического роста и увеличивающегося потребления более устойчивым и безопасным развитием разнообразных, многоукладных экономических систем, новым технологическим укладом. Как отмечает в своей книге Робин Шарма, «не снизив потребности, ты никогда не будешь чувствовать себя удовлетворенным. Ты всегда будешь походить на того игрока в Лас-Вегасе, который остается за рулеткой еще на один круг в надежде, что выпадет его счастливый номер. Ты всегда будешь хотеть большего, чем имеешь. Можно ли при этом быть счастливым?»13.
Обеспечение национальной и международной энергетической безопасности в условиях глобализации и усиливающейся конкуренции возможно достичь за счет: а) недопущения применения военной силы для разрешения энергетических конфликтов; б) урегулирования энергетических проблем на основе международного права; в) взаимосвязи энергетической политики в области экспорта, импорта и транзита энергоресурсов, диверсификации рынков сбыта энергоресурсов; г) развития новых форм международного сотрудничества для обеспечения энергетической безопасности и стабильности; д) создания новых механизмов координации действий государств в энергетической сфере, а также в области урегулирования энергетических конфликтов.
Таким образом, международную энергетическую безопасность можно определить как состояние устойчивости экономических систем различного уровня (мировой, региональной, национальной) в условиях воздействия внутренних и внешних угроз и проблем. Целью функционирования такой системы являются обеспечение доступности и достаточности энергоресурсов по приемлемым условиям и ценам для стабильного функционирования и устойчивого развития политических и социально-экономических систем на глобальном, региональном и национальном уровнях (стран-потребителей, производителей и транзитеров).
Анализ проблем приводит к выводу, что невозможно создать отдельно энергетическую безопасность потребителей и энергетическую безопасность поставщиков. Такой односторонний подход
является недееспособным, так как в эпоху глобализации и интеграции невозможно оставаться полностью независимым, когда спрос и предложение энергоресурсов взаимосвязаны. Поэтому необходима единая международная энергетическая безопасность, что приводит к необходимости формулирования ее как системы.
При этом следует учитывать в равной степени интересы производителей и потребителей энергоносителей при анализе и обеспечении энергетической безопасности. Именно такая идея легла в основу санкт-петербургского саммита С-8 в 2006 г. В ходе дискуссии по энергетической безопасности удалось совместно выявить фундаментальную формулу баланса интересов и равной ответственности поставщиков, потребителей и транзитных стран.
В итоговом документе «Глобальная энергетическая безопасность», принятом на саммите, подчеркивается, что глобальная энергетическая безопасность - это обеспечение устойчивого и бесперебойного снабжения энергетическими ресурсами всех стран мира по ценам, приемлемым как для потребителей, так и для производителей этих ресурсов, с минимальным ущербом для окружающей среды в целях обеспечения устойчивого социально-экономического развития мирового сообщества.
Прошедший после саммита период показал, что этот подход не должен ограничиваться лишь рамками «восьмерки», а должен распространяться на максимально возможное число стран.
Примечания
IEA. World Energy Outlook, 2007. P., 2007. P. 160.
Energy and Security: Toward a New Foreign Policy Strategy / J.H. Kalicki, D.L. Goldwyn (eds.). Washington; Baltimore: Woodrow Wilson Center Press; Johns Hopkins University Press, 2005. P. 9.
Yergin D. Energy security in the 1990s // Foreign Affairs. 1988. Vol. 67. № 1. P. 111. Вопросы энергетической безопасности [Электронный ресурс] // Строительный портал ВесьБетон. URL: http://www.allbeton.ru/upload/iblock/e54/voprosi-energeticheskoy-bezopasnosti-doklad-gruppi-vsemirnogo-banka.pdf (дата обращения: 10.10.2012).
Энергетическая стратегия России на период до 2030 года [Электронный ресурс] // Министерство энергетики Российской Федерации. URL: http:// minenergo.gov.ru/activity/energostrategy/ (дата обращения: 18.11.2012). Jeff D. Colgan Oil and Revolutionary Governments: Fuel for International Conflict // International Organization. 2010. Vol. 64. № 4. P. 661-694. Энергетическая стратегия России на период до 2030 года [Электронный ресурс].
3
4
5
6
Миронов Н. Мифы и вызовы глобальной энергетической безопасности // Мировая энергетика. 2007. № 3-4.
World Energy Outlook 2012 [Электронный ресурс] // International Energy Agency. URL: http://www.iea.org/publications/freepublications/publication/ Russian.pdf (дата обращения: 01.12.2012).
Global Trends 2030: Alternative World [Электронный ресурс] // Office of the Director of National Intelligence. URL: http://www.dni.gov/files/documents/ GlobalTrends_2030.pdf (дата обращения: 12.12.2012). World Energy Outlook 2012 [Электронный ресурс].
Караганов С. Зачем оружие? [Электронный ресурс] // Россия в глобальной политике. 2012. № 5. Сентябрь/октябрь. URL: http://globalaffairs.ru/number/ Zachem-oruzhie-15719 (дата обращения: 02.12.2012).
Шарма Р. Монах, который продал свой «феррари». М.: София, 2012. С. 154.
8
9
10
11
12
13
