CC BY
183
Межбюджетное выравнивание в федеративных государствах: оценка и перспективы применения в Российской Федерации Interbudget equalization system in the federal states: evaluation and perspectives
of application in Russian Federation
Шамиев Игорь Джалилович Shamiev Igor Dzhalilovich БУ ВО Ханты-Мансийского автономного округа - Югры «Сургутский
государственный университет», аспирант
[email protected] Воронина Евгения Васильевна Voronina Evgeniya Vasilievna БУ ВО Ханты-Мансийского автономного округа - Югры «Сургутский государственный университет», доцент кафедры экономической теории и
налогообложения, кандидат экономических наук, доцент,
ugine_v@mail. ru
Аннотация. Статья посвящена исследованию особенностей организации межбюджетного выравнивания в федеративных государствах (на примере США, Австрии, Канады, Бразилии, Германии). Проведен анализ и дана оценка межбюджетного выравнивания в РФ, на основе чего сформулированы рекомендации, направленные на совершенствование межбюджетного выравнивания в РФ. Предложено использовать горизонтальную балансировку бюджетов, основанную на использовании базовой и реверсной дотации, а также модель расчета объемов трансфертов выравнивания для территориальных бюджетов.
Abstract. The article is devoted to the peculiarities of the organization of interbudgetary equalization in federal states (for example, the USA, Austria, Canada, Brazil, Germany). Analyzed and estimated of interbudgetary equalization in the Russian Federation, on the basis of which formulated recommendations aimed at improving intergovernmental fiscal equalization in the Russian Federation. It is
proposed to use horizontal balancing budgets, based on the use of basic and reverse grants as well as the model of calculation of volumes of transfers of the alignment for territorial budgets.
Ключевые слова: межбюджетное выравнивание, трансферты, налоговые доходы, дотация.
Keywords: interbudgetary equalization, transfers, tax revenues, subsidy.
Одним из ключевых вопросов в бюджетном менеджменте практически для всех стран мира является вопрос вертикальных и горизонтальных бюджетных отношений между государством и местными органами власти. Объективная предпосылка таких отношений, т.е. перераспределения средств, заключается в неоднородности финансово-экономических потенциалов различных административных единиц государства. Проблема объективного и эффективного межтерриториального перераспределения ресурсов заключается в согласовании интересов страны в целом, а также территорий - доноров и реципиентов [1].
Исследования, посвященные проблемам достижения эффективности и сбалансированности бюджетов, в последние годы, являются очень актуальными. Следует отметить, что в учебной, научно-методической и практической литературе данные вопросы обсуждаются в течение многих лет и таких публикаций можно привести значительное количество. Например, концептуальные подходы к решению проблем в сфере межбюджетных отношений разработаны Ш. Бланкартом, Д. Друмергофом, Дж. Оунсом, К. Дэйви, Г. Петером и др. Изучением бюджетного федерализма занимались такие выдающиеся ученые в плоскости экономики и государственного упра,вления как Р. Вагнер, К. Макконел, Р. Масгрейв, Г. Роузен, Д. Стиглиц и др. Из числа отечественных исследователей вопросам межбюджетных отношений и финансового выравнивания доходов территориальных бюджетов можно назвать В. Введенского, А. Гороховую, В. Водопьянова, Т. Терентьеву, В. Клисторину, Р. Абдулатипова и др.
В России в условиях изменения социально-экономического уклада вследствие радикальных реформ последних лет, а также на фоне стагнации
национальной экономики и неустойчивой геополитической ситуации проблематика бюджетного выравнивания приобретает особую актуальность и значимость, особенно в контексте значительных масштабов межрегиональной дифференциации.
По одному из ключевых показателей - валовому региональному продукту (далее - ВРП) на душу населения, - уровень региональной дифференциации в России в разы выше, чем в других федеративных государствах (см. рис. 1).
35
30 \ _^_^^Л_□ Германия
25 \ I | □ Канада
20 Г Г ПСША
15 ^- - - Г С Индия
,_„___^ _„,— Ь □ Россия
'■ШШшЛшЯ ^
0 ПЛ I 1<ГГ1 I 1Уггп I
2000 2013 2016
Рис. 1. Масштабы межрегиональной дифференциации по ВРП на душу населения
Рассчитано по данным Евростата (режим доступа: http://ec.europa.eu/eurostat) и Росстата (режим доступа: http://www.gks.ru)
Сложившаяся на сегодняшний день в России практика бюджетного выравнивания, с нашей точки зрения, не может быть охарактеризована как позитивная, хотя и не является критически провальной. Государство проводит единую экономическую политику, в том числе в сфере формирования доходов федерального, региональных и местных бюджетов, сохраняя тем самым определенный баланс в распределении налоговых доходов между федеральным и территориальными бюджетами (см. рис. 2).
100% 80% 60% 40% 20% 0%
1997 2000 2005 2009 2014 2016
□ Федеральный бюджет □ Консолидированные бюджеты субъектов
Рис. 2. Соотношение налоговых доходов консолидированных бюджетов
регионов и федерального бюджета
Рассчитано по данным Росстата (режим доступа: http://www.gks.ru
Кроме того, субъектам РФ передано 4659 федеральных полномочий, что привело к увеличению в 197 раз суммы делегированных расходов в 2016 г. по сравнению с 2000 г. (см. рис. 3).
500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0
4
3.5 3
2.5 2
1.5 1
0.5 0
2000
2014
2016
] Делегированные расходы, млрд. руб. В % к расходам бюджета
Рис. 3. Динамика делегированных расходов в структуре расходов консолидированных бюджетов РФ
Рассчитано по данным Федерального казначейства России (режим доступа http://www.roskazna.ru/)
В тоже время, региональные модификации государственной налоговой и бюджетной политики, ее искажение привели к тому, что количество регионов-доноров сократилось в 2 раза - с 20 в 2005 г. до 10 в 2016 г., при этом размер дотации на одного жителя в различных округах-реципиентах варьируется от 13,5 до 97 тыс. руб.
Несмотря на определенные успехи, результаты межбюджетного выравнивания после 2010 года вновь приобрели негативную динамику (см. табл. 1 ), практически достигнув уровня 2005 года в величине разрыва между округами с максимальным и минимальным объёмом трансфертов.
Таблица 1
Результаты межбюджетного выравнивания в РФ в 2005-2016 гг.
Результаты межбюджетного выравнивания
2005 2010 2014 2016
Разрыв между округом с максимальным и минимальным объемом трансфертов 6,2 4,3 5,1 5,8
Количество регионов с уровнем бюджетной обеспеченности ниже среднего До После До После До После До После
63 59 66 65 65 63 66 60
Рассчитано по данным Министерства финансов РФ (режим доступа: http://minfin.ru/ru/) и Министерства экономического развития РФ (режим доступа: http://economy.gov.ru/minec/main)
Несоответствие налоговых полномочий субъектов РФ и муниципальных образований объему их расходных полномочий и обусловленное этим снижение доходов таких субъектов приводит к росту количества дотационных регионов, возникновению дефицита региональных и местных бюджетов, что в целом увеличивает объемы межбюджетных трансфертов при одновременном падении их эффективности (см. табл. 2).
Таблица 2
Межбюджетные трансферты консолидированных бюджетов субъектов
Российской Федерации, в % к совокупному объёму доходов
Федеральный округ 2000 г. 2005 г. 2010 г. 2014 г. 2016 г. 2016 г. к 2000 г., раз
Северо-Кавказский 54,8 64,5 61,8 60,8 61,2 1,12
Дальневосточный 41,6 32,5 39 28,2 31,7 0,76
Сибирский 18,4 24,1 25,9 24,7 26,8 1,46
Южный 14,9 24,0 25,1 20,2 20,1 1,35
Центральный 14,0 18,5 22,0 19,9 23,4 1,67
Приволжский 7,9 19,9 26,1 19,4 21,3 2,70
Северно-Западный 6,2 11,6 15,2 14,3 14,6 2,35
Уральский 3,5 5,3 14,3 8,0 10,4 2,97
РФ 9,5 14,7 21,4 17,7 20,8 2,19
Рассчитано по данным Казначейства России (режим доступа http://www.roskazna.ru/)
Таким образом, очевидно, что система бюджетного выравнивания в РФ в условиях роста бюджетных расходов, обусловленного общественной необходимостью реформирования пенсионной системы страны, модернизации оборонно-промышленного комплекса, отечественного авиастроения и автостроения, сельского хозяйства, ускоренного развития инфраструктуры требует усовершенствования и дальнейшего развития.
Приведенные выше факты обуславливают актуальность выбранной темы статьи и подтверждают ее научно-практическую значимость.
В то же время, учитывая существующие в стране проблемы межбюджетных отношений, о чем свидетельствует проведенный анализ, представляется целесообразным изучить теоретические и практические основы проведения бюджетного выравнивания в федеративных государствах мира, а также определить возможности и целесообразность их применения в сегодняшних реалиях бюджетного процесса в России с формулировкой конкретных рекомендаций и предложений, что в целом и составляет цель данной статьи.
Стремление к построению эффективной системы межбюджетных отношений и необходимость избежания экономически необоснованных решений по расходованию бюджетных средств побуждает к изучению зарубежного опыта стран с федеративной формой государственного устройства с целью поиска наиболее рациональных идей, подходов, методов бюджетного регулирования и выявления возможностей их использования в России. Оценка мирового опыта дает возможность не только принять к использованию уже проверенный временем ценный опыт построения механизма бюджетного выравнивания, но и позволяет избежать ошибок и их негативных последствий.
В настоящее время в мире насчитывается свыше 20-ти стран с федеративным устройством (Россия, США, Германия, Швейцария, Канада, Индия, Пакистан, Нигерия, Бразилия, Австралия, Мексика, Эфиопия и др.) [2].
В процессе исследования, по мнению автора, следует изучить опыт не только развитых стран, а также стран, которые находятся в схожих с Россией экономических условиях.
Так, система американского бюджетного выравнивания характеризуется высоким уровнем фискальной автономии субнациональных органов власти как в части расходования бюджетных средств, так и в сфере формирования доходной части их бюджетов. В США отсутствует практика прямого распределения федеральных налоговых поступлений между субфедеральными бюджетами.
Финансовая помощь из федерального бюджета предоставляется бюджетам нижестоящих уровней в виде: денежных трансфертов, имеющих целевой характер и менее узкое направление; узкоцелевых трансфертов, выделяемых на четко определенные цели; целевых трансфертов, дающих большую самостоятельность местным органам власти при определении способа их использования; поддержки за счет налоговых расходов из федерального бюджета [3].
По мнению авторов, опыт США не совсем приемлем для России в силу специфики бюджетных отношений и распределения налогов.
Межбюджетные отношения в Австрии происходят по следующему принципу: собственные расходы каждый уровень власти покрывает за счет собственных доходов [4]. Следовательно, распределение расходных полномочий влечет за собой соответствующее распределение, прежде всего, налоговых доходов между различными уровнями власти. Пропорции распределения налогов между федеральным бюджетом и бюджетами земель сроком на 5 лет устанавливаются федеральным законом бюджетного выравнивания. Параметры распределения налогов в этом законе определяются в процессе переговоров земель и Федерации, хотя последняя может их изменить и в одностороннем порядке [5]. Несмотря на значительное количество распределенных на долевой основе налогов, денежных трансфертов практически нет, а если они все же
предоставляются, то исключительно с целевым назначением.
Практические аспекты австрийского бюджетного выравнивания очень проблематично внедрять в отечественную практику, в связи с существующим в Австрии жестким режимом административной опеки центрального аппарата над органами местного самоуправления.
Представляется, что очень близкой для Российской Федерации является канадская модель бюджетного федерализма. Основной целью перераспределительной политики в Канаде является обеспечение минимальных национальных стандартов. Бюджетное выравнивание осуществляется в виде ежегодных нецелевых грантов провинциям, налоговый потенциал которых ниже стандартного уровня, что не даем им возможности в достаточной степени финансировать общественные потребности [6]. В Канаде существуют два вида трансфертов из федерального бюджета: денежные трансферты и налоговые трансферты. Объем трансфертов и методика их распределения устанавливаются сроком на 5 лет, а их перечисления осуществляются на ежегодной основе. Достаточно распространены также различные виды дотаций.
Итак, по мнению авторов, к современным отечественным условиям целесообразно адаптировать некоторые полезные наработки Канады по предотвращению фискального дисбаланса.
Представляет определенный интерес также опыт Бразилии. В Бразилии межбюджетное перераспределение и бюджетное выравнивание осуществляется преимущественно в двух формах. Во-первых, в Конституции установлены коэффициенты распределения поступлений от налогов, взимаемых одновременно штатами и муниципалитетами. Другой механизм перераспределения связан с использованием различных ставок межрегионального НДС при учете разницы в уровне экономического развития отдельных территорий. Принятие новых конституционных законов способствовало увеличению доходов субнациональных правительств за счет передачи им некоторых налоговых и бюджетных полномочий [7].
В Германии налоговое законодательство полностью централизовано, а распределение налогов между уровнями бюджетной системы закреплено в Кон-
ституции. В стране предусмотрены две базовые формы финансового выравнивания. Первая представляет собой распределение налоговых поступлений между государством (федерацией) и землями. Вторая - это перераспределение поступлений в федеральный бюджет между всеми или отдельными землями [8]. Наличие данных форм выравнивания обеспечивает социализацию бюджетной политики.
Процедура расчета трансфертов в Германии следующая: определяется налоговый потенциал каждой земли (сумма налоговых поступлений, скорректированная на плотность населения и уровень урбанизации), рассчитывается стандартный налоговый потенциал, которой соответствует конкретной земле; если разница между реальным показателем и стандартным является отрицательной, земля получает грант за счет земель, налоговый потенциал которых выше среднего [9].
Без сомнения, определенный интерес для России представляет применение некоторых моделей расчета объемов трансфертов выравнивания.
Исследование зарубежного опыта позволило сформулировать конкретные предложения и рекомендации по совершенствованию организации и механизмов межбюджетного выравнивания в России.
Прежде всего, представляется целесообразным для достижения горизонтальной сбалансированности бюджетов внедрить в отечественную практику такие прогрессивные инструменты трансфертной политики, как базовая и реверсная дотация, которые нашли свое широкое распространение в канадской практике межбюджетных отношений.
Механизм горизонтальной балансировки бюджета местных органов с использованием указанных инструментов приведен на рис. 4.
Уровень бюджета Вид поступлений для выравнивания
Налог на прибыль организаций Налог на доходы физических лиц
Региональные бюджеты
Бюджеты городов областного значения и районов Бюджет объединенных территориальных громад
Налог на доходы физических лиц
Индекс налогоспособности
1,1
1,0
0,9
Реверсная - дотация - 50%
\ 7
V
+ 80% у- Базовая дотация
Рис. 4. Механизм горизонтальной балансировки бюджетов
Базовым элементом данного механизма является «индекс налогоспособности» (он может рассчитываться разными методами, например, с применением экстраполяции или метода сравнений), значение которого может значительно варьироваться, однако средний уровень целесообразно установить на отметке, равной 1. Показатель от 0,9 до 1,1 не предусматривает трансфертов бюджетам, это касается как изъятий, так и дотаций. Соответственно, при показателе налогоспособности менее 0,9 предусматривается «подтягивание» за счет базовой дотации, устанавливаемой в размере 80%. Если бюджет по показателю налогоспособности вообще не имеет доходов (показатель = 0), то такой бюджет должен получить за счет базовой дотации 72%, что эквивалентно показателю 0,72.
Расчет происходит следующим образом:
Базовая дотация = 0,9 * 80% = 0,9 * 0,8 = 0,72%.
Источником формирования базовой дотации устанавливаются те бюджеты, где показатель налогоспособности больше показателя 1,1. Механизмом предусмотрено изъятие половины от превышения показателя больше значения 1,1.
Этот механизм является прогрессивной системой выравнивания налогоспособности. Он призван повышать заинтересованность местных органов власти к привлечению дополнительных поступлений и расширению имеющейся базы.
Дополнением к предложенному механизму, по мнению авторов, может быть модель расчета объемов трансфертов выравнивания для территориальных бюджетов, основу которой составляет немецкая методика определения величины дотаций землям [10]:
где, Т - объем трансферта выравнивания для]-го территориального бюджета; RPi - потенциал налогоспособности ¡-го территориального бюджета; N - численность населения ¡-го района, области (территории); P - коэффициент, определяющий уровень компенсации номинального
Таким образом, подводя итоги проведенного исследования, можно сделать следующие выводы. Стремление к достижению справедливости и эффективности в обеспечении перспектив развития административных единиц РФ путем перераспределения финансовых ресурсов между донорами и реципиентами вызывает необходимость соответствующего научного обоснования и методического обеспечения инструментов бюджетного выравнивания. С этой целью в статье проанализирован зарубежный опыт организации бюджетных отношений на примере развитых и развивающихся стран.
Полученные результаты исследования позволили сформулировать рекомендации, направленные на совершенствование организации бюджетного выравнивания в РФ, основанные на использовании горизонтальной балансировки бюджетов с применением базовой и реверсной дотаций, а также модели расчета объемов трансфертов выравнивания для территориальных бюджетов.
отклонения между потенциалом налогоспособности определенного ¡-го бюджета и максимальным значением, установленным по всем бюджетам.
Библиографический список
1. Федоровых О.П. Нужны ли реформы в сфере межбюджетных отношений? // Экономика и предпринимательство. - 2016. - №3-1. - С. 103-109.
2. Старостенков Н.В., Ляпунова Н.В., Погосян Л.В. Государственно-конфессиональные отношения в Российской Федерации и зарубежных странах // Социальная политика и социология. - 2016. - №5. - С. 174-181.
3. Barbara Sinclair Unorthodox lawmaking: new legislative processes in the U.S. Congress. - Washington, D.C: CQ Press, 2016. - 213р.
4. Europe on a budget: Austria. London: Rough Guides, 2014. - 116р.
5. Austria's fiscal rules climbing the mountain towards effective fiscal relations. Luxembourg: European Commission, 2014. - 87р.
6. Tax Measures in Canada's 2014 Budget // Tax notes international. -2014. - №7. - Р. 599 - 603.
7. Kemp, Roger L America's Local Governments: Their Annual Budget Process. // National civic review. - 2015. - Vol. 104: Issue 4. - Р. 55-56.
8. Koch, Svea; Molenaers, Nadia The Europeanization of budget support: do government capacity and autonomy matter? // European politics and society. -2016. - Vol. 17: Issue 1. - Р. 90-104.
9. Hausner, K. H.; Simon, S. Experiences with Budget Rules in Switzerland and Germany // Inter economics. - 2015. - №2. - Р. 99-107.
10. Cohen, Benjamin J Why can't Europe save itself? A note on a structural failure // Contemporary politics. - 2015. - №2. - Р. 220-230.
