CC BY
88
Бюджетная система
УДК 336.14
АНАЛИЗ И ОЦЕНКА ВЫРАВНИВАЮЩЕГО ЭФФЕКТА МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ТРАНСФЕРТОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В 2000-2012 ГОДАХ
М.Ю. МАЛКИНА, доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой теории экономики Е-mail: [email protected] Нижегородский государственный университет
им. Н.И. Лобачевского — Национальный исследовательский университет
В статье исследуются современные проблемы сложившейся в России системы выравнивания бюджетной обеспеченности регионов. Проводится общий анализ неравномерности в обеспеченности субъектов РФ бюджетными ресурсами. Предлагается и апробируется методика оценки неравенства в распределении бюджетных доходов на душу населения в номинальном и реальном выражении до и после межбюджетного выравнивания, основанная на построении кривых Лоренца, вычислении коэффициента Джини и коэффициента вариации, а также расчете эффекта выравнивания.
Ключевые слова: бюджетная система, консолидированный бюджет субъекта РФ, неравномерность, межбюджетные трансферты, бюджетное выравнивание, кривая Лоренца, коэффициент Джини, коэффициент вариации, метод относительного дефлирования
Одной из основных проблем российской экономики остается высокая степень дифференциации субъектов РФ по имеющемуся природному потенциалу и уровню экономического развития, что находит свое отражение в неравномерности распределения налогового потенциала и сказывается на уровне доходов региональных бюджетов. По потребности в бюджетных ресурсах на душу
населения регионы РФ менее отличаются друг от друга, нежели по обеспеченности бюджетными ресурсами, хотя их территориальное расположение и стоимость жизни в регионе оказывают заметное влияние на уровень удельных бюджетных расходов. Бюджетная система современной России, контуры которой сформировались в результате бюджетной реформы 2004-2005 гг., нацелена прежде всего на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности регионов. Она существенным образом изменила прежнюю систему межбюджетных отношений, возникшую еще в 1990-е гг., когда большая часть бюджетных ресурсов оставалась в распоряжении регионов, которые в результате этого оказывались в неравном положении. В тот период децентрализации бюджетных ресурсов отсутствовали строгие правила их распределения, вместо этого практиковались неформальные торги между регионами и центром, ценой которых являлось сохранение целостности России и преодоление центробежных устремлений некоторых богатых регионов. Та система вписывалась в деловой политический цикл и кроме экономических проблем решала политические задачи [4]. В начале XXI в. экономическая и политическая ситуация в стране изменилась.
Этому способствовали как 8 лет непрерывного экономического роста, так и начавшееся собирание российского государства, выстраивание «вертикали власти».
Бюджетная реформа 2004-2005 гг. существенным образом преобразовала систему межбюджетных отношений, основав ее на жесткой централизации бюджетных ресурсов, перераспределении их между субъектами РФ в виде трансфертов из федерального бюджета, рассчитываемых по точным формулам и распределяемых по строгим правилам. Однако современная эволюция фискальных отношений центра и регионов свидетельствует о некотором возврате к деформализации межбюджетной помощи, появлении новых видов трансфертов, решающих другие задачи государственного развития (часто не самым эффективным способом) [6] и снова встраиваемых в политический деловой цикл. В то же время созданная система межбюджетного выравнивания во многом исчерпала заложенный в ней потенциал и даже породила ряд нарастающих проблем, требующих новых кардинальных решений в области межбюджетных отношений [1, 3, 6]. Ярым сторонником перемен в распределении налогов между регионами и федеральным центром выступал также бывший председатель Счетной палаты РФ С. Степашин [8]. Способы преодоления некоторых перекосов в межбюджетных отношениях отражены в следующих документах:
— Основные направления бюджетной политики на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов;
— государственная программа «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации», утвержденная распоряжением Правительства РФ от 18.03.2013 № 376-р.
Однако кардинальной смены системы межбюджетных отношений в этих документах не предусматривается.
Современное состояние системы межбюджетного выравнивания. Обобщим те изменения, которые произошли за последние годы в системе межбюджетного выравнивания.
1. Началось существенное перераспределение ресурсов в пользу федерального центра и уменьшение доли бюджетных средств, остающихся в распоряжении субъектов Федерации. В 1998-2012 гг. доля консолидированных бюджетов субъектов
РФ в консолидированном бюджете Российской Федерации (без учета бюджетов государственных внебюджетных фондов) уменьшилась в 1,45 раза: с 55,9 до 38,5% (рис. 1).
Это объясняется произошедшим в результате бюджетной реформы 2004-2005 гг. сокращением количества региональных налогов и изменением доли отчислений от регулирующих налогов в пользу федерального центра [2]. Если в 2001-2002 гг. налоговые доходы делились между регионами и Федерацией в пропорции 50:50, то в 2006 г. у регионов осталось уже чуть более 30% [3]. В настоящее время в федеральный бюджет полностью поступают:
— налог на добавленную стоимость (НДС);
— налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья;
— большая часть акцизов;
— другие более мелкие налоги, которые до бюджетной реформы расщеплялись между уровнями бюджетной системы.
Налог на доходы физических лиц, оставаясь федеральным, традиционно поступает в бюджеты субъектов РФ, а затем часть его передается в местные бюджеты (в 2013 г. — 20%, в 2014 г. — 15%). Налог на прибыль, будучи также федеральным, в последние годы расщепляется: 2% поступает в федеральный бюджет, а 18% - в региональные бюджеты (региональные власти в целях стимулирования могут уменьшать эту ставку до 13,5%). Бюджеты субъектов РФ пополняются также за счет трех региональных налогов: налога на имущество организаций, транспортного налога и налога на игорный бизнес. Однако с собираемостью этих налогов существуют серьезные проблемы. В местные бюджеты зачисляются налог на имущество физических лиц и земельный налог, но, по мнению специалистов, доходы от первого не покрывают даже затрат на его сбор [3]. Таким образом, в распоряжении местных властей оказались в основном малопроизводительные, трудоемкие и плохо собираемые налоги, что сильно снижает их бюджетный потенциал.
2. Особенностью сложившейся бюджетной системы стала концентрация на верхнем уровне бюджетной системы в основном концептуальных и более гибких обязательств, в то время как расходы субъектов РФ большей частью представлены социальными обязательствами, от которых невозможно отказаться, так как они прописаны соответствующими законами и постановлениями [5]. Например,
42,6% 42,7% 41,2%
57,4% 57,3% 58,8%
44,7% 44,0%
55,3% 56,0%
о о о сч
о о сч
сч о о сч
о о сч
о о сч
о о сч
ю о о сч
го о сч
о о сч
□ федеральный бюджет
□ Консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации
Рис. 1. Структура доходов консолидированного бюджета Российской Федерации
в 1998-2012 гг.
в 2011 г. в среднем по России расходы консолидированных бюджетов субъектов Федерации на 59% были представлены расходами на социально-культурные мероприятия (а в 5 субъектах их доля превышала 70%), еще 12,6% составляли расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, 17,1% — на национальную экономику [9]. Иногда региональные бюджеты вынуждены финансировать за свой счет решения федерального центра. Скажем, Указом Президента РФ от 07.05.2012 № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» декларировано доведение в 2013 г. зарплаты учителей до средней в соответствующем регионе. Однако средства на это из федерального бюджета субъектам Федерации в полной мере выделены не были. Часть расходных обязательств попросту возложили на регионы.
Такая политика усугубляет хроническую дефицитность региональных бюджетов. Средний уровень бюджетной обеспеченности субъектов РФ до распределения межбюджетных трансфертов снизился с 88% в 2007 г. до 77% в 2012 г. [3]. Только у 16 из 80 субъектов РФ (без выделения самостоятельных АО) собственных доходов хватало для финансирования всех расходных обязательств.
3. Система выравнивания бюджетной обеспеченности регионов отличается низкой эффективностью и недостаточной прозрачностью. В основе распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ лежит расчет уровня бюджетной обеспеченности региона, определяемого как отношение индекса налогового потенциала к индексу бюджетных расходов региона, которые могут рассчитываться по-разному.
Регионам выгодно налоговый потенциал занижать, а уровень планируемых расходов завышать. Кроме того, данная система практически не стимулирует регионы к инвестиционной деятельности и улучшению региональных экономических показателей [10]. Поэтому в России в течение ряда лет наблюдается неуклонное увеличение количества регионов — получателей дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Еще в 2007 г. число регионов, не получающих дотации на выравнивание, составляло 19. В 2009 г. оно снизилось до 13, в 2011 г. — до 11. В 2013 г. их осталось только 10 (Республика Татарстан, Москва, Санкт-Петербург, Московская, Ленинградская, Сахалинская, Тюменская области, Ненецкий, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа). Из числа доноров вроде бы вышла Самарская область, но в 2014 г. вновь вернулась. Усугубило положение регионов то, что в 2012 г. произошло не только относительное, но и абсолютное уменьшение размеров безвозмездных перечислений бюджетам субъектов РФ от бюджетов других уровней бюджетной системы.
4. В последние годы изменились принципы и структура системы финансовой помощи: уменьшилась доля средств, выделяемых на межбюджетное выравнивание, и увеличилась доля, выделяемая в рамках целевых государственных программ. Часть дотаций также стала носить целевой характер, что противоречит содержанию данного типа помощи (примером являются дотации, выделяемые в рамках Программы реформирования ЖКХ). Как известно из теории финансов и следует из Бюджетного кодекса РФ, к основным видам безвозмездных перечислений из федерального бюджета региональным бюджетам относят:
1) дотации (не имеют целевого назначения);
2) субвенции (помощь, предоставляемая на строго определенные цели);
3) субсидии (помощь, предоставляемая в виде участия в софинансировании расходов).
Все перечисления в общих доходах консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2012 г. распределялись следующим образом:
— дотации — 32,3% (в 2011 г. — 34,3%);
— субсидии — 35,4% (в 2011 г. — 31,3%);
— субвенции — 17,6% (в 2011 г. — 20,6%);
— иные межбюджетные трансферты — 13,9% (в 2011 г. — 13,1%);
— прочие — 0,8% (в 2011 г. — 0,7%) [11].
Доля дотаций в межбюджетной помощи из года
в год уменьшается:
— в 2005 г. она составляла 69,5%;
— в 2007 г. — 54,3%;
— в 2009 г. — 39%;
— в 2010 г. — 37,4%;
— в 2011 г. — 34,3% (из них дотации на выравнивание составляли 27%);
— в 2012 г. — 32,3%.
Правда, в 2013 г. доля дотаций снова стала расти (за 10 мес. 2013 г. она составила 42%), что связано с позитивными изменениями в бюджетной политике. В государственной программе «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации», утвержденной распоряжением Правительства РФ от 18.03.2013 № 376-р, также предусматривается увеличение доли дотаций в распределяемой помощи до 42% в 2020 г.
При уменьшении дотаций в 2005-2012 гг. увеличивалась доля других видов помощи, распределяемых вне каких-либо жестких методик. Так, доля расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, формируемых в рамках целевых программ, увеличилась с 20,7% в 2009 г. до 37,7% в 2011 г. Если регионы-доноры не получают дотаций на выравнивание, то им нередко помогают за счет участия в таких программах. До 2012 г. росло количество разновидностей помощи: только с 2005 по 2011 г. количество субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации увеличилось с 62 до 107. Настораживает не только их количество, но и то, что все большая часть распределяемой помощи выбивается из стандартной системы распределения по заранее установленным правилам. Не случайно в указанной государственной программе предусмотрено увеличение доли субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, распределение которых между субъектами РФ утверждено в следующих пропорциях: с 21% в 2012 г. и 16,1% в 2013 г. до 55% в 2020 г. Также намечено снижение количества самих субсидий — с 110 в 2012 г. и 93 в 2013 г. до 42 в 2020 г. Также в
программе предполагается довести до 100% долю установленных показателей результативности в правилах предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации по всем видам субсидий. В Бюджетном послании Президента РФ от 13.06.2013 «О бюджетной политике в 2014-2016 годах» в качестве одной из важных задач обозначен переход к преимущественному распределению субсидий на основании федерального законодательства о федеральном бюджете, а не на основании актов Правительства Российской Федерации или тем более отдельных министерств (за исключением субсидий, распределяемых на конкурсной основе). Регионы должны достоверно знать объемы трансфертов федерального бюджета на три года.
Поскольку дефицитность регионов остается и после выравнивания их бюджетной обеспеченности и предоставления разного рода финансирования из центра, в последнее время особую роль играют бюджетные кредиты, предоставляемые из федерального бюджета субъектам Федерации в долг на льготных условиях. Правительством РФ было решено не только увеличить объем бюджетных кредитов на 2014-2016 гг., но и выдавать их на льготных условиях — под 25% от ставки рефинансирования (что в настоящих условиях составляет чуть более 2%).
общий анализ неравенства в бюджетной обеспеченности субъектов рф доходами. Анализ положения регионов России по показателю собственных доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ (включающих налоговые, неналоговые доходы и безвозмездные перечисления, кроме перечислений от других уровней бюджетной системы) в расчете на душу населения позволяет сделать ряд выводов.
Во-первых, распределение регионов по этому показателю крайне неравномерно. По подсчетам авторов, на долю самых богатых регионов с 10% постоянно проживающего населения страны (т.е. последнюю децильную группу) в 2012 г. приходилось 28,6% доходов, а на долю самых бедных регионов (первую децильную группу) — только 3,4%. Таким образом, децильный коэффициент по собственным доходам бюджетов равен 8,4. Разрыв между самым богатым регионом (Ненецким АО) и самым бедным регионом (Республикой Ингушетия) в 2012 г. составил более 44,2 раза.
Во-вторых, действительно богатых бюджетными ресурсами регионов в РФ после бюджетной
реформы осталось не так много, но их отрыв от остальных существенен. В 2012 г. в 65 регионах РФ среднедушевые доходы были меньше общероссийского уровня, и только в 18 регионах — выше этого уровня. В 9 особо выделяющихся регионах это превышение было двукратным и более:
— в Ненецком АО — в 6,5 раза;
— в Ямало-Ненецком АО — в 5,8 раза;
— в Чукотском АО — в 4,8 раза;
— в Сахалинской области — в 3,2 раза;
— в Ханты-Мансийском АО — в 2,8 раза;
— в Москве — в 2,6 раза;
— в Тюменской области — в 2,5 раза;
— в Магаданской области — в 2,2 раза;
— в Республике Саха (Якутия) — в 1,96 раза.
Однако следует учитывать, что данные о доходах отражают не только реальные поступления, но и ценовую (инфляционную) составляющую. В ряде регионов с высокой бюджетной обеспеченностью существенно выше уровень цен, чем в среднем по России,что скгиз ываетсянастоимостисоцишгьных и прочих обязательств бюджета. Если элиминировать инфляционную составляющуюдоходов,расщэеде-ление регионовпоуровню бюджетнойобеспечен-ности окажется несколько иным.
Также в РФ выделяется ряд регионов с очень низкимуровнембюджетнойобеспеченности.У7 субъектов РФ в 2012 г.о на была меньше1 /3 обще -российского уровня (Республика Ингушетия, Республика Дагестан,ЧеченскаяРест/блика, Карача-ево-Черкесскгм Республика, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Северная Осетия — Алания и Республика Тыва). Из этих субъектов Федера-
6К
ок
ок
3К
ев
1К
Частота
Сглаженное распределение
1
ь? ^ ^ ^
рис. 2. Распределение субъектов РФ по уровшо бюджетой обеспеченности собственными доходами на душу населения в 2012 г. (вертикальная шкшш — количестворегионов,ед. горизонтально шкгша — предельное значешге, тыс. руб.)
ции 6 находятся в Северо-Кавказском федеральном округе. Среди субъектов данного округа в список наименее обеспеченных не попал только Ставропольский край, где положение несколько лучше, хотя его тоже вряд ли можно назвать благополучным (собственные доходы консолидированного бюджета края в расчете на душу населения составляют 45% от общероссийского уровня).
Наконец, для подавляющего большинства регионов РФ, попадающих в среднюю группу, уровень бюджетной обеспеченности собственными доходами равномерно распределяется в пределах 20-40 тыс. руб. на душу населения в год. Положение регионов, представленное на рис. 2 в виде гистограммы, отличается от нормального: характеризуется завышенным эксцессом и смещенной влево асимметрией.
В-третьих, трансферты оказывают существенное влияние на изменение бюджетной обеспеченности регионов доходами. Доля трансфертов всех видов в доходах субъектов Российской Федерации в среднем увеличилась с 9,5% в 2000 г. до 27,3% в 2009 г.,потомплавно снижалась и в 2012 г. составляла уже 20,1%. Особый интерес представляет распределение трансфертов между регионами. В 2012 г. большая доля трансфертов в доходах консо-лидированныхбюджетов субъектов РФ присутство-валане обязательно у регионов с низким уровнем бюджетной обеспеченности доходами (другие годы — не исключе ние) (рис. 3). Например, у одного из самых обеспеченных доходами региона — Чукотского автономного округа (3-е место по уровню обеспеченности собственными доходами), доля трансфертов в доходах консолидированного бюджета 2012 г. составляла более 35%, что в 1,7 раза выше среднероссийского уровня (правда, большая часть трансфертов приходилась на субсидии). Два других пиковых значения (см. рис. 3) соответствуют Камчатскому краю и Магаданской области, которые также являются крупными получателями помощи из федерального бюджета (доля трансфертов в их доходах составляет 66,0 и 43,1%, соответственно). Обнаруженный диссонанс между уровнем номинальных доходов и размером оказываемой помощи объясняется тем, что межбюджетные трансферты сконструированы так, что учитывают не только поступление де-
1
1
1
к
к
350 000,00
300 000,00
250 000,00
200 000,00
150 000,00
100 000,00
50 000,00
0,00
1
нежных средств, но и потребность 400 000,00 регионов в бюджетных ресурсах, которая зависит от стоимости бюджетных обязательств. Это еще раз подтверждает необходимость исключения инфляционной составляющей при сопоставлении доходов и расходов региональных бюджетов.
Далее предлагается методика определения степени неравномерности бюджетной обеспеченности регионов на основе использования инструментария микроэкономической теории: построения кривой Лоренца, вычисления коэффициента Джини и коэффициентов вариации среднедушевых душевых бюджетных доходов. Методика позволяет рассчитать общую степень дифференциации бюджетных доходов субъектов РФ до и после выравнивания и количественно оценить «эффект выравнивания». Представлен также особый метод дефилирования показателей в целях приведения номинальных значений к реальным значениям, который уточняет относительный эффект выравнивания с учетом разной стоимости жизни в регионах.
Методика оценки неравенства в распределении доходов до и после получения межбюджетных трансфертов и результаты ее применения. Предлагаемая методика включает следующие этапы.
1. Построение кривой Лоренца — кривой неравномерности распределения доходов или расходов между субъектами — до и после выравнивания.
При построении кривой Лоренца все субъекты ранжируются по величине среднедушевых доходов (или расходов) в порядке возрастания. Пусть общее количество субъектов п. Тогда номер 1 получает субъект с самым низким значением показателя, номер п — субъект с самым высоким значением. Для каждого субъекта рассчитываются:
1) доля населения, проживающего в 7-м субъ-
Собственные доходы на душу населения
-Суммарные доходы на душу населения (собственные доходы + безвозмездные поступления)
10 19 28 37 46 55 64 73 82
Рис. 3. Доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2012 г. в расчете на душу населения до и после получения межбюджетных трансфертов (вертикальная шкала — доходы на душу населения, руб.; горизонтальная шкала — субъекты Федерации в порядке увеличения собственных доходов на душу населения)
2) доля бюджетных доходов, приходящихся на 7-й субъект
у=-А-,
у г п '
IА
г=1
где Б. - доход 7-го субъекта.
Далее рассчитываются доли нарастающим итогом:
3) кумулятивная доля населения, проживающего в субъектах от 1-го до ^го включительно
Xк =1 х,;
г=1
4) кумулятивная доля доходов, приходящихся на субъекты от 1-го до ^го включительно
Г =£ У.
екте
N..
х. = -
IN
г=1
где N — средняя численность постоянного населения -го субъекта;
Графическое изображение точки отсчета (0;0) и всех полученных пар значений (Хк; Ук), дальнейшее их плавное соединение позволяет получить кривую Лоренца. Для наглядности она совмещается в одной системе координат с кривой абсолютного равенства: X = Г, где 0 < X < 1; 0 < Y < 1.
Кривые Лоренца для доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2000 и 2012 гг., построенные на основе проведенных расчетов, изображены на рис. 4. Они наглядно демонстрируют тот факт, что степень дифференциации среднедушевой бюджетной обеспеченности субъ-
=1
ектов РФ за 13 лет заметно снизилась, хотя все еще далека от состояния абсолютного равенства. Снижение неравенства в рассмотренном периоде безусловно можно расценивать как положительный результат бюджетной политики этого периода. Однако приписывать этот позитивный результат исключительно бюджетной политике было бы неверным: он может быть также следствием других эффективных политик. Кроме того, необходим раздельный анализ по годам.
Также данные рис. 4 позволяют сопоставить кривые Лоренца за 2012 г. для собственных доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ и для общих доходов, включающих собственные доходы и трансферты, полученные от бюджетов вышестоящего уровня. Они демонстрируют определенную эффективность политики выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ, хотя степень дифференциации регионов после выравнивания все же остается заметной.
Далее для оценки степени неравномерности в распределении доходов до и после выравнивания рассчитывается ряд показателей.
2. Расчет коэффициента Джини G - относительного показателя неравномерности в распределении доходов субъектов РФ до и после выравнивания, осуществляется по следующей формуле:
G = 1 -
I (П + Ук-1)
Е =
V ^об
-1
100%,
и ев Ч о и о ч в к ч
о
ч
3
я &
г
г
^
и
0,8
0,6
0,4
0,2
0
1
2 \
3
4
0
0,2
где хк — доля к-го субъекта в общем населении
России.
Результаты расчета коэффициента Джини для собственных и суммарных доходов, а также суммарных расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ представлены в табл. 1.
Далее определяется относительный эффект выравнивания
(а >
0,4 0,6 0,8 1 Суммарная доля в населении
рис. 4. Кривые Лоренца для доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2000 и 2012 гг. до и после межбюджетного выравнивания в сравнении
с линией абсолютного равенства: 1 — линия абсолютного равенства; 2 — распределение суммарных доходов субъектов РФ в 2012 г.; 3 — распределение собственных доходов субъектов РФ в 2012 г.;
4 — распределение суммарных доходов субъектов РФ в 2000 г.
ния эффект выравнивания имел в 2002, 2007, 2009 и 2011 гг., наименьшие — в 2006 и 2012 гг.
3. Расчет коэффициента вариации V — меры разброса показателя относительно среднего значения, до и после выравнивания, осуществляется на основе последовательного определения показателей:
1) среднего уровня бюджетных доходов в расчете на душу населения в стране
IА
1=1
п
IN
= 1 ИX,
где асум — коэффициент Джини для суммарных доходов (доходов после выравнивания); асо6 — коэффициент Джини для собственных доходов.
Как показывают результаты расчетов, в 20022012 гг. межбюджетные трансферты позволяли в целом на 18-27% снижать неравномерность распределения доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ. Наибольшие относительные значе-
И А ■
где а7 =~ — среднедушевые доходы в 7-м регионе;
2) среднего квадратического отклонения бюджетных доходов в расчете на душу населения для всего массива регионов, с учетом доли проживающего в них населения
ст =,
Ж -
х;
1
X
к
к =1
7=1
7=1
2
7=1
1,400
1,200
1,000
0,800
0,600
0,400
0,200
0,000
0,600
0,500
0,400
0,300
0,200
0,100
0,000
Рис. 5. Показатели неравномерности распределения доходов до и после выравнивания в динамике в 2000-2012 гг.
3) коэффициента вариации
V = °.
Представленные данные о динамике коэффициента вариации собственных и общих доходов бюджета на душу населения (табл. 1) в целом подтверждают отчетливо выраженную тенденцию уменьшения неравномерности бюджетной обеспеченности регионов за 13 лет, обнаруженную при расчете коэффициента Джини. Если за 2000-2012 гг. коэффициент Джини по собственным доходам
бюджета уменьшился на 30,5%, а по общим доходам — на 33,3%, то коэффициент вариации среднедушевых доходов уменьшился на 44,1 и 50,0% соответственно. Разрыв в обеспеченности собственными доходами в расчете на душу населения самого богатого и самого бедного региона за 12 лет (с 2001 г., когда началось активное перераспределение, по 2012 г.) уменьшился с 4 591 до 44,3 раза, а в обеспеченности общими доходами на душу населения — с 25 до 13,4 раза. Динамика обоих коэффициентов отражена на рис. 5.
Относительный эффект выравнивания на основе коэффициента корреляции определяется следующим образом:
Г V, >
■ Коэффициент Джини по собственным доходам (правая ось)
Жоэффициент Джини по суммарным доходам (правая ось)
-Коэффициент вариации по собственным дохода» (левая ось)
-Коэффициент вариации по суммарным доходам (левая ось)
E =
V
V соб
- 1
100%,
где V — коэффициент вариации для суммарных доходов (доходов после выравнивания); V б — коэффициент вариации для собственных доходов.
Полученные результаты эффекта выравнивания по коэффициенту вариации сопоставимы с результатами по коэффициенту Джини.
Результаты оценки неравномерности распределения собственных и общих доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в номинальном выражении в 2000-2012 гг.
Таблица 1
Коэффициент Джини Коэффициент вариации
Год По собствен- По суммар- Эффект вырав- По собствен- По суммар- Эффект вырав-
ным доходам ным доходам нивания, % ным доходам ным доходам нивания, %
2000 0,482 0,419 -13,10 1,299 1,177 -9,38
2001 0,440 0,353 -19,71 1,132 0,951 -16,00
2002 0,419 0,305 -27,05 1,062 0,826 -22,18
2003 0,397 0,307 -22,60 0,975 0,813 -16,58
2004 0,407 0,318 -21,85 1,118 0,867 -22,39
2005 0,417 0,325 -22,04 1,097 0,821 -25,21
2006 0,398 0,325 -18,28 0,903 0,753 -16,58
2007 0,406 0,300 -26,20 0,916 0,666 -27,34
2008 0,385 0,300 -21,92 0,843 0,671 -20,36
2009 0,349 0,258 -26,25 0,765 0,577 -24,58
2010 0,339 0,259 -23,65 0,726 0,565 -22,20
2011 0,359 0,264 -26,66 0,791 0,632 -20,10
2012 0,335 0,279 -16,61 0,725 0,588 -18,91
Коэффициент 0,932 - 0,962 -
корреляции
Анализ полученных результатов позволяет также сделать заключение, что эффективность системы выравнивания достигла своего максимума в 2009 г., после чего оба коэффициента, характеризующие неравномерность в распределении доходов, прекратили падение и перешли к колебаниям в некотором постоянном диапазоне. Отчасти это объясняется кризисными явлениями в экономике России и последующей стагнацией производства в анализируемом периоде. Но в то же время свидетельствует о необходимости кардинальных решений в области межбюджетных отношений и управлении горизонтальной сбалансированностью бюджетной системы.
Между тем некоторые коррективы в полученные результаты вносит сведение бюджетных показателей субъектов РФ к единым (сопоставимым) ценам. Метод, который позволяет это сделать, не имеет названия в современной статистике, поэтому по аналогии с похожей процедурой назовем его методом относительного дефлирования, не претендуя на совершенство данного термина. Заметим, что этот метод позволяет устранить влияние разницы в ценах только в территориальном аспекте, но не в динамике. Однако дефлирование в динамике в данном анализе не является необходимым, потому что рассчитываемые далее структурные показатели (каковыми являются коэффициент Джини и коэффициент вариации) сами масштабируют разные номиналы, приводя их к единой шкале.
Таблица 2
Результаты оценки неравномерности распределения собственных и общих доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в реальном выражении в 2000-2012 гг.
Коэффициент Джини Коэффициент вариации
Год По собствен- По суммар- Эффект вырав- По собствен- По суммар- Эффект вырав-
ным доходам ным доходам нивания, % ным доходам ным доходам нивания, %
2000 0,410 0,342 -16,51 1,048 0,929 -11,38
2001 0,353 0,266 -24,82 0,853 0,691 -19,02
2002 0,323 0,211 -34,62 0,752 0,540 -28,09
2003 0,306 0,214 -30,21 0,688 0,530 -23,01
2004 0,320 0,232 -27,55 0,812 0,576 -29,08
2005 0,335 0,240 -28,38 0,833 0,573 -31,26
2006 0,315 0,237 -24,75 0,669 0,517 -22,82
2007 0,324 0,216 -33,21 0,674 0,445 -34,06
2008 0,305 0,216 -29,03 0,614 0,443 -27,85
2009 0,269 0,177 -34,24 0,544 0,360 -33,89
2010 0,263 0,182 -30,61 0,521 0,369 -29,28
2011 0,281 0,199 -29,31 0,572 0,417 -27,17
2012 0,257 0,183 -28,58 0,518 0,383 -26,07
Коэффициент 0,959 - 0,963 -
корреляции
Метод относительного дефлирования в современных условиях не может быть совершенным, так как официальная статистика не публикует средних индексов цен в регионах, а предлагает только индексы роста цен, которые не отражают изначального различия в региональных ценах в базовом периоде. Но в статистике доступен такой показатель, как стоимость фиксированного набора потребительских товаров и услуг (некой потребительской корзины), который публикуется для всех регионов и РФ в целом. Возьмем его за основу при расчете временных рядов индексов — относительных дефляторов.
4. Применение метода относительного дефлирования показателей бюджета. Индекс-дефлятор для каждого 7-го субъекта в]-м году рассчитывается по следующей формуле:
=,
ч - '
где 8.. — средняя стоимость фиксированного набора потребительских товаров и услуг в -м субъекте в .-м году;
8ч — средняя стоимость фиксированного набора потребительских товаров и услуг в стране.
Дефлированные доходы (расходы) -го субъекта в ч'-м году определяются по формуле:
а * = А 7
7' т '
где Б ^ — номинальные доходы (расходы) 7-го
субъекта в ]-м году.
Далее строятся модели и рассчитываются показатели, описанные в п. 1-3 данной методики. Результаты их расчетов для собственных и общих доходов субъектов РФ за 13 исследуемых лет приведены в табл. 2.
Анализ полученных данных позволяет сделать следующие выводы.
Во-первых, при использовании метода дефли-рования степень бюджетной неравномерности в первоначальном распределении доходов оказывается меньше: по коэффициенту Джини для собственных доходов — на 14,9-23,4%, а по коэффициенту вариации для собственных доходов — на
19.2-29,2%. Это объясняется тем, что положительная корреляция доходов и цен (а также стоимости жизни) в регионах сама играет роль сглаживающего эффекта, уменьшающего степень их различий.
Во-вторых, разница в степени дифференциации общих (т.е. с учетом трансфертов) дефлированных и недефлированных доходов еще больше, чем в дифференциации собственных (т.е. без учета трансфертов) дефлированных и недефлированных доходов. По коэффициенту Джини эта разница составляет
18.3-34,4% , а по коэффициенту вариации — 21,137,6%. Применяемая в РФ методика выравнивания доходов, учитывающая относительную стоимость бюджетных обязательств в регионах, в реальности позволяет в большей степени уменьшить неравенство, чем это выглядит при использовании в анализе номинальных (недефлированных) показателей. На тот же результат указывает рассчитанный в табл. 2 коэффициент выравнивания, который в случае анализа реальных доходов оказывается в среднем на 25-36% выше (в 2012 г. по коэффициенту Джини это превышение составляет 72%). Однако сделанный ранее негативный вывод о прерывании в 2009 г. понижательной тенденции в дифференциации региональных доходов в случае анализа дефлиро-ванных показателей сохраняет свою силу.
Таким образом, анализ показал заметное влияние системы перераспределения бюджетных доходов на снижение степени неравномерности в душевой обеспеченности регионов бюджетными средствами. Высокая положительная корреляция коэффициентов неравномерности, посчитанных до и после перераспределения, вероятно, также свидетельствует о благоприятном влиянии самой системы перераспределения на снижение степени нерав-
номерности обеспечения регионов собственными средствами в долгосрочном периоде. Но однозначно приписывать полученный эффект только политике перераспределения было бы неверным, так как снижение неравномерности в обеспечении регионов собственными доходами может быть обязано как экономическому росту в российской экономике в 2000-2007 гг., так и другим факторам, в том числе изменению границ отдельных территорий. Также следует учитывать, что снижение неравномерности может происходить в случае, когда богатые регионы по своему уровню приближаются к бедным, т.е. уровень различий снижается не за счет позитивных, а за счет негативных сдвигов в структуре доходов.
В ходе анализа также было обнаружено, что дополнительное слабое выравнивание бюджетной обеспеченности регионов происходит на этапе превращения доходов в расходы. По подсчетам авторов, за последние 4 анализируемых года эффект выравнивания на стадии превращения доходов в расходы по коэффициенту Джини не превышал 7% (максимальное значение этого показателя наблюдалось в 2011 г., а в 2009 г. произошло даже небольшое увеличение коэффициента на стадии расходов).
Сглаживание уровня обеспеченности населения регионов бюджетными средствами на стадии расходов можно было бы объяснить тем, что в субъектах с высокой бюджетной обеспеченностью консолидированные бюджеты, как правило, сводятся с профицитом (т.е. часть денег не расходуется, а резервируется), а в субъектах с низкой обеспеченностью дополнительные расходы финансируются за счет роста дефицита. Однако официальная статистика не подтверждает, что это является общим правилом для всех региональных бюджетов. Так, в 2012 г. профицит консолидированного бюджета существовал у 16 из 82 субъектов Федерации. Между тем только у 8 из 16 этих регионов уровень дефлированных доходов бюджета в расчете на душу населения был выше среднероссийского (правда, у Ненецкого АО он превышал среднероссийский уровень почти в 3,6 раза, а у Сахалинской области — в 1,9 раза). У 6 регионов этой группы обеспеченность составляла лишь 60-70% от среднероссийского уровня. Получается, что профицит бюджета формировали регионы не только с высоким, но и с низким уровнем обеспеченности бюджетов доходами. В то же время дефицит консолидированного бюджета в 2012г. существовал у 14 регионов с бюджетной обеспеченностью выше среднероссийского уровня. Де-
фицитными были Чукотский АО (с коэффициентом превышения реальных душевых доходов бюджета над среднероссийским уровнем 4,1), Ямало-Ненецкий АО (3,8), Ханты-Мансийский АО (2,1), а также Камчатский край (2,9) и Магаданская область (2,6). По всей вероятности, даже более высоких доходов им было недостаточно для финансирования всех обязательств. По подсчетам авторов, коэффициент корреляции дефлированных доходов консолидированного бюджета субъектов РФ на душу населения и дефлированного сальдо бюджета на душу населения в 2012 г. составил -0,495, что свидетельствует о заметной, хотя и не сильной обратной связи этих показателей. Обнаруженное несоответствие уровня душевых доходов и уровня душевых расходов в регионах объясняется различиями в характере самих обязательств в центральных, северных и южных территориях страны.
Таким образом, предложенная методика анализа позволила оценить влияние политики выравнивания на степень дифференциации доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в краткосрочном и долгосрочном периодах. Проведенный анализ помог сделать вывод об эффективности политики бюджетного выравнивания прежде всего для самой бюджетной системы, демонстрирующей уменьшение степени различия регионов не только в обеспечении общими, но и собственными доходами. Однако это положительное влияние, проявляющееся как эффект долгосрочного периода, поддерживалось лишь в период роста российской экономики. В настоящее время эффективность прежней политики выравнивания исчерпана, что требует новых подходов в межбюджетных отношениях. Эти подходы изложены в работах некоторых отечественных экономистов, предлагающих передать регионам половину НДС и даже НДПИ [6, 7] или перейти к дифференцированной системе расщепления трех налогов (НДС, налога на прибыль и социальных платежей) [1]. Данные предложения требуют тщательных расчетов. Остается также невыясненным вопрос, в какой степени система выравнивания влияет на уровень экономического развития регионов, что может быть выяснено на основе тестирования гипотезы С. Кузнеца для системы межбюджетного
выравнивания. Все эти проблемы являются предметом дальнейших исследований.
Список литературы
1. Балацкий Е., Екимова Н. Финансовая несостоятельность регионов и совершенствование межбюджетных отношений // Общество и экономика. 2010. № 7-8. С. 101-116.
2. Джумов А.М., Казанцев С.В. Консолидация финансовых ресурсов в регионах // ЭКО. 2007. № 12. С. 138-150.
3. Забавина Ю. Потеря кормильцев // Новые известия. 29.04.2013.
4. Малкина М.Ю. Институциональные ловушки на пути становления бюджетного федерализма. Экономические субъекты постсоветской России (институциональный анализ) / под ред. Нурее-ва Р. М. М.: Московский общественный научный фонд. 2003. 303 с.
5. Малкина М.Ю. Эволюция институтов бюджетной системы в современной России // Журнал институциональных исследований (Journal of Institutional Studies). 2010. № 3. С. 66-74.
6. Милов В. Казус донора. 2012. URL: http:// www.gazeta.ru/comments/2012/10/01_a_4794573. shtml.
7. Сергеев Л. Проблемы регионального государственного финансового менеджмента // Общество и экономика. 2013. № 10. С. 112-124.
8. Степашин предлагает поделить налоги поровну между регионами и центром. 2012. URL: http://www.vedomosti.ru/politics/news/1573527/ schetnaya_palata_predlagaet_podelit_porovnu_ nalogovye_dohody.
9. Финансы России — 2012. Статистический сборник. Федеральная служба государственной статистики РФ. URL: http://www.gks.ru/bgd/regl/ b12_51/IssWWW.exe/Stg/02-14.htm.
10. ЯшинаН.И., Емельянова О.В., Прончатова-Рубцова Н.Н. Теоретические и методологические аспекты формирования межбюджетных отношений в России на основании оценки финансового состояния субъектов Федерации // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2013. № 9. С. 7-21.
11. URL: http://info.minfin.ru/subj_analitics.php.
Budgetary system
ANALYSIS AND ASSESSMENT OF LEVELING EFFECT OF INTERBUDGETARY TRANSFERS
IN THE RUSSIAN FEDERATION IN 2000-2012
Marina Iu. MALKINA
Abstract
The article examines the modern problems of the Russian established equalization transfer system in regions. The authors make general analysis of unbalance in equalization transfer of the budgetary resources in territorial subjects of the Russian Federation. The authors propose and approve techniques of an assessment of unbalance in equalization in distribution of the budgetary incomes per capita in nominal and real expressions before and after an interbudgetary levelling based on plotting of Lorentz curve, calculation of Gini coefficient, variation coefficient and also relative deflation method.
Keywords: budgetary system, consolidated budget of territorial subject of Russian Federation, unbalance, interbudgetary transfers, budgetary levelling, Lorentz curve, Gini coefficient, variation coefficient, method of a relative deflation
References
1. Balatskii E., Ekimova N. Finansovaia nesos-toiatel'nost' regionov i sovershenstvovanie mezh-biudzhetnykh otnoshenii [Financial insolvency of regions and an improvement of interbudgetary relations]. Obshchestvo i ekonomika — Society and economy, 2010, no.7-8, pp. 101-116.
2. Dzhumov A.M., Kazantsev S.V. Konsolidatsiia finansovykh resursov v regionakh [Consolidation of financial resources in regions]. EKO, 2007, no. 12, pp.138-150.
3. Zabavina Iu. Poteria kormil'tsev [Loss of supporters]. Novye izvestiia, April, 29, 2013.
4. Malkina M.Iu. Institutsional 'nye lovushki na puti stanovleniia biudzhetnogofederalizma. Ekonomichesk-ie sub"ekty postsovetskoi Rossii (institutsional'nyi analiz) [Institutional traps on a way of the budgetary federalism formation. Economic entities of post-Soviet Russia (an institutional analysis)]. Moscow, Moscow Public Scientific Fund Publ., 2003, 303 p.
5. Malkina M.Iu. Evoliutsiia institutov biudzhet-noi sistemy v sovremennoi Rossii [Evolution of the budgetary system institutions in the modern Russia]. Zhurnal institutsional'nykh issledovanii — Journal of institutional studies, 2010, no. 3, pp. 66-74.
6. Milov V. Kazus donora [Case of a donor]. Available at: http://www.gazeta.ru/comments/2012/10/01_a_ 4794573.shtml. (In Russ.)
7. Sergeev L. Problemy regional'nogo gosudarst-vennogo finansovogo menedzhmenta [Problems of regional state financial management]. Obshchestvo i ekonomika — Society and economy, 2013, no. 10, pp.112-124.
8. Stepashin predlagaet podelit' nalogi porovnu mezhdu regionami i tsentrom. 2012 [Stepashin suggests to divide taxes equally between regions and center, 2012]. Available at: http://www.vedomosti.ru/politics/ news/1573527/schetnaya_palata_predlagaet_podelit_ porovnu_nalogovye_dohody. (In Russ.)
9. Finansy Rossii — 2012. Statisticheskii sbornik. [Finance of Russia — 2012. Statistics digest]. Available at: http://www.gks.ru/bgd/regl/b12_51/IssWWW. exe/Stg/02-14.htm. (In Russ.)
10. Iashina N.I., Emel'ianova O.V., Pronchatova-Rubtsova N.N. Teoreticheskie i metodologicheskie aspekty formirovaniia mezhbiudzhetnykh otnoshenii v Rossii na osnovanii otsenki finansovogo sostoianiia sub"ektov Federatsii [Theoretical and methodological aspects of the interbudgetary relation formation in Russia based on financial condition assessment of subjects of Federation]. Finansovaia analitika: problemy i resh-eniia — Financial analytics: science and experience, 2013, no. 9, pp. 7-21.
Marina Iu. MALKINA
Lobachevsky Nizhny Novgorod State University — National Research University, Nizhny Novgorod, Russian Federation [email protected]
