CC BY
30Политический менеджмент
УДК-352(470.53)
МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И ФИНАНСОВАЯ АВТОНОМИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В ПЕРМСКОМ КРАЕ В УСЛОВИЯХ РЕАЛИЗАЦИИ РЕФОРМЫ МСУ
А. С. Зуйкина
В статье анализируется влияние политики региональных властей по вопросам межбюджетных отношений на степень финансовой автономии МСУ в Пермском крае. Хронологические рамки исследования охватывают период реализации муниципальной реформы. Институциональные рамки проведения субнациональ-ными властями бюджетно-налоговой политики в отношении муниципальных образований задаются Центром, но регионы обладают возможностью выбирать механизмы наполнения местных бюджетов. Пермские краевые власти активно использовали такие механизмы, как передача в местные бюджеты части региональных налогов, а также проводили активную трансфертную политику. Это позволяет, в целом, сохранить степень финансовой автономии муниципалитетов, но последние по-прежнему находятся в сильной зависимости от трансфертов из регионального бюджета.
Ключевые слова: местное самоуправление, финансовая автономия, межбюджет-ные отношения, межбюджетные трансферты
В рамках инициируемой Центром с 2003 года реформы МСУ продолжаются разговоры о снижении финансовой автономии муниципальных образований России, сокращении их доходно-расходной базы и, как следствие, уменьшении их места и роли в консолидированных субнациональных бюджетах. При этом, несмотря на жесткую регламентацию бюджетно-налоговых отношений региона и МСУ со стороны Центра, субъекты РФ сохранили за собой некоторые «ниточки управления» принципами политики по вопросам межбюджетных отношений на своей территории. В этом контексте возникает вопрос, в какой мере политика по вопросам межбюджетных отношений на субнациональном уровне влияет на финансовую автономию муниципальных образований. В данной статье эта проблема решается на материале Пермского края.
В первой части работы обсуждается измерение финансовой автономии муниципальных образований и обосновываются индикаторы, которые позволяют провести ее измерение. Поскольку рамки политики по вопросам межбюджетных отношений (далее — МБО) задаются Федеральным Центром, во второй части статьи рассматриваются принципы МБО и динамика политики Центра по вопросам МБО в 2005—2012 гг. В заключительной части анализируется политика региональных властей в области межбюджетных отношений
и определяется ее влияние на степень финансовой автономии муниципальных образований.
В качестве источников выступает исполнение бюджетов Пермского края, городских округов и муниципальных районов за 2007—2011 гг. В связи с тем, что первый «объединенный» бюджет Пермского края (совокупность бюджетов Пермской области и Коми-Пермяцкого округа) исполнялся в 2007 году (хотя муниципальная реформа реализуется в Пермской области с 2005 года, а бюджетная — с 2006 года), хронологические рамки настоящего исследования ограничены периодом 2007—2011 гг.
Финансовая автономия муниципальных образований и ее измерение
В ближайшем рассмотрении финансовая автономия МСУ — это две стороны одной медали. Первая сторона — возможности органов МСУ в определении круга собственных задач (объема расходных полномочий); вторая сторона — объем собственных ресурсов. Поэтому мы полагаем, что финансовая автономия муниципальных образований (далее — МО) должна рассматриваться в двух измерениях: по доходам и по расходам.
Финансовая автономия муниципального образования по доходам — это степень самостоятельности муниципальных образований при определении источников и объема источников дохода в бюджет. Для измерения уровня финансовой автономии МО по доходам наиболее очевидным представляется такой показатель, как доля собственных доходов в местном бюджете. Вместе с тем, возникает вопрос, что считать «собственными доходами» местных бюджетов. Согласно положениям Бюджетного Кодекса, собственные доходы бюджета — налоговые, неналоговые поступления и доходы в виде безвозмездных перечислений из вышестоящих бюджетов (трансферты), за исключением субвенций1.
В статистике некоторых стран к «собственным доходам муниципалитетов» также относят часть трансфертов, но лишь при условии, что они выделяются на основе неких универсальных правил2. Близкую к этому позицию высказывают и некоторые представители региональной исполнительной власти в РФ: помимо налоговых и неналоговых доходов муниципального образования, в собственные доходы МСУ включаются такие межбюджетные трансферты, как дотации 3.
Однако, на наш взгляд, дотации — это, прежде всего, финансовая помощь, не являющаяся «самостоятельным заработком» муниципалитета, хотя и имеющая нецелевой характер. Вышестоящие органы власти перечисляют их на покрытие «дыр» в местных бюджетах. Правомерно ли причислять к собственным
1 БК РФ. Ст. 47.
2 Bird R., Smart M. Intergovermental Fiscal Transfers: International Lessons for Developing Countries. Washington, D. C. The World Bank, 2002.
3 Интервью с заведующей сектором по вопросам бюджетной и налоговой политики Аналитического Управления аналитической и законотворческой деятельности Законодательного собрания Пермского края Зыряновой С. А. от 01.12.2011 г
доходам муниципалитета поступления, на величину которых муниципальное образование не имеет возможности влиять хотя бы в ограниченной степени?
Ряд исследователей ограничивают понятие собственных доходов муниципалитета местными налогами и неналоговыми доходами4. По нашему мнению, такое понимание вполне обоснованно, так как позволяет вычленить «чистые» собственные доходы МСУ, формирование которых находится в самостоятельном, долгосрочном ведении самих органов муниципальной власти5. Доля «чистых» собственных доходов в общем объеме доходов местных бюджетов указывает на размеры реальных доходных полномочий муниципального уровня власти в РФ.
Специалисты Института экономики города, в свою очередь, вводят понятие «собственныхрасполагаемых налогов» и расширяют вышеотмеченное понятие собственных доходов муниципалитета введением в него налогов, закрепленных за местными бюджетами на долгосрочной основе6. Таким образом, муниципальные власти при формировании расходной части бюджета могут рассчитывать на дополнительные налоговые источники, пусть и в ограниченном периоде времени. Данный подход также представляется значимым.
Каждый показатель имеет свои достоинства и недостатки, поэтому в данной работе мы используем три варианта способа измерения: 1) наиболее «жесткий» вариант — «чистые» собственные доходы — позволяет оценить размеры реальных доходных источников МСУ в России, однако этот индикатор, очевидно, не является валидным с точки зрения анализа влияния политики региона на финансовую автономию муниципалитетов; 2) «умеренный» показатель — собственные располагаемые доходы (по методике Института экономики города) — призван нивелировать недостатки «жесткого»; 3) наиболее «мягкий» индикатор — измерение собственных доходов в соответствии с БК РФ.
В литературе используются и другие индикаторы финансовой автономии МО по доходам, связанные со структурой межбюджетных трансфертов. Разные виды трансфертов по-разному воздействуют на степень финансовой автономии МСУ. Логично предположить, что повышению финансовой автономии МСУ будет способствовать доминирование в объеме безвозмездных перечислений нецелевых трансфертов — дотаций. Иначе дело обстоит с субсидиями и субвенциями — целевыми трансфертами, за расходование которых муниципальные органы власти вынуждены отвечать непосредственно перед региональным уровнем. Соотношение нецелевых и целевых трансфертов в доходах местных бюджетов также указывает на рамки «самостоятельности» муниципальных образований в определении расходования средств7. Кроме
4 Финансы: Учебник для вузов / Под. ред. Л. А. Дробозиной. М.: ЮНИТИ, 2001. С. 220.
5 При этом в российских условиях правильней будет применить термин «относительно чистые» собственные доходы МСУ, в связи с тем, что максимальные и минимальные ставки местных налогов устанавливаются Налоговым Кодексом РФ.
6 Григоров В. Э. Анализ влияния реформы местного самоуправления и реформы межбюджетных отношений на финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации. М.: Фонд «Институт экономики города», 2009. С. 136.
7 Там же. С. 93.
того, для измерения финансовой автономии МО по доходам широко используется такой показатель, как вес местных бюджетов в консолидированном бюджете региона8.
Финансовая автономия муниципального образования по расходам — это степень самостоятельности муниципальных образований при определении объема, направлений и способов использования финансовых средств. Поэтому для измерения уровня финансовой автономии муниципальных образований по расходам оптимальным показателем представляется доля расходов территории на те задачи, которые муниципалитет определяет (принимает на себя) самостоятельно. По мнению финского экономиста Л. Оуласвирта и польского политолога М. Турала, полномочия МО теоретически можно разделить на три группы: 1) добровольные задачи МСУ: МО самостоятельно решает, брать ли на себя данное полномочие; 2) задачи, которые вытекают из «гибких» норм закона относительно местных расходов; 3) жестко регламентированные государственным законодательством задачи9.
Используя этот подход, степень финансовой автономии по расходам можно было бы измерить, определив долю первой группы в общем объеме расходов. Применительно к МСУ в России, однако, это невозможно, поскольку практически все расходные обязательства МО предопределены федеральным законодательством (перечень вопросов местного и совместного ведения в №131-ФЗ), либо являются результатом передачи полномочий федеральных или региональных органов власти, закрепленной необходимыми финансовыми ресурсами. Более того, при принятии решения о передаче органам МСУ полномочий позиция последних не учитывается: они не могут отказаться от передаваемых полномочий или согласовывать объем средств, составляющих субвенцию10.
В определенной мере финансовая автономия муниципального образования по расходам отражается в таком показателе, как сбалансированность местных бюджетов, который был разработан специалистами Института экономики города. Сбалансированность бюджета в широком смысле представляет собой результат соотношения доходов и расходов бюджета, который может быть квалифицирован как равенство доходов и расходов бюджета, превышение доходов над расходами (профицит) и превышение расходов над доходами (дефицит). Однако нельзя исключать, что исполнение местных бюджетов с профицитом (либо равенством двух частей бюджета) может свидетельствовать о видимой сбалансированности финансовой системы муниципальных образований в формальной трактовке этого термина («по цифрам»). В связи с этим специалисты Института экономики города наполняют идею сбалансированности иным смыслом, по нашему мнению, вполне справедливым. Индикатор сба-
8 См., например: Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. Реформа местной власти в городах России, 1991-2006. СПб.: Норма, 2008. С. 114-115.
9 Oulasvirta L., Turala M. Financial autonomy and consistency of central government policy towards local governments // International Review of Administrative Sciences. 2009. № 2. Р 311-332.
10 Григоров В. Э. Указ. соч. С. 99.
лансированности рассчитывается по формуле, в числителе которой собственные располагаемые доходы местных бюджетов, в знаменателе — расходы МСУ, связанные с финансированием обязательств местного значения и вопросов совместного ведения (за вычетом делегированных с вышестоящих уровней власти полномочий)11.
Таким образом, для определения степени финансовой автономии МО Пермского края в данной работе мы будем использовать 7 показателей:
1. Доля доходов местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета Пермского края;
2. Доля «чистых» собственных доходов муниципалитетов (местные налоги, неналоговые доходы) в общем объеме их доходов;
3. Доля собственных располагаемых доходов МО (местные налоги, неналоговые доходы, отчисления от региональных налогов) в общем объеме их доходов;
4. Доля собственных доходов муниципалитетов в определении БК РФ (местные налоги, неналоговые доходы, отчисления от региональных налогов, трансферты помимо субвенций) в общем объеме доходов;
5. Соотношение нецелевых (дотации) и целевых (субсидии, субвенции) трансфертов в доходах местных бюджетов;
6. Соотношение собственных и делегируемых полномочий (за вычетом доли субвенций в расходах) местных органов власти;
7. Индекс сбалансированности местных бюджетов.
Значения показателей представлены в таблице 5.
Политика Центра по вопросам МБО в отношении МСУ
Бюджетно-налоговая политика субъектов РФ осуществляется в рамках федеральных установлений. В целом ее формат задан реформой МСУ, начатой в 2003 г. принятием № 131-ФЗ. Наряду с ним большое значение имеют Бюджетный и Налоговый Кодексы. Федеральное законодательство заложило принцип двухуровневой местной системы. В соответствии с ним в Пермской области, например, были созданы: 1) поселения (около 300 муниципалитетов) — нижний уровень; 2) верхний уровень — муниципальные районы (городские округа), границы которых фактически совпадали с границами прежних муниципальных образований (городов и районов) — 41 муниципалитет. С 2006 года в связи с объединением двух субъектов РФ — Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в Пермском крае насчитывается 48 муниципалитетов — 42 района и 6 городских округов12.
В соответствии с инициативами Центра произошло жесткое распределение расходных и доходных полномочий между бюджетами разных уровней властей,
11 Там же. С. 139.
12 В последнее время происходят изменения в территориальной организации. В ноябре 2011 года Лысь-венский муниципальный район был преобразован в городской округ. В июне 2012 года подписан Закон Пермского края о преобразовании Губахинского городского поселения в городской округ
проведена работа по ликвидации системы «нефинансируемых федеральных мандатов». Основные принципы относительно распределения по уровням бюджетной системы РФ доходных полномочий можно свести к следующим.
Во-первых, на федеральном уровне дается исчерпывающий перечень налогов, которые могут взиматься на территории РФ. Регионы и муниципалитеты лишены права вводить налоги, не предусмотренные федеральным законодательством.
Во-вторых, все налоги, собираемые в РФ, делятся на федеральные, региональные и местные, а также налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами (ст. 13—15 НК РФ). Бюджетный и Налоговый Кодексы достаточно жестко ограничивают нижестоящие уровни власти в определении налоговых ставок — они устанавливают по всем относящимся к региональному и местному уровню власти налогам верхние пределы ставок.
В-третьих, налог (независимо от того, чей он — федеральный, региональный или местный) по инициативе «собственника» может расщепляться между разными уровнями власти. Определенные доли этого налога закрепляются на очередной финансовый год или на постоянной основе (имеется в виду не менее чем на 3 года) за разными бюджетами (к примеру, налог на доходы физических лиц в размере 80% поступает в региональный бюджет, оставшиеся 20% — в бюджет городского округа (соответственно, муниципальный район и поселения делят 20% пополам)).
В-четвертых, отдельные федеральные и региональные налоги и сборы могут поступать в нижестоящие бюджеты по установленным единым нормативам отчислений (ст. 58 БК РФ)13.
Наконец, в-пятых, помимо нормативов отчислений от налоговых доходов федеральным законодательством создана система трансфертов из вышестоящих бюджетов нижестоящим.
Таким образом, в соответствии с федеральными «рамками» местные бюджеты на сегодня имеют два основных налоговых источника: поступления от местных налогов и поступления по единым и (или) дополнительным нормативам отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами (единый сельхозналог, налог на вмененный доход), и госпошлина. Далее, местные бюджеты наполняются за счет неналоговых доходов (доходы от использования или продажи муниципального имущества, прочих платных услуг). Отдельную статью доходов муниципалитетов составляют безвозмездные перечисления из вышестоящих бюджетов — трансферты14.
13 До августа 2004 года в бюджетно-налоговой системе РФ существовало понятие так называемых регулирующих налогов (ст. 48 БК РФ). Данные доходы могли быть как едиными для всех нижестоящих бюджетов, так и дифференцированными, т.е. варьироваться в зависимости от специфики территорий. С принятием ФЗ от 20.08.2004 года о внесении изменений в БК РФ вместо дифференцированных нормативов отчислений от налогов были введены единые нормативы отчислений. При этом Бюджетный Кодекс РФ «подстраховал» муниципалитеты: обязал органы власти субъектов Федерации зачислять в местные бюджеты единые и (или) дополнительные нормативы отчислений от НДФЛ в размере не менее 10% налоговых доходов консолидированного бюджета региона.
14 Еще один источник доходов муниципалитетов — заемные средства.
70
60
50
40
30
20
10
О
Рисунок 1. Наиболее важные налоги в доходах бюджета Пермского края в 2007-2011 гг. (в %)
Наиболее очевидный инструмент влияния на степень финансовой автономии МО со стороны региональных и федеральных властей — перераспределение между уровнями бюджетной системы налогов и межбюджетных трансфертов. Поэтому рассмотрим несколько подробнее эти два сюжета.
Налоговая политика. В результате масштабных изменений налогового и бюджетного законодательства в 2005 году количество местных налогов (полностью поступающих в местный бюджет) было сокращено до двух: земельный налог и НИФЛ — налог на имущество физических лиц (ранее к местным налогам относились также налог на наследование и дарение; налог на рекламу; местные сборы)15. По сравнению с дореформенным периодом с 2005 г. из доходов
Рисунок 2. Наиболее важные налоги в доходах бюджетов муниципальных образований Пермского края в 2007—2011 гг. (в %)
Налоговый Кодекс РФ от 31.07.1998 № 146-ФЗ. Ч. 1.
местных бюджетов исключены налог на прибыль организаций, налог на имущество организаций, нормативы отчислений по акцизам и платежи за пользование недрами и природными ресурсами. Нормативы отчислений в местные бюджеты по налогу на доходы физических лиц (НДФЛ) с 2005 г. уменьшены с 50 до 30%. Таким образом, в результате перераспределения доходных полномочий между уровнями публичной власти в РФ источники собственных доходов у местных бюджетов были существенно сокращены.
В дальнейшем на протяжении 2006—2012 гг. на федеральном уровне неоднократно вносились изменения в систему распределения налоговых доходов. Отметим лишь те, которые касаются налогов, имеющих наиболее важное значение для бюджетов Пермского края и муниципальных образований (см. рисунки 1 и 2). Они суммированы в таблице 1.
За рассматриваемый период изменилось распределение налога на прибыль. Согласно изменениям в БК РФ от 24.07.2009 г. общая ставка данного налога упала с 24 до 20% за счет сокращения федеральной доли (с 6,5 до 2%). При этом региональная доля выросла на 0,5% (до 18%).
Распределение акцизов на спирт и алкогольную продукцию оставалось стабильным. НДФЛ с 2005 года полностью поступал в бюджет региона: 70% — непосредственно в краевой бюджет, остальные 30% — в местные бюджеты (городского округа — 30%, муниципального района и поселений — 20 и 10% соответственно). В конце 2011 года в БК РФ были внесены изменения, согласно которым региональная доля НДФЛ увеличилась до 80%, а муниципальная соответственно уменьшилась на 10% (в бюджет городского округа стало поступать — 20%, муниципального района и поселений — по 10%). При этом, как отмечалось выше, норма о размере единых и (или) дополнительных нормативов отчислений от НДФЛ, подлежащих обязательной передаче из бюджетов субъектов РФ в местные бюджеты, увеличилась с 10 до 20%16.
Налоги, относящиеся к специальным налоговым режимам, распределяются следующим образом. До 2010 года единый налог на вмененный доход (ЕНВД) поступал в местные бюджеты в размере 90%. В соответствии с изменениями в БК РФ от 24.07.2009 года он стал зачисляться в муниципалитеты полностью. Единый сельскохозяйственный налог — ЕСХН — распределяется между региональным и местными бюджетами по 30% и 60% соответственно. С 2010 года в муниципалитеты поступает на 10% больше. Как мы увидим ниже, эти изменения не оказали существенного влияния на объемы доходов местных бюджетов.
Трансфертная политика. Перейдем к анализу трансфертной политики федеральных властей в исследуемый период. Отметим, до федеральной реформы 2003 г. вопрос установления и распределения трансфертов в местные бюджеты находился в полномочии регионов, новая же редакция БК подробно регламентирует порядок предоставления муниципальным образованиям межбюджетных трансфертов.
16 Бюджетный Кодекс РФ. Ст. 58, пункт 3.
Таблица 1. Динамика распределения основных налогов по уровням бюджетной системы РФ в соответствии с БК и НК РФ (2005—2011 гг.)*
Виды налогов Редакция БК РФ ФБ РБ МО одного уровня МО двух уровней**
ГО МР I П
Федеральные налоги
Налог на прибыль С 2005 г. (ФЗ от 20.08.04 г.) 6,5% 17,5% - - -
С 2010 г. (ФЗ от 30.12.08 г) 2% 18% - - -
Акцизы на спирт С 2005 г. 50% 50% - - -
Акцизы на алкогольную продукцию С 2005 г. - 100% - - -
НДФЛ С 2005 г. - 70% 30% 20% 10%
С 2012 г. (ФЗ от 30.11.11 г.) - 80% 20% 10% 10%
ЕНВД для отдельных видов деятельности С 2005 г - - 90%*** 90%*** -
С 2010 г. - - 100% 100% -
ЕСХН С 2005 г. - 30% 60% 30% 30%
С 2010 г. (24.07.09 г.) - 30% 70% 35% 35%
Региональные налоги
НИО С 2005 г. - 100% - - -
Налог на игорный бизнес С 2005 г. - 100% - - -
С 01.07.2009 г. 100% - - - -
Транспортный С 2005 г - 100% - - -
Местные налоги
Земельный налог С 2005 г. - - 100% - 100%
НИФЛ С2005г. - - 100% - 100%
Примечания: НДФЛ — налог на доходы физических лиц; ЕНВД — единый налог на вмененный доход; ЕСХН — единый сельскохозяйственный налог; НИО — налог на имущество организаций; НИФЛ — налог на имущество физических лиц.
* По налогу на прибыль — распределение в рамках общей для Федерации и регионов налоговой ставки в 20%; по всем остальным налогам — распределение между бюджетами общей суммы налогов.
** Сумма долей налогов, поступающих в бюджеты муниципального района и поселений, составляет значение, равное доле налогов, поступающих в бюджет городского округа.
*** 10% поступало в доходы бюджетов государственных внебюджетных фондов. См. ст. 146 БК РФ.
К основным видам межбюджетных трансфертов относятся дотации, субсидии, субвенции, иные безвозмездные перечисления. Дотации предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования (ст. 6 БК РФ). В отличие от дотаций субсидии и субвенции имеют целевой характер. Субсидии перечисляются в целях со-финансирования расходных обязательств нижестоящего бюджета, а субвенции
покрывают расходы местных бюджетов на исполнение государственных полномочий Центра и субъектов Федерации17.
Федеральным законодательством установлено создание в бюджете субъекта Федерации специальных фондов — источников финансовой помощи местному самоуправлению, а также условия их распределения. В расходах бюджета субъекта РФ с целью выравнивания бюджетной обеспеченности территорий необходимо было создать региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (РФФПМР-ГО) и региональный фонд финансовой поддержки поселений (РФФПП). Средства данных фондов поступают в муниципалитеты в виде дотаций. Субсидии местным бюджетам из бюджета субъекта РФ — межбюджетные трансферты, предоставляемые в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов МСУ, образуют в составе регионального бюджета третий фонд — фонд софинансирования расходов. Наконец, фонд компенсаций включает субвенции местным бюджетам — межбюджетные трансферты, предоставляемые в целях финансового обеспечения передаваемых госполно-мочий. Кроме того, в БК РФ регламентировано предоставление межбюджет-ных трансфертов из бюджетов муниципальных районов в бюджеты поселений и обратно18.
Таким образом, в результате муниципальной реформы доходы МСУ оказались поставлены в прямую зависимость от объема его расходных обязательств19. Центр декларировал неотчуждаемый налоговый минимум МО, который должен был обеспечить минимальные социальные стандарты на местном уровне. При этом упор сделали отнюдь не на обеспечении экономической автономии муниципалитетов за счет собственных доходов. За основу была взята модель распределения бюджета «сверху вниз», когда сбалансированность местных бюджетов достигается за счет субсидий и дотаций из бюджетов вышестоящего уровня власти. Другим важным инструментом политики в сфере МСУ стало межмуни-ципальное бюджетное выравнивание.
Унификация распределения доходных и расходных полномочий, проведенная в результате реформы МСУ, сузила «рамки возможного» для региональных властей. Однако у них осталась возможность выбора механизмов финансовой помощи — между трансфертами и отчислениями от налогов. Региональные власти располагали несколькими способами влияния на финансовую обеспеченность МО. Во-первых, субъект Федерации мог воспользоваться правом перераспределения налоговых доходов, а именно передачи в местные бюджеты доли собственных налоговых источников. Во-вторых, региональная власть имела возможность установления правил формирования и распределения различных
17 В соответствии с БК РФ (ст. 142.4 БК РФ) из бюджета муниципального района бюджетам поселений также могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты. Согласно изменениям БК РФ в конце 2008 года аналогичные трансферты могут передаваться муниципальным районам из поселений.
18 БК РФ. Ст. 142.
19 См. выступление начальника департамента Министерства финансов А. Лаврова на парламентских слушаниях в Государственной Думе 3 апреля 2003 года http://www.yabloko. ги/ Themes/SG/stenog030403. Ыт1 (доступ 7 июня 2006).
фондов финансовой поддержки МСУ. В Бюджетном кодексе были установлены общие требования к процедурам и схемам выравнивания бюджетной обеспеченности МО, но методика распределения между муниципалитетами дотаций, субсидий и субвенций оставлена на усмотрение субъектов РФ.
Политика региональных властей по вопросам МБО в Пермском крае
В 2005 году губернатором тогда еще Пермской области был назначен
О. А. Чиркунов, сменивший на этом посту Ю. П. Трутнева20. Он оставался на этой должности до апреля 2012 г.21 Чиркунов не раз подчеркивал свою приверженность либеральной идеологии и попытался предложить альтернативу усилению роли государства во всех сферах жизни, в том числе и в области меж-бюджетных отношений региона и муниципалитетов. Как считал губернатор, развитие муниципалитетов возможно только в конкурентной среде. Из двух чаш весов — политики выравнивания территорий и стимулирования муниципальных образований — перевес, по мнению Чиркунова, должен быть на стороне второй. «При этом речь не о полном отказе от поддержки слабых муниципалитетов. Поддержка слабых важна и нужна в том случае, если они хотят стать сильными, но не в том случае, когда они хотят вечно оставаться иждивенцами»22.
«Правление» О.А. Чиркунова характеризуется реализацией множества пилотных проектов в различных сферах жизни Пермского края. Яркий тому пример — муниципальная реформа. Она пошла в Прикамье по экспериментальному досрочному23 варианту. Кроме того, процесс реформирования общественных финансов в Прикамье был начат еще в 2004—2005 годах, когда Пермская область стала одним из победителей федерального конкурса программ реформирования общественных финансов, соответственно, получив для реализации данной Программы федеральные средства24. В ходе реформ была внедрена казначейская система исполнения бюджетов края, осуществлена реформа МБО. Одним из первых в России Пермский край перешел на среднесрочное бюджетное планирование. Бюджет на 2008—2010 гг. — первый трехлетний бюджет в регионе.
20 В 2004 году Ю. П. Трутнев был назначен Министром природных ресурсов РФ.
21 28 апреля 2012 года Президент РФ Дмитрий Медведев подписал указ о досрочном прекращении полномочий губернатора Пермского края О. А. Чиркунова, последний накануне написал соответствующее заявление по собственному желанию. Этим же указом временно и. о. назначен министр регионального развития РФ В. Ф. Басаргин. Уже 5 мая депутаты Законодательного собрания Пермского края большинством голосов утвердили его в должности губернатора.
22 Чиркунов О. Государство и конкуренция: Статьи/Олег Чиркунов; предисл. Е. Г. Ясина. М.: Новое литературное обозрение, 2012. С. 172.
23 В полном объеме на всей территории страны Закон № 131-Ф3 вступил в силу 1 января 2009 года. Со дня официального опубликования Закона до 1 января 2009 года действовал переходный период. Приступить к реализации муниципальной реформы на своей территории в это время решились далеко не все субъекты РФ. Так, по данным экспертов Фонда «Институт экономики города» в 2007 году полностью запустили 131-Ф3 только 49 субъектов РФ. Пермский край не стал откладывать исполнение 131-Ф3 в долгий ящик. Это была инициатива областных властей, поддержанная областными парламентариями, несмотря на давление с мест.
24 http://kryukoval.wordpress.eom/page/5/ wordpress начальника управления бюджетной политики Министерства финансов Пермского края Людмилы Крюковой.
Также власти края взяли курс на переход от сметного финансирования бюджетных учреждений к финансированию по результатам25.
Взгляды Чиркунова непосредственным образом повлияли на бюджетно-налоговую политику в отношении МСУ. «Задача региональной власти — помочь муниципалитетам подготовиться к работе в условиях конкуренции, определить свои сильные и слабые стороны. Важно закрепить прозрачные и долгосрочные правила распределения бюджетных ресурсов между муниципалитетами, создать механизм стимулирования муниципалитетов к развитию»26, — указывал Чиркунов в своих выступлениях. Подчиненное этим планам руководства, на протяжении последних семи-восьми лет бюджетно-налоговое законодательство Пермского края претерпевало постоянные изменения. Нововведения отразились в законе «О бюджетном процессе в Пермском крае», в принятии нового закона «О методиках распределения межбюджетных трансфертов»27. Региональные власти стремились стимулировать МО к развитию путем повышения их «доходной» ответственности, передавая некоторые налоги. Кроме того, весьма активно в качестве инструмента активизации муниципалитетов использовались средства краевого бюджета в виде Фонда софинансирования расходов.
Налоговая политика. Основные изменения налоговой политики (в части налогов, имеющих наибольшее значение для местных бюджетов Пермского края) суммированы в таблице 2, а в таблице 3 представлена динамика поступления этих налогов в местные бюджеты.
Таблица 2. Динамика политики властей Пермского края в части распределения основных налогов и сборов между региональным и местным уровнями бюджетной
системы (2005—2011 гг.)
Виды налогов/ред. регионального закона «О бюджетном процессе» Региональный бюджет Бюджет ГО Двухуровневое МО*
Бюджет МР Бюджет поселения
НДФЛ 70% 30% 20% 10%
12.10.07 г. 65% (-5%) 35% (+5%) 25% (+5%) 10%
13.10.08 г. 55% (-10%) 45% (+10%) 35% (+10%) 10%
27.06.11 г. 60% (+5%) 40% (-5%) 30% (-5%) 10%
30.11.11 г. (по БК РФ) 80% (+20%) 20% (-20%) 10% (-20%) 10%
25 Сметное финансирование — это предоставление денежных средств из государственного бюджета для покрытия расходов согласно предоставленным сметам. Ассигнования выделяются на основе прогнозируемых объемов предоставления услуг. Естественно, такая система не создает стимулов к более рациональному использованию ресурсов и повышению качества оказываемых услуг населению. С целью изменить ситуацию в регионе принято решение увязать получение денежных средств с конечными результатами работы их получателей. Денежные средства закладываются не на абстрактные строки «образование» или «здравоохранение», а на конкретные объекты, способные оказать населению услуги определенного качества и стандарта.
26 Чиркунов О. Государство и конкуренция: Статьи/Олег Чиркунов; предисл. Е. Г. Ясина. М.: Новое литературное обозрение, 2012. С. 63.
27 Закон Пермского края от 12.10.2007 № 111-ПК «О бюджетном процессе в Пермском крае», Закон Пермской области «О методиках распределения межбюджетных трансфертов в Пермской области» от 05.09.2005 № 2422-534 (с изм. от 30.11.2005).
НИО 100% - - -
13.10.08 г. 30% (-70%) 70% 70% (+70%) -
27.06.11 г. 100% (+70%) - - (-70%) -
Транспортный налог 100% - - -
13.10.08 г - (-100%) 100% (+100%) 100% (+100%) -
Госпошлина 100%** 100% 100% -
05.09.2005 г. - (-100%) 100% (+100%) 100% (+100%) -
ЕСХН 30% 60% 30% 30%
05.09.2005 г. - (-30%) 90% (+30%) 60% (+30%) 30%
Земельный налог - 100% 100*** 100%
НИФЛ - 100% 100%*** 100%
Примечание: первая строка в каждом столбце — распределение налогов, заложенное Бюджетным Кодексом в 2005 году. Последующие строки таблицы демонстрируют отношение к первой.
* Сумма долей налогов, поступающих в бюджеты муниципального района и поселений, составляет значение, равное доле налогов, поступающих в бюджет городского округа.
** Госпошлины за совершение нотариальных действий нотариусами государственных нотариальных контор и(или) должностными лицами органов исполнительной власти, уполномоченными в соответствии с законодательными актами Российской Федерации и(или) законодательными актами Пермского края на совершение нотариальных действий; по делам, рассматриваемым конституционным (уставным) судом Пермского края; за государственную регистрацию межрегиональных, региональных и местных общественных объединений, отделений общественных объединений, а также за государственную регистрацию изменений их учредительных документов; за государственную регистрацию региональных отделений политических партий; за регистрацию средств массовой информации, продукция которых предназначена для распространения преимущественно на территории Пермского края, а также за выдачу дубликата свидетельства о такой регистрации.
*** Межселенческие территории.
В 2006 году региональный бюджет перечислил в местные бюджеты целиком свою долю по единому сельскохозяйственному налогу (фактически «новому» для территорий, так как до этого времени единый сельхозналог полностью поступал в региональный бюджет) и ряд госпошлин, а также НДФЛ по дополнительным нормативам отчислений (через фонды «финансовой помощи»). Край делился с местными бюджетами и собственной долей НДФЛ (по единым нормативам отчислений): в 2008 году — 5%, в 2009 году — уже 15%. Впрочем, в абсолютных цифрах данное налоговое решение не принесло муниципалитетам больших дивидендов: если незначительный рост поступлений по НДФЛ все же наблюдается в 2008 году, то в 2009 — его объем фактически остался прежним.
Таблица 3. Динамика объема поступлений в местные бюджеты Пермского края основных налогов в 2007-2011 гг. (в млн руб.)
2007 2008 2009 2010 2011
НДФЛ 8 174 10 683 10 801 11 793 12 929
НИО - - 4 739 4 835 5 250
Транспортный - - 1 083 1 165 1 390
ЕНВД 849 946 913 972 1 077
ЕСХН 9, 7 10, 8 4, 9 5, 3 9, 5
Земельный 2 692 3 582 4 087 4 187 4 348
НИФЛ 199 245 384 348 105
С 2009 года в соответствии с решением краевых органов власти территории стали получать 100% регионального транспортного налога и 70% налога на имущество организаций. Это принесло в доходы местных бюджетов почти 6 млрд рублей. Доля налоговых доходов муниципалитетов в общей сумме доходов увеличилась на 10% (с 31 до 41%).
В бюджете края на 2012 год отразились изменения федерального законодательства. В результате инициированного Центром перераспределения расходных полномочий (полиция как предмет ведения местного уровня власти перешла в полномочия федерации, а считавшееся до этого времени «местным» здравоохранение стало зоной ответственности регионального уровня власти) произошло и перераспределение доходов. Согласно изменениям в БК РФ из доходных источников МСУ исключены госпошлина за техосмотр и госрегистрацию транспортных средств (перешло к федерации) и тракторов и самоходных машин (к региону), штрафы за нарушение БДД (к региону). Как отмечает начальник управления бюджетной политики Министерства финансов Пермского края Людмила Крюкова, над нововведениями долгое время работали чиновники как краевого, так и местного уровней власти. Предстояло решить: «либо отказаться от закрепления за бюджетами муниципальных районов (городских округов) интересных с точки зрения стабильности и влияния на их поступление отдельных налогов (налога на имущество организаций, налога на доходы физических лиц, транспортного налога в размерах, определенных региональным законодательством), либо сохранить эти налоги за муниципальным уровнем и помогать краевому бюджету в обеспечении передаваемых с муниципального уровня расходных полномочий по здравоохранению и муниципальной милиции»28. В результате в изменениях к закону Пермского края «О бюджетном процессе» от 1 июля 2011 года прекращены отчисления в местные бюджеты по налогу на имущество организаций (в размере 70%) и уменьшены отчисления региональной доли НДФЛ. Это отразится на исполнении местных бюджетов уже в 2012 г.
Таким образом, следует отметить, в регионе с 2006 года наблюдаются достаточно «щедрые» действия региональной власти в части распределения собственных налогов. По мнению О. А. Чиркунова, «оздоровление» местных бюджетов следует осуществлять за счет передачи им части налоговых полномочий. Например, он полагал, что наилучшим вариантом «спасения» муниципальных доходов будет превращение НДФЛ в региональный налог (в настоящее время он является федеральным) и его распределение на три составляющие: региональную, районную и поселенческую. «Каждый уровень установил бы свою ставку и за счет этого формировал свой бюджет»29, — заканчивает мысль в своей книге «Государство и конкуренция» Чиркунов. По его мнению, так можно обойти взращенную государственной идеологией выравнивания и избыточным государственным регулированием неэффективную работу муниципалитетов. Иначе,
28 http://kryukoval.wordpress.com/2011/03/18/ wordpress начальника управления бюджетной политики Министерства финансов Пермского края Людмилы Крюковой «Бюджетный процесс».
29 Чиркунов О. Государство и конкуренция: Статьи/Олег Чиркунов; предисл. Е. Г. Ясина. М.: Новое литературное обозрение, 2012. С. 177.
как считает экс-губернатор, муниципалы живут в условиях одного вида конкуренции — борьбы за получение средств вышестоящего бюджета. Естественно предположить, что такая конкуренция способствует появлению между акторами регионального и местного уровней власти непрозрачных, кулуарных договоренностей. Предмет таких торгов — межбюджетные трансферты.
Трансфертная политика. Динамика размера трансфертов из краевого в местные бюджеты и их структура представлены в таблице 4. Данные таблицы показывают, что рост межбюджетных трансфертов, проявившийся в первые исследуемые годы, был остановлен в 2009 году. Доля межбюджетных трансфертов в доходах местных бюджетов с 57% в 2008 году упала до 52% в 2009 году и 49% в 2011 году. Закономерной причиной этого стала рассматриваемая выше налоговая политика краевых властей: повышение доли налоговых доходов территорий вследствие поступления в местные бюджеты отчислений от двух региональных налогов — налога на имущество организаций и транспортного налога.
Наибольшую долю в структуре межбюджетных трансфертов занимают субвенции. В целом по всем бюджетам муниципальных образований Прикамья они составляют более 10 млрд рублей в год, в среднем за 2007—2011 гг. на них приходится 20% всех доходов муниципальных образований. Таким образом, почти четверть исполняемых муниципалами задач составляют «чужие», не местные полномочия, делегируемые с федерального и регионального уровней. Резкое снижение объема в исследуемый период наблюдается по дотациям: с 10 млрд в 2008 году до 7 млрд в 2009 году. Соответственно в 2009 году значительно сократилась их доля в доходах местных бюджетов, что также связано с вышеот-меченным перераспределением налогов в субъекте РФ. «Плавное» снижение характерно для объема субсидий. В абсолютных цифрах их размер сократился с 7,8 млрд рублей в 2009 году до 4,7 млрд рублей в 2011 году
Таблица 4. Динамика размеров межбюджетных трансфертов в доходах местных бюджетов Пермского края в 2007—2011 гг.
2007 2008 2009 2010 2011
МБТ (тыс. руб.) 21 407 494,5 29 113 663,1 28 556 021,4 28 043 940,2 29 529 505,3
Доля МБТ в доходах МБ (в %) 55 57 52 50 49
Субвенции 27 19 19 21 20
Дотации 16 20 12 12 15
Субсидии 10 13 14 10 8
Иные МБТ 2 5 7 7 6
Согласно федеральному законодательству распределение разных видов межбюджетных трансфертов осуществляется региональными органами власти через специальные фонды. В соответствии с БК РФ в крае созданы все требуемые фонды: РФФПМР-ГО, РФФПП, фонд компенсаций, ФСР.
РФФПМР-ГО и РФФПП выполняют цели выравнивания уровня бюджетной обеспеченности (БО) территорий. Последний понимается как «соотношение
индекса налогового потенциала МО к индексу его бюджетных расходов».30 В регионе в основу выравнивания положен принцип пропорционального подтягивания31. Так задается некий уровень БО, до которого территориям необходимо дотянуть. Причем «дотягивают» все — и в равной степени, независимо от про-фицитности/дефицитности МБ. Иначе говоря, чем выше БО, тем меньше объем дотации. Считается, что данный способ уменьшает дифференциацию БО в большей степени, чем подушевое распределение дотаций, но не устраняет ее полностью. При этом чем выше уровень подтягивания БО, тем в меньшей степени сокращается дифференциация БО. В Прикамье таким способом распределяется 75% фонда финансовой поддержки. Остальные 25% поступают в местные бюджеты через дополнительные нормативы отчислений от НДФЛ. Согласно инициативе региональных властей с 2010 года дотации при согласии органов МСУ могли быть заменены полностью или частично дополнительными нормативами отчислений от НДФЛ32. Отход от трансфертов в сторону налоговых отчислений способствует большей финансовой самостоятельности, ответственности местных органов власти.
Что касается формирования этого фонда, изначально он создавался из 2 источников — 18% поступлений из доходов регионального бюджета и «отрицательных трансфертов» — отчислений из бюджетов наиболее обеспеченных МР (ГО). Практика «отрицательных трансфертов» — новый элемент в межбюджетных отношениях, привнесенный реформой 2003 г. По сути, «отрицательные трансферты» хорошо вписываются в идеологию бюджетного выравнивания территорий и отнюдь не способствуют стимулированию доходного потенциала МО. В 2008 году региональные власти отказались от практики отрицательных трансфертов в отношении РФФПМР-ГО. В бюджете на 2011 год размер фонда с 18% от краевых доходов был уменьшен до 14% по причине сокращения собственных доходов краевого бюджета. Аналогичное сокращение РФФПМР-ГО до 11,5% произошло в бюджете на 2012 год. В последнем случае оно связано с изменениями в расходных и доходных полномочиях регионального и местного бюджета.
30 Закон Пермской области «О методиках распределения межбюджетных трансфертов в Пермской области» от 5.09.2005 г. Прил. 2, ст. 1.
31 Согласно методическим рекомендациям Минфина РФ возможны три варианта выравнивания МО за счет средств РФФПМР (ГО): 1) подушевой трансферт; 2) пропорциональное подтягивание; 3) доведение БО муниципалитетов до максимально возможного уровня. Также допускается комбинирование нескольких способов. Согласно третьему способу выравнивания — доведения БО МО до максимального уровня — средства фонда распределяются таким образом, чтобы подтянуть уровень БО наименее финансово обеспеченных территорий до максимально возможного уровня. При выделении подушевого трансферта каждый муниципалитет получает одинаковый объем дотации в расчете на жителя (потребителя бюджетных услуг). Ограничением применения данного способа выравнивания является наличие высокодоходных муниципалитетов, способных покрывать свои расходные полномочия за счет закрепленных доходных источников. В условиях высокой дифференциации доходов МО при применении подушевого трансферта рекомендуется вводить отрицательный трансферт. Таким образом «богатые» территории исключаются из числа получателей финансовой помощи. Пропорциональное подтягивание представляет собой модификацию подушевого трансферта.
32 Закон Пермского края от 01.07.2009 № 442-ПК «О внесении изменений в Закон Пермского края “О методиках распределения межбюджетных трансфертов в Пермском крае”». Прил. 2, раздел 8.
В 2010 году региональные власти Прикамья отказались от практики применения отрицательных трансфертов и в отношении формирования РФФПП, он стал наполняться за счет 0,7% средств доходов краевого бюджета. Из данного фонда поселения получают подушевые дотации, что значительно усиливает неравенство МО, т.к. напрямую связано с численностью населения. Поэтому закономерно допустимое в БК РФ создание в бюджетах муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений, распределение из которых происходит уже в зависимости от уровня БО поселения.
Образованный в 2008 году и существующий в настоящее время ФСР33 является источником субсидий МО для долевого покрытия приоритетных значимых расходов местных бюджетов — долгосрочных целевых программ, ведомственных целевых программ, в том числе инвестиционных программ МО, а также приоритетных региональных проектов. Как отмечает экс-губернатор Пермского края О. А. Чиркунов, проектная модель отношений предполагает вступление муниципалитетов в конкурентную борьбу за региональный ресурс34. С 2010 года перечень приоритетных региональных проектов расширен и стал включать: «Приведение в нормативное состояние объектов социальной сферы», «Новая школа», «Качественное здравоохранение», «Муниципальные дороги», «Достойное жилье», «Сельское жилье», «Оказание содействия жителям Пермского края в переселении из труднодоступных и отдаленных населенных пунктов»35. В 2011 году в регионе появились еще 2 новых приоритетных региональных проекта — «Благоустройство» и «Пожарная безопасность». До 2011 года включительно РФСР формировался в размере 3% от расходов краевого бюджета. В бюджете на 2012 год его объем уменьшен до 2,5%. Субсидии из данного фонда предоставляются на правах софинансирования — не более 75% средств по проекту идут из регионального бюджета, муниципалитет предоставляет не менее 25%. «ФСР обеспечивает некий мультипликатор финансовых возможностей муниципалитета»36, — отмечает О.Чиркунов.
Своеобразным бюджетным ноу-хау региона стала схема распределения профицита краевого бюджета, запущенная в Пермском крае с 2006 года. 18% дополнительных доходов бюджета края перечислялись муниципальным образованиям на подушевой основе, с учетом территориального коэффициента, без условий и целевого назначения (дотации); 42% поступали в ФСР и направлялись муниципалитетам на подушевой основе, при условии участия в реализации
33 Закон Пермского края от 24.12.2007 № 165-ПК «О региональном фонде софинансирования расходов» (в ред. Законов Пермского края от 13.10.2008 «№ 308-ПК», от 03.09.2009 «№ 490-ПК», от 30.11.2009 «№ 556-ПК», от 04.10.2010 «№ 679-ПК», от 02.12.2010 «№ 712-ПК», от 27.06.2011 «№ 786-ПК», от 05.09.2011 «№ 813-ПК»). До 2007 года включительно в составе расходов бюджета Пермской области (Пермского края) формировались фонд муниципального развития и резерв выравнивания экономического положения территорий, которые в совокупности фактически представляли собой ФСР
34 Из выступления губернатора Пермского края О. А. Чиркунова на встрече с журналистами и представителями науки в санатории Демидково 07.04.06 / Личный архив авторов.
35 Закон Пермского края от 03.09.2009 года «№ 490-ПК» «О внесении изменений в закон “О региональном фонде софинансирования расходов”». Ст. 1, абзац 2.
36 Чиркунов О. Государство и конкуренция: Статьи/Олег Чиркунов; предисл. Е. Г. Ясина. М.: Новое литературное обозрение, 2012. С. 176.
региональных проектов (по схеме 75% средств из местного бюджета — 25% из регионального); 40% — расходовались на краевые проекты и софинансирова-ние совместных проектов с федеральным центром. Так, более половины своего профицита (60%) край решил направлять в территории, из них большую часть (42%) получали муниципалитеты с активной позицией «участвующего» в региональных инициативах. К 2012 году объем дотаций из первой части профицита сократился до 9,5%, за счет чего до 48,5% выросла третья краевая часть. По сути, эта формула является инструментом экономического стимулирования территорий на решение проблем развития.
Подводя итог, отметим, федеративная реформа однозначно сузила «рамки возможного» для региональных властей в установлении собственных правил МБО. При этом, сохраняя возможность выбора между моделями «трансфертов» и «налоговых перечислений», власти Пермского края сделали ставку на перечисление в муниципалитеты дополнительных налоговых источников. Предоставили территориям в самостоятельное распоряжение собственные налоги. Наряду с существующими механизмами по выравниванию территорий, край через предоставление субсидий стимулировал местные власти участвовать в региональных программах и проектах, тем самым предлагая муниципалитетам сотрудничество в решении их местных проблем.
Таблица 5. Значения показателей финансовой автономии МСУ в Пермском крае в 2007—2011 гг.
2007 2008 2009 2010 2011
Доля доходов МБ в доходах консолидированного бюджета края 42,4 39,7 48,2 45,8 44,7
Доля «чистых» собственных доходов муниципалитетов в доходах МБ 21,3 19 15,6 15 15,5
Доля собственных располагаемых доходов 44,8 42,6 48,1 49,8 50,9
Доля собственных доходов по БК РФ 71,2 75,7 74,9 72,2 73,8
Доля субсидий и субвенций (целевых трансфертов) в доходах МБ 37,3 31,8 33,4 31,2 27,7
Доля делегируемых полномочий в расходах МБ (по доле субвенций) 26,1 18,2 19,1 20,7 20,2
Сбалансированность МБ 0,562 0,498 0,593 0,609 0,521
Примечание: все значения, кроме индекса сбалансированности, представлены в процентах.
Как это повлияло на финансовую автономию муниципалитетов? Данные, представленные в таблице 5, указывают на то, что политика, проводившаяся администрацией Чиркунова, имела определенный эффект. Своего рода «переломным» для муниципалитетов был 2009 год. Если в 2007—2008 гг. по большинству показателей наблюдалась негативная в плане финансовой автономии тенденция, с 2009 г. значения некоторых показателей стали расти — особенно доля
собственных располагаемых доходов и сбалансированность местных бюджетов. Увеличилась и доля МБ в консолидированном бюджете края.
Вместе с тем следует отметить, что доля «чистых» собственных доходов МО остается весьма незначительной. Это говорит о том, что степень финансовой автономии муниципалитетов остается чрезвычайно уязвимой перед лицом политики государства. Впрочем, такое положение, очевидно, является результатом общероссийской политики в отношении МСУ, а отнюдь не действий региональных властей. Кроме того, очень существенную часть в деятельности муниципалитетов составляет исполнение делегированных полномочий, о чем говорит высокая доля субвенций в местных бюджетах.
Что касается специфики Пермского края, следует отметить, что вследствие активной трансфертной политики и использования ФСР как инструмента стимулирования местных властей последние оказываются в достаточно непростой ситуации. С одной стороны, эта политика улучшает положение с местными бюджетами и позволяет решать им проблемы муниципалитетов. С другой стороны, они оказывается «завязанными» на региональных проектах и программах и тем самым попадают в «зависимость» от краевых органов власти. Вследствие этого некоторое улучшение ситуации с финансовой автономией может сопровождаться снижением степени политической автономии муниципалитетов. Теоретически взаимосвязь между различными «гранями» автономии МСУ (институциональной, финансовой, политической)37 отнюдь не прямая и не однозначная, и их соотношение в конкретных условиях Пермского края требует отдельного исследования.
Список литературы
1. Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. Реформа местной власти в городах России, 1991—2006. СПб.: Норма, 2008.
2. Григоров В. Э. Анализ влияния реформы местного самоуправления и реформы межбюджетных отношений на финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации. М.: Фонд «Институт экономики города», 2009.
3. Зуйкина А. С., Панов П. В. Муниципальная автономия: грани и противоречия // Власть и управление в современном городе. Пермь, 2011. С. 103—111.
4. Чиркунов О. Государство и конкуренция: Статьи/Олег Чиркунов; предисл. Е. Г Ясина. М.: Новое литературное обозрение, 2012.
5. Bird R., Smart M.Intergovermental Fiscal Transfers: International Lessons for Developing Countries. Washington, D.C. The World Bank, 2002.
6. Oulasvirta L., Turala M. Financial autonomy and consistency of central government policy towards local governments // International Review of Administrative Sciences. 2009. № 2. Р. 311-332.
37 См.: Зуйкина А. С., Панов П. В. Муниципальная автономия: грани и противоречия // Власть и управление в современном городе. Пермь, 2011. С. 103-111.
