CC BY
385
ХЛОПОВ Олег Анатольевич — к.полит.н., доцент кафедры мировой политики и международных отношений Российского государственного гуманитарного университета (РГГУ) (125993, Россия, г. Москва, Миусская пл., 6; rggu2007@rambler.ru)
ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИзАЦИИ
энергетической стратегии российской федерации на современном этапе
Аннотация. В статье анализируются особенности и главные тенденции международных отношений, влияющие на энергетическую безопасность России. Отмечается, что возрастающая конкуренция, а также политическое финансово-экономическое санкционное давление на Россию со стороны Запада затрудняют реализацию внешнеполитических задач российской энергетической политики. Автор подчеркивает, что России следует искать адекватный ответ на новые вызовы энергетической безопасности на основе формирования международной системы кризисного управления.
Ключевые слова: Россия, энергетическая безопасность, спрос, добыча нефти и газа, санкции, международная энергетическая безопасность
За прошедшие годы энергетическая безопасность превратилась в одну из главных тем мировой политики ввиду таких ключевых тенденций, как возрастающая зависимость Европы от нефти и газа; растущие энергетические потребности формирующихся новых держав, например Китая и Индии; истощение запасов невозобновляемых источников топлива (как ожидается - с середины этого века); усиливающиеся дебаты по проблемам изменения климата; возобновившийся интерес многих стран к мирной ядерной энергетике.
К дополнительным факторам следует отнести вооруженные угрозы стабильным поставкам энергоресурсов посредством террористических атак или пиратства и политическую нестабильность во многих энергопроизводящих государствах, включая попытки некоторых из них использовать энергоресурсы в качестве политического оружия.
В основе мировой энергетики находятся пять первичных источников энергии: природный газ, нефть, угль, гидро- и атомная энергия. По данным Международного энергетического агентства, на них приходится около 90% мировой энергии. Остальное составляют возобновляемые источники энергии - горючие (лес, торф) и альтернативные (термальные, солнечные, ветровые, переработка отходов). В начале 1970-х гг. наиболее востребованными источниками энергии являлись нефть - 46,2%, уголь - 24,4%, газ - 16,0%, гидроэнергия - 1,8%, атомная энергия - 0,9%. Сегодня их соотношение немного изменилось: нефть - 31,1%, уголь - 28,9%, природный газ - 21,4%, атомная энергия - 4,8%, гидроэнергия - 2,4%1.
По прогнозам ведущих экспертов, к 2030 г. нефть (32%) и природный газ (22%) по-прежнему будут обеспечивать больше половины мирового энергоснабжения2. При этом доля возобновляемой, альтернативной энергии в 2020 г. будет составлять от 11,4% до 13,5% мирового энергоснабжения3.
1 Key World Energy Statistics 2015. - International Energy Agency. URL: http://www.iea.org/publications/ freepublications/publication/KeyWorld_Statistics_2015.pdf (accessed 20.03.2016).
2 World Energy Outlook 2015. - International Energy Agency. URL: http://www.iea.org/Textbase/npsum/ WE02015SUM.pdf (accessed 15.03.2016).
3 Medium-Term Renewable Energy Market Report 2015. Summary Market Analysis and Forecasts to 2020. - International Energy Agency. URL: http://www.iea.org/Textbase/npsum/MTrenew2015sum.pdf (accessed 21.03.2016).
Скорее всего в ближайшие десятилетия углеводородное сырье останется безальтернативным первичным источником энергии. Широкое внедрение энергосберегающих технологий и активное развитие альтернативных источников энергии с 1970-х гг. так и не избавили мир от доминирующей роли углеводородов. Стремительный высокий рост цен на нефть до 140 долл. за баррель, а затем быстрое снижение до уровня ниже 40 долл. также создают дополнительную напряженность и нестабильность на мировых энергетических рынках. Все эти события указывают на то, что обеспечение энергоснабжения не может быть прямой военной проблемой, хотя она имеет свое специфическое измерение безопасности.
Россия является самой большой по площади страной (11%) в мире, обладает 15% мировых запасов топлива, на ее территории проживают лишь 2% населения земли, около 144 млн чел. При этом Россия - одна из самых холодных стран мира, где 2/3 территории составляет вечная мерзлота. Холодный климат увеличивает на 20% расходы на освещение и отопление помещений и на 20-25% удорожает строительство и эксплуатацию жилищных и производственных объектов. При этом энергоемкость ВВП России почти в 2 раза выше среднемировой [Глобальная энергетика... 2015: 32].
Топливно-энергетический комплекс (ТЭК) России играет главную роль в экономике страны и дает более 25% ВВП и почти 30% консолидированного бюджета страны, около 70% валютных поступлений от экспорта в национальную экономику. При этом российский ТЭК имеет определяющее значение при решении важных стратегических задач.
В 2012-2014 гг. Россия по добыче нефти (включая газовый конденсат) делила 1-е и 2-е места в мире с Саудовской Аравией (12,7-12,9% мировой добычи в 2014 г.) и была вторым в мире экспортером нефти. По добыче природного газа Россия (19,6% в 2013 г., 16,7% в 2014 г.) уступает только США (21,4% мировой добычи в 2014 г.), но уверенно удерживает 1-е место по экспорту газа. В добыче угля Россия занимает 6-е место (4,3%), а по объемам экспорта - 3-е место в мире. В ядерной энергетике лидируют США (33,1% мирового производства электрической энергии на АЭС); Россия занимает 3-е место (7,1%)1.
В условиях возрастающей конкуренции и появления новых центров силы, когда традиционный Запад теряет историческую монополию на ход событий, ключевые участники международных отношений и энергетических рынков -Россия, Китай, США, ЕС, ОПЕК, МЭА, частные компании - разрабатывают и дополняют свои энергетические стратегии как составные части национальной безопасности. В новых условиях проявляются международные противоречия вокруг «трубопроводной проблематики» и безопасности «транзитных пространств», «ценовой политики».
Возрастающая политизация энергетической сферы приводит к борьбе за ресурсы, которая не ограничивается политико-дипломатическими и экономическими методами [Боровский 2008: 57]. Некоторые государства считают допустимым прибегать к силовым методам решения проблем энергетики. Даже НАТО как военно-политический альянс стремится приобрести легитимную роль в реализации энергетической безопасности, руководящие принципы которой были утверждены на саммите глав альянса в 2009 г. в Страсбурге, а также на встрече в верхах в Лиссабоне в 2010 г.2
1 Основные положения проекта Энергетической стратегии Российской Федерации на период до 2035 года. - Министерство энергетики РФ. 2014. Доступ: http://minenergo.gov.ru/node/1913 (проверено 15.03.2016).
2 Lisbon Summit Declaration. Press Release (2010) 155. 20 Nov. 2010. URL: http://www.nato.int/cps/en/ natolive/official_texts_68828.htm#Energy (accessed 28.03.2016).
В концепции внешней политики РФ, утвержденной президентом России в 2013 г., подчеркивается, что в мире «возрастает конкуренция вокруг распределения стратегических ресурсов, которая лихорадит сырьевые биржи и рынки. Качественные трансформации происходят в энергетической сфере, что связано в том числе с использованием инновационных технологий добычи трудноизвле-каемых запасов углеводородов. В то время когда для обеспечения экономической безопасности государств все больше требуется диверсификация их присутствия на мировых рынках, наблюдается ужесточение необоснованных ограничений и других дискриминационных мер»1.
В этих условиях российское руководство уделяет повышенное внимание энергетической стратегии России, которая является составной частью ее национальной безопасности, внешней политики и дипломатии. Россия имеет свои характерные черты и императивы государственного строительства и внешней политики. Среди основных особенностей, которые предопределяют развитие России как ведущей державы мира, следует выделить такие, как 1) обширная территория, расположенная на западе и востоке, и большая протяженность сухопутных и морских границ (более 62 тыс. км), что дает ей право называться евразийским государством; 2) наличие запасов практически всех природных ресурсов, дающее право на автономную и независимую роль в обеспечении своей материально-технической базы; 3) суровый, холодный климат с учетом большой площади и протяженности пространства, сковывающий и усложняющий экономическое развитие; 4) неравномерное расселение населения (около 80% жителей проживают в европейской части страны); 5) постоянное внешнее давление, проявляемое в различных формах - от прямого вооруженного вторжения, военно-политического, финансово-экономического (санкции, дискриминационное давление, ограничения со стороны западных государств), идеологического давления до попыток смены власти внутри государства; 6) набор ценностей государства христианско-православной евразийской цивилизации, выработанный в ходе исторического развития; 6) необходимость постоянно обращать повышенное внимание и выделять дополнительные ресурсы для поддержания внешней и внутренней безопасности в этих непростых условиях с целью сохранения территориальной целостности и суверенитета.
Отсюда следует вывод, что исторический опыт и глубокое своеобразие страны, набор смешанных характеристик (православное вероисповедание, широта пространства и геополитические вызовы по периметру границ, культурное положение между разными цивилизациями, особая роль в системе международных экономических связей) наложили свой отпечаток на формирование теории и концепции внешней политики и национальной безопасности. Больше всего для России подходят принципы школы политического реализма и геополитики со своей спецификой [Цыганков 2016: 3], которые подчеркивают приоритетную роль военной силы при реализации и защите государством своих национальных интересов на международной арене и баланса сил в поддержании международного порядка.
Возвращение военно-силовых факторов в мировую политику за последние годы требует от политического руководства РФ не только адекватной оценки ситуации, но и рациональных действий с целью не усиления конфронтации, а ее избегания при реализации национальных интересов.
В обновленной редакции Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной указом Президента РФ от 31 декабря 2015 г., в п. 13
1 Концепция внешней политики Российской Федерации. Утв. Президентом РФ 13.02.2013. Доступ: http://www.mid. m/foreign_poИcy/ofíIcial_documents/-/asset_puЫisher/CptICkB6BZ29/content/id/122186 (проверено 21.01.2016).
отмечается, что «процесс формирования новой полицентричной модели мироустройства сопровождается ростом глобальной и региональной нестабильности. Обостряются противоречия, связанные с неравномерностью мирового развития, углублением разрыва между уровнями благосостояния стран, борьбой за ресурсы, доступом к рынкам сбыта, контролем над транспортными артериями. Конкуренция между государствами все в большей степени охватывает ценности и модели общественного развития, человеческий, научный и технологический потенциалы. Особое значение в этом процессе приобретает лидерство в освоении ресурсов Мирового океана и Арктики. В борьбе за влияние на международной арене задействован весь спектр политических, финансово-экономических и информационных инструментов. Все активнее используется потенциал специальных служб»1.
ПервыйпроектДоктрины энергетическойбезопасностиРоссийскойФедерации был принят в 1997 г. Основные направления развития ТЭК были зафиксированы в Энергетической стратегии России на период до 2020 г., одобренной в 2003 г., а затем конкретизированы в пришедшей ей на смену и действующей по настоящее время Энергетической стратегии России на период до 2030 г., принятой 13 ноября 2009 г.
Согласно Энергетической стратегии 2030 под энергетической безопасностью понимается состояние защищенности страны, ее граждан, общества, государства и экономики от угроз надежному топливо- и энергообеспечению. Обеспечение энергетической безопасности определяется ресурсной достаточностью, экономической доступностью, экологической и технологической допустимостью. В Стратегии отмечается, что энергетическая безопасность является главным стратегическим ориентиром долгосрочной государственной энергетической политики и «одной из важнейших составляющих национальной безопасности страны»2.
В условиях усиливающейся конкуренции, волатильности энергетических рынков и попыток установить санкционные и дискриминационные меры по отношению к российскому бизнесу можно выделить следующие угрозы энергетической безопасности России: недостаточную диверсификацию экспортных поставок из России; высокую степень политизации в энергетической сфере; нестабильность военно-политической обстановки в основных регионах добычи энергоресурсов; дискриминационные действия отдельных зарубежных стран по отношению к российским импортерам/экспортерам энергоресурсов, оборудования, услуг и интеллектуальной собственности; неустойчивую конъюнктуру мировых финансовых и энергетических рынков; активное освоение нетрадиционных энергоносителей (сланцевый газ, угольный метан, тяжелая нефть и нефтяные пески), которое может привести к возникновению рисков для российского экспорта; ограничения по транспортировке экспортируемых из России энергоресурсов в связи с блокированием нефте- и газопроводов на территориях транзитных государств, несанкционированным отбором российских энергоресурсов, невыполнением конвенции по свободе судоходства в проливах и каналах; необоснованно высокие тарифы на транзит российских энергоресурсов через территорию других государств; противодействие участию российских компаний в освоении месторождений за рубежом; нестабильный и неоднородный экономический рост в разных регионах мира; возможность новых геополитических и глобальных экономических кризисов.
1 Стратегия национальной безопасности Российской Федерации. Утв. указом Президента РФ от 31.12.2015 № 683. Доступ: http://www.scrf.gov.rU/documents/1/133.html (проверено 20.03.2016).
2 Энергетическая стратегия России на период до 2030 года. Утв. распоряжением Правительства РФ от 13.11.2009 № 1715-р. Доступ: http://www.energystrategy.ru/projects/es-2030.htm (проверено 19.03 2016).
Россия занимает уникальное место в международной энергетической системе. С одной стороны, это «энергетическая держава» с большими запасами углеводородов и других природных ресурсов. С другой - РФ сохраняет «энергетический нейтралитет», не являясь членом ни МЭА, ни ОПЕК. При этом политика России во многом базируется на альтернативном подходе к глобализации: войдя в глобальную экономику после окончания «холодной войны», она пытается активно влиять на формулирование новых трендов развития мировой энергетики.
Россия не заинтересована в создании каких-либо блоковых геополитических объединений в энергетической сфере, например так называемой газовой ОПЕК. Вместе с тем она выступает за более интенсивный информационный обмен в рамках уже существующих или будущих информационных и дискуссионных площадок. К таковым можно отнести, например, Энергетический клуб ШОС, формат БРИКС. Однако часто конструктивные предложения, выдвигаемые Россией, вызывают неприятие политических и бизнес-элит ЕС и США.
Сегодня российская энергетическая политика опирается на 4 базовых принципа: 1) государственный контроль над стратегическими ресурсами, их добычей и экспортом; 2) контроль над стратегической энергетической инфраструктурой; 3) стратегический контроль над процессом принятия решений в российском энергетическом секторе; 4) использование национального энергетического сектора в качестве экономического инструмента, создающего для российского государства определенные конкурентные преимущества как внутри страны, так и за ее пределами.
Восточный вектор становится приоритетным направлением развития энергетики России в первой половине XXI в. Развитие энергетических отношений с азиатскими странами отражает ее роль как центральной евразийской державы на Евразийском континенте [Салыгин, Гулиев, Литвинюк 2015: 158].
Основными целями внешней энергетической политики России на восточном направлении являются: получение наибольшей выгоды от экспорта энергоресурсов, расширение присутствия российских компаний на рынках стран АТР; стимулирование диверсификации товарной структуры экспорта; поддержка проектов по привлечению инвестиций и технологий из стран АТР в Россию; расширение диалога производителей и потребителей энергоресурсов; развитие новых форм международного энергетического сотрудничества.
Ряд факторов усложняют проведение Россией восточной экспортной политики, включая отсутствие физического подключения между западносибирскими месторождениями газа, снабжающими Европу, и азиатскими рынками, сопротивление Китая российским попыткам использовать западносибирские месторождения вместо недостаточно разработанных восточносибирских месторождений, а также разные уровни цен.
В условиях существующих и возможных внешних вызовов для достижения обеспечения энергетической безопасности необходимо решить следующие задачи:
1) развивать и расширять новые формы международного энергетического бизнеса, способствующие укреплению позиций российских компаний за рубежом, обеспечению недискриминационного и благоприятного режима деятельности;
2) совершенствовать механизмы координации внешней энергетической политики с другими ключевыми акторами энергетических рынков для обеспечения стабильных и предсказуемых условий их функционирования;
3) создавать общие рынки (сырой нефти, нефтепродуктов, природного газа и электроэнергии) Евразийского экономического союза на основе общих принципов регулирования энергетики, свободного движения ресурсов, энергетических
106
ВлАсть
2016'06
услуг и технологий, а также инвестиций в энергетический сектор и согласования политики в области недропользования, налогообложения;
4) активно участвовать в международных переговорах по энергетическим вопросам с целью закрепления принципов баланса интересов экспортеров, импортеров и транзитеров энергоресурсов в международном праве, а также в деятельности международных организаций.
По результатам «энергетического саммита» G-8, прошедшего в 2006 г. в Санкт-Петербурге, была одобрена инициатива по созданию координирующего института. В принятой декларации участники встречи отметили ряд взаимосвязанных проблем в области добычи, продажи и транспортировки углеводородных ресурсов. Среди прочих была выделена проблема высоких и неустойчивых цен на нефть. В итоговой декларации лидеры отметили, что «в связи с глобальным характером этих проблем и растущей взаимозависимостью между странами-производителями, транзитными странами и государствами-потребителями необходимо развивать партнерские отношения между всеми заинтересованными сторонами в целях укрепления глобальной энергетической безопасности»1. Однако в дальнейшем эти инициативы так и не были реализованы.
Обеспечить национальную и международную энергетическую безопасность в условиях глобализации и усиливающейся конкуренции можно за счет а) недопущения применения военной силы для разрешения энергетических конфликтов;
б) урегулирования энергетических проблем на основе международного права;
в) взаимосвязи энергетической политики в области экспорта, импорта и транзита энергоресурсов, диверсификации рынков сбыта энергоресурсов; г) развития новых форм международного сотрудничества для обеспечения энергетической безопасности и стабильности; д) создания новых механизмов координации действий государств в энергетической сфере, а также в области урегулирования энергетических конфликтов.
Для этих целей необходимо разработать международную систему кризисного управления, которая имела бы легитимный характер и выполняла прогностическую работу Полновесными и равноправными партерами такой системы могли бы быть страны G20, ОПЕК, новые ведущие страны - импортеры нефти и газа.
Список литературы
Боровский Ю. 2008. Политизация мировой энергетики. - Международные процессы. Т. 6. № 1(16). Январь-апрель. С. 55-68.
Глобальная энергетика и геополитика (Россия и мир) (под ред. Ю.К. Шафраника). 2015. М.: ИД «Энергия». 88 с.
Салыгин В.И., Гулиев И.А., Литвинюк И.И. 2015. Восточный вектор энергетической дипломатии России: трубопроводные проекты с Китаем. - Наука в современном информационном обществе. VII. Vol. I. North Charleston, SC, USA. С. 157-160.
Цыганков А.П. 2016. Теория международных отношений глазами российского реализма. - Россия в глобальной политике. № 1. Доступ: http://www.globalafrairs.ru/ number/Teoriya-mezhdunarodnykh-otnoshenii-glazami-rossiiskogo-realizma-17945 (проверено 17.03.2016).
1 Глобальная энергетическая безопасность. Итоговый документ саммита «группы восьми». Санкт-Петербург, 18 июля 2006 г. Доступ: http://civilg8.ru/6199.php (проверено 25 03.2016).
