CC BY
29Белостоцкий А.А.
к.э.н., доцент Юго-Западного государственного университета
МЕТОДЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПРОГНОЗИРОВАНИЯ БЮДЖЕТА РФ В КОНТЕКСТЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ САНКЦИЙ
Ключевые слова: стратегическое прогнозирование, государственный бюджет, долгосрочное бюджетное планирование, сценарии социально-экономического развития, бюджетное правило, бюджетный маневр, баланс бюджетной системы, международные экономические санкции.
Бюджет Российской Федерации следует рассматривать как финансовый план, который может способствовать решению различных проблем и формированию приоритетных направлений развития, особенно в долгосрочной перспективе. Бюджетное планирование и прогнозирование - важнейшая составная часть финансового планирования, подчиненная требованиям финансовой политики государства. Его экономическая сущность заключается в централизованном распределении и перераспределении стоимости общественного продукта и национального дохода между звеньями финансовой системы на основе государственной социально-экономической программы развития страны в процессе становления и исполнения бюджетов и внебюджетных фондов разных уровней.
Бюджетным Кодексом Российской Федерации предусмотрено, что проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ составляются и утверждаются сроком на три года — очередной финансовый год и плановый период. Так, в 2007 г. Правительство РФ впервые осуществляло подготовку проекта Федерального закона «О федеральном бюджете на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов»1.
Многолетнее бюджетное планирование было введено в мировую практику в 1970-х гг. и к настоящему времени оно в той или иной форме используется практически во всех развитых странах, на основе чего строится ежегодный бюджет. Внедрение многолетнего бюджетного планирования, как показывает мировая практика, - постепенный процесс.
Бюджет на очередной финансовый год является составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед многолетнего финансового документа, что, с одной стороны, обеспечивает преемственность государственной политики и предсказуемость распределения бюджетных ассигнований, а с другой стороны, позволяет вносить в них по четкой и прозрачной процедуре ежегодные корректировки в соответствии с цепями государственной политики и условиями их достижения.
Последовательность этапов планирования бюджета представляет собой единую систему управленческих действий на текущий период и перспективу, тогда как составление краткосрочных планов без тщательной проработки стратегии развития может привести к разрыву между бюджетными заданиями и величиной реально поступивших бюджетных доходов. В результате возникает необходимость в перспективном планировании, основанном на результатах анализа отчетных и аналитических данных, получаемых в ходе выполнения текущих обязательств. Но в связи с кризисными явлениями в мировой геополитической обстановке и влиянием международных экономических санкций на государственный бюджет России было решено сформировать Федеральный бюджет только на 2015 год, параметры которого представлены в табл. 1.
Таблица 1
Формирование Федерального бюджета на 2015 год2
Макроэкономические показатели Было Стало
Цена барреля нефти, долл. 100 50
Цена 1 м3 природного газа, долл. 316 222
Курс доллара, руб. 37,7 61,5
Бюджет на 2015 год
Доходы бюджета 12,46 трлн. руб. или 17% ВВП
Расходы бюджета 15,22 трлн. руб. или 20,8% ВВП
Перспективное планирование предполагает проведение предварительной оценки поступления доходов при условии следования выбранной концепции развития экономики на средне- и долгосрочную перспективу.
1 Бюджетный кодекс Российской Федерации: текст с изменениями и дополнениями на 2017 год. - М.: Эксмо-Пресс, 2017. -
432 с.
2 Формирование Федерального бюджета на 2015 год. - http://www.vestifmance.ru/
Формирование федерального бюджета в России зависит от мировых цен на нефть, которые воздействуют на экономику, расширяют базу большинства налогов, что приводит к увеличению номинального объема ВВП, увеличивает нагрузку в нефтяном секторе и ведет к росту государственных доходов.
Прогнозирование бюджета ориентирует на поиск оптимального решения задач, на выбор наилучшего из возможных вариантов. В процессе бюджетного прогнозирования рассматриваются различные варианты бюджетной политики государства, разные концепции развития бюджета с учетом множества экономических и социальных задач, объективных и субъективных факторов, действующих на государственном, региональном и местном уровнях. При этом непрерывность прогнозирования бюджета обусловливает систематическое уточнение бюджетных показателей по мере формирования новых данных.
Параметры государственного бюджета Российской Федерации на 2015 год представлены на рис. 1.
■ Доходы ■ Расходы ■ Дефицит
Рисунок 1.
Параметры Федерального бюджета на 2015 год
Выделяются два качественно отличных сценария социально-экономического развития в долгосрочной перспективе - консервативного (энерго-сырьевого) и инновационного развития.
I. Инновационный сценарий (вариант Inn) характеризуется усилением инвестиционной направленности экономического роста и укреплением позиций России в мировой экономике. Он опирается на создание современной транспортной инфраструктуры и конкурентоспособного сектора высокотехнологичных производств и экономики знаний наряду с модернизацией энерго-сырьевого комплекса.
II. Консервативный или энерго-сырьевой сценарий (вариант En) характеризуется умеренными (не более 3,6%) долгосрочными темпами роста экономики на основе активной модернизации топливно-энергетического и сырьевого секторов российской экономики при сохранении относительного отставания в гражданских высоко- и среднетехноло-гичных секторах.
Инновационный сценарий отличается повышенной устойчивостью к возможному падению мировых цен на нефть и сырьевые товары, а также к общему ухудшению мировой динамики и усилению глобальных торговых и финансовых дисбалансов. В рамках инновационного сценария дополнительно рассмотрен вариант с форсированными темпами роста (сценарий форсированного роста), который характеризуется повышенной нормой накопления, ростом долгов частного сектора и возросшей макроэкономической несбалансированностью. Среднегодовые темпы роста ВВП повышаются до 4,7 процента.
При этом переход к обновленному бюджетному правилу и бюджетный маневр, то есть параметры изменения структуры бюджетных расходов, сами являются важнейшими направляющими долгосрочного экономического роста. Основные параметры бюджетной системы по инновационному сценарию представлены в табл. 2.
Таблица 2
Основные параметры бюджетной системы по инновационному сценарию, % к ВВП
Показатели 2011 г. 2015 г. 2020 г. 2030 г.
Доходы 38,2 37,3 36,8 35,3
Нефтегазовые 10,3 8,2 7,7 5,3
Ненефтегазовые 27,9 29,0 29,1 30,0
Расходы 36,6 38,7 37,8 36,4
Профицит (+) Дефицит (-) 1,6 -1,5 -1,0 -1,1
Ненефтегазовый дефицит -8,8 -9,7 -8,7 -6,4
Структура расходов бюджетной системы достаточно инерционна. Доля расходов на оплату труда, социальные и пенсионные выплаты и прочие текущие затраты составляет в бюджете более 50%, или 18-19% ВВП. Расходы собст-
венно инновационного характера занимают всего 2,2% ВВП (или 6% всех расходов бюджетной системы) и к 2020 году они вырастают в инновационном варианте до 2,8% ВВП.
В консервативном (энерго-сырьевом) сценарии предполагается ограниченное увеличение расходов социальной направленности, а также расходов на образование и здравоохранение, при стагнации (снижении) расходов на развитие науки, технологий и транспортной инфраструктуры.
Формула бюджетного маневра (на периоде до 2020 года) = +1% ВВП на здравоохранение и образование и (-) 0,5% ВВП на экономику при + 0,8% на оборону и безопасность.
Таблица 3
Расходы бюджетной системы по инновационному сценарию, в % к ВВП
Показатели 2011 г. 2015 г. 2020 г. 2030 г.
Расходы, всего 36,6 38,7 37,8 36,4
Расходы на экономику 5,1 4,7 5,3 7,0
Расходы на образование 4,1 4,3 5,2 5,3
Расходы на здравоохранение 3,5 4,5 4,7 5,1
Расходы на оборону и безопасность 5,6 7,2 6,2 3,8
Расходы на социальное и пенсионное обеспечение 11,9 12,7 11,5 11,4
Прочие расходы 6,4 5,2 4,8 3,6
Как видно из таблицы, в долгосрочной перспективе прогнозируется относительно стабильный уровень доходов бюджетной системы, точнее их незначительное снижение: с 39,3% ВВП в 2012 году до 37,3% ВВП в 2020 году и 3536% ВВП в 2030 году. Сокращение нефтегазовых доходов с 11% ВВП в 2012 году до 5-6% ВВП в 2030 году не в полной мере будет компенсироваться расширением налоговой базы и собираемости основных налогов, таможенных поступлений и страховых взносов. Кроме того, дополнительным фактором уменьшения ненефтегазовых доходов будет понижение уровня пошлин в связи со вступлением в ВТО1.
В инновационном сценарии долгосрочного развития бюджетный маневр характеризуются значительным повышением доли расходов на образование, здравоохранение, науку и развитие транспортной инфраструктуры при выполнении намеченных мероприятий по модернизации вооруженных сил и сил безопасности.
Формула бюджетного маневра (на периоде до 2020 года) = +2% ВВП на здравоохранение, образование, науку, +0,5% ВВП на экономику (в т.ч. на развитие транспортной инфраструктуры) и +1% на оборону и безопасность.
Оптимизация бюджетных расходов идет в основном за счет сокращения субсидий, в т.ч. на ЖКХ и относительного сокращения общегосударственных управленческих расходов (в т.ч. за счет сокращения численности). В результате расходы бюджетной системы в инновационном сценарии увеличатся с 36,6% ВВП в 2011 году до 37,8% ВВП в 2020 году.
Проект Федерального бюджета на 2017-2019 годы представлен на рис. 2.
2017 2018 2019
■ Доходы «Расходы ■ Дефицит
Рисунок 2.
Проект Федерального бюджета на 2017-2019 годы2
В этих условиях бюджетная система остается дефицитной, не удается существенно снизить ненефтегазовый дефицит. В то же время бюджетная система становится способной поддержать модернизацию экономики. Ее стабиль-
1 Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года / Министерство экономического развития РФ. - http://www.economy.gov.ru/
2 Федеральный закон от 19.12.2016 № 415-ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов» Министерство финансов РФ. - http://www.minfin.ru/
ность обеспечивается ограниченным уровнем дефицита (1,5-2% ВВП до 2025 года) и роста государственного долга до уровня 20-25% ВВП, который можно профинансировать преимущественно за счет внутренних источников.
Баланс бюджетной системы (разница между доходами и расходами бюджетов бюджетной системы) будет положительным в рассматриваемый период планирования. Это обусловлено наличием поступлений в накопительную часть пенсий, которые практически не будут расходоваться в течение периода планирования. Вместе с тем, величина профицита будет последовательно снижаться.
Баланс по располагаемым доходам, согласно оценке, будет в целом соответствовать нормативно установленной величине нефтегазового трансферта 3,7% ВВП, и с учетом заложенных при подготовке прогноза гипотез не потребуется привлечения дополнительных источников для финансирования расходов бюджетной системы.
Балансы бюджетов разного уровня представлены в табл. 4.
Таблица 4
Балансы бюджетов разного уровня (% ВВП)
Показатели 2011 г. 2015 г. 2020 г. 2030 г.
Баланс
Расширенный 1,5% 1,0% 0,3% -0,2%
Консолидированный 0,1% -0,9% -2,0% -2,9%
Федеральный 0,5% -0,4% -1,4% -2,2%
Ненефтегазовый баланс
Расширенный -5,1% -3,9% -3,3% -3,3%
Консолидированный -6,5% -5,8% -5,6% -6,0%
Федеральный -6,1% -5,3% -5,0% -5,3%
Таким образом, при представленных параметрах бюджетных расходов обеспечивается долгосрочная устойчивость бюджетной системы, в этом случае к 2030 году расходы бюджетов будут покрываться располагаемыми доходами и нефтегазовым трансфертом, что приведет к повышению эффективности расходов бюджета и будет выступать сдерживающим фактором для необоснованного роста расходов.
Для расчетов основных показателей федерального бюджета на перспективу могут быть использованы корреляционные связи между объемом доходов федерального бюджета и двумя переменными - произведенным национальным доходом и валовой продукцией промышленности и сельского хозяйства, а также связь между этими показателями и налогом на прибыль.
При прогнозировании объема ресурсов бюджета на перспективу следует использовать глубокий экономический и статистический анализ сложившихся тенденций, позволяющий с определенной степенью вероятности нивелировать влияние множества факторов, выявить наиболее общее в совокупности тенденций.
Создание условий для будущего развития - важнейшая миссия социально ответственного государства. Развитие природного и научного потенциала, конкурентоспособной системы образования, формирование инновационной среды, поддержка передовых технологий, обеспечение прав и свобод граждан, развитие демократии и гражданского общества, эффективная организация самого государства, борьба с коррупцией - необходимые предпосылки для достижения этой цели.
Главная цель формирования государственного бюджета - создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами социально-экономического развития государства. Это значит, что следует переориентировать бюджетный процесс от управления ресурсами бюджета, то есть затратами, на управление результатами.
В настоящее время мы все чаще слышим о приоритетах социально-экономического развития нашего государства, государственный бюджет РФ становится всё более и более социально ориентированным. В связи с этим в Бюджетном послании на 2013-2015 годы Президент РФ В.В. Путин отметил «Главным критерием эффективности нашей бюджетной политики должно стать достижение заявленных приоритетов. Речь идёт о формировании новой структуры экономики, благоприятных условий для привлечения инвестиций, об улучшении работы образования и здравоохранения, всей социальной сферы»1.
1 Послание Президента Федеральному собранию Российской Федерации 03 декабря 2015 года. Официальный сайт Президента Российской Федерации. - http://kremlin.ru
