CC BY
435
Анализ плановых документов бюджетной политики Российской Федерации
М.С. Гордиенко
Характеризуя состояние экономики Российской Федерации в текущем периоде, можно констатировать замедление ее развития. Об этом свидетельствует динамика экономического роста, прогнозные параметры которой неоднократно пересматривались в сторону понижения с плановых 3,6% до 1,8% ВВП по итогам августа 2013 г.1 Об этом сегодня вынуждены говорить первые лица государства.
В такой ситуации одним из инструментов воздействия государства на экономику являются прежде всего внутренние финансовые ресурсы. Их аккумуляция и перераспределение происходят посредством бюджетной политики государства, которая может и должна стать важным стабилизирующим и стимулирующим инструментом правительства в современных условиях. Об этом также свидетельствует и опыт зарубежных стран, например Китая и ближневосточных стран-экспортеров энергоресурсов.
В связи с этим представляется целесообразным провести рассмотрение функционала бюджетной политики, отраженного в реализуемых и перспективных нормативно-правовых актах, уточнить характер и направленность ее воздействия как на социально-экономическую ситуацию в стране, так и на затухающее экономическое развитие государства. Это позволит представить перспективное развитие бюджетной политики в целом.
Основными рычагами законодательных и исполнительных органов власти РФ по управлению государственными финансами в целом и в частности — сферой бюджетной политики является совокупность объектов нормативно-правового пространства. В этих документах определены параметры текущей реализации и перспективные направления развития финансово-бюджетной сферы страны. Наличие, согласованность и непротиворечивость источников и оснований бюджетной политики государства позволяют «организовать весь массив нормативно-правовых актов (при всем их многообразии и динамике) в стройную иерархическую систему»2, изображенную на рис. 1
Во главе такой системы находятся программно-доктринальные документы долгосрочного характера, устанавливающие основные целевые параметры развития бюджетной политики страны; им подчинены документы среднесрочного
1 Минэкономразвития снизило прогнозы по росту ВВП России в III и IV кварталах 2013 г. // http://1prime.ru/macroeconomics/20130827/765849916.html
2 Источники и основания государственных политик в России. Монография. М.: Научный эксперт, 2010. 224 с. C. 36.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
129
Научные сообщения
характера, определяющие задачи тактического планового периода, а в конечном подчинении состоят краткосрочные нормативно-правовые акты, непосредственно определяющие оперативные задачи и методы их решения.
Долгосрочный период
г
Среднесрочный период
V
• Послание Президента о бюджетной политике на 2013- 2015 гг. • Прогноз социальноэкономического развития Российской Федерации на 2013 год и плановый период 2014- 2015 гг. • Основные направления бюджетной политики на 2013-2015 гг. • Основные направления налоговой политики на 2013-2015 гг. • Основные направления государственной долговой политики на 2012-2014 гг. • Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 г. • Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г. • Бюджетная стратегия Российской Федерации на период до 2023 г.
Рис. 1. Иерархическая система нормативно-правовых актов сферы планирования бюджетной политики Российской Федерации
Проведем анализ перспективных направлений развития бюджетной политики Российской Федерации посредством рассмотрения основных нормативно-правовых документов страны в порядке их иерархической соподчиненности.
Документы долгосрочного планирования бюджетной политики РФ
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г. является на сегодняшний день важнейшим документом стратегического планирования. Разработка этого документа началась еще в 2006-2007 гг., до наступления мирового финансово-экономического кризиса, а утверждение — в ноябре 2008 г. — совпало с серьезными кризисными явлениями в нашей стране. Поскольку утверждение состоялось уже после того как острая фаза кризиса достигла России, первая концепция оказалась устаревшей уже в момент своего принятия.
Второй вариант стратегии разрабатывался с декабря 2010 г. по март 2012 г. и получил название «Итоговый доклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 г. Стратегия-2020: Новая модель роста — новая социальная политика»3.
3 Итоговый доклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 г. // http://2020strategy.ru/data/2012/03/14/1214585 998/1itog.pdf
130
Выпуск 5 2013
М.С. Гордиенко
Новая актуальная стратегия базируется на двух макроцелях — создание новой модели экономического роста и новой социальной политики. Для этого необходим маневр, «призванный задействовать факторы конкурентоспособности, которые были недоиспользованы в прошлом периоде»4. К ним относятся не только природные ресурсы и большой внутренний рынок, но и еще сохраняющий высокое качество человеческий капитал. Маневр планируется провести в двух взаимосвязанных сферах — экономической и социальной.
В экономической сфере заявлена корректировка системы экономических стимулов и изменения макроэкономических параметров: ориентация на снижение инфляции; введение новых бюджетных правил, регулирующих расходы бюджета в зависимости от долгосрочной цены нефти; улучшение делового климата; снятие институциональных барьеров и критических препятствий экономического роста; привлечение рабочей силы и др.
Новая модель экономического роста темпами не менее 5% в год должна изменить качественную сторону отечественной экономики: минимизировать зависимость страны от экспорта сырьевых ресурсов, заменив рентоориентированные и иждивенческие отношения в обществе на рыночные высококонкурентные принципы.
В социальной сфере планируется обновление социальной политики с ориентацией в основном на те слои общества, которые способны реализовать потенциал инновационного развития — это некоторые представители среднего класса, или так называемый креативный класс5.
Обозначены основные векторы развития бюджетной политики:
1. Создание условий долгосрочной макроэкономической стабильности и стабильности государственных финансов, достигаемых посредством а) новых бюджетных правил — механизма сдерживания роста расходов и использования рентных доходов, включая ограничения на размеры долга, и механизма использования резервных фондов (см. рис. 9); б) бюджетного маневра в области структуры государственных расходов, стимулирующего инвестиции в человеческий капитал, что должно стать своего рода альтернативой перекосу в сторону потребления, характерному для предкризисного периода6 (см. рис. 2).
Сокращение этих статей вызывает опасение, т. к. фактически свидетельствует о дальнейшем планируемом снижении общественных функций государства и частичном их делегировании частному сектору экономики.
2. Снижение бюджетной нагрузки выражается в сокращении совокупных расходов бюджета расширенного правительства Российской Федерации с 2011 по 2020 г. на 1,8% ВВП.
3. Рационализация фискальной нагрузки на экономику в целях ослабления ее негативного влияния на экономический рост проявляется в налоговой политике, направленной на сокращение совокупных доходов бюджета расширенного правительства с 2011 по 2020 г. на 3% ВВП (см. рис. 3).
4 Там же. С. 3.
5 Там же. С. 5.
6 Там же. С. 25.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
131
Научные сообщения
Общегосударственные
вопросы
Национальная оборона Национальная безопасность Национальная экономика Жилищно-коммунальное хозяйство
Охрана окружающей среды Образование
Культура, кинематография СМИ
Здравоохранение Физкультура и спорт Социальная политика Обслуживание госдолга
Рис. 2. Реструктуризация расходов бюджета расширенного правительства Российской Федерации в соответствии с «бюджетным маневром» в 2011-2020 гг., % к ВВП
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
суммарные расходы на трудовые пенсии (без социальных пенсий и компенсаций из бюджета) ^асоциальная политика (кроме расходов на трудовые пенсии)
----линия тренда (суммарные расходы на трудовые пенсии)
----линия тренда (социальная политика, кроме расходов на трудовые пенсии)
Рис. 3. Динамика структуры статьи расходов «Социальная политика» в Стратегии-2020 на 2011-2020 гг., % к ВВП
4. Адаптация структуры бюджетных расходов к целям догоняющего развития — модернизации. Налоговая политика России также испытывает воздействие проблем и диспропорций экономики страны, к которым относятся высокая зависимость доходов от конъюнктуры мировых рынков сырья и энергоносителей; тенденция роста совокупных расходов и социальных обязательств и невозможность их сокращения; неравномерное территориальное распределение доходов; несовершенство налогового администрирования.
Исходя из этого, были обозначены основные векторы развития налоговой политики Российской Федерации.
1. Увеличение структурной составляющей налоговой системы, необходимое для минимизации зависимости доходов от конъюнктуры мировых рынков сырья и энергоносителей. Однако при этом важнейшие индикаторы диверсификации экономики и развития ее реального сектора, например, НДС и налог на прибыль, наоборот, сокращаются к 2020 г. на 0,7 и 0,3% ВВП соответственно.
132
Выпуск 5 2013
М.С. Гордиенко
2. Реформирование налогообложения нефтяного и газового секторов основывается в основном на совершенствовании применения НДПИ7 и введении ДДН8. Однако эти меры планово простимулируют сокращение поступлений по НДПИ/ДДН к 2020 г. на 0,7% ВВП (см. рис. 4), что, вероятно, обусловлено возможным сокращением экспортных цен на энергоресурсы.
3. Восстановление ЕСН вместо социальных взносов необходимо как прогрессивный механизм более полного поступления социальных отчислений и обеспечения сбалансированности пенсионной системы. Текущие же социальные отчисления сократятся к 2020 г. на 0,2% ВВП.
4. Введение прогрессивного налогообложения и оптимизация льгот должны увеличить поступления доходов в бюджет по направлениям НДФЛ9 на 0,1%, налоги на имущество — на 0,5% и акцизы — на 0,7% ВВП к 2020 г.
9'
8-
7'
6-
5'
4'
3'
2'
V
-----НДС
-----Налог на прибыль
----НДФЛ
. .Страховые взносы
---НДПИ/НДД
Акцизы
_----Налоги на имущество
... - Таможенные пошлины - - - - Прочие доходы
0
2011
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Рис. 4. Реструктуризация доходов бюджета расширенного правительства Российской
Федерации в соответствии с «бюджетным маневром» в 2011-2020 гг., % к ВВП
5. Упрощение и улучшение налогового и таможенно-тарифного администрирования, а также усиление роли последнего как инструмента управления торговой политикой важно в связи со вступлением России в ВТО. Либерализация импортно-экспортных операций будет стоить России сокращения на 2,4% ВВП к 2020 г. поступлений от таможенных пошлин.
Вышерассмотренные тенденции проявляются и для федерального бюджета, с корректировкой масштабов относительных величин (см. рис. 5).
7 Налог на добычу полезных ископаемых — прямой, федеральный налог, взимаемый с недропользователей. Регулируется 26-й главой Налогового кодекса Российской Федерации.
8 Налогообложение дополнительного (чистого) дохода — наиболее совершенная форма налогообложения развитых стран, обеспечивающая автоматическое приведение налоговой нагрузки в соответствие с конкретными условиями добычи нефти // Итоговый доклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 г. С. 151 // http://2020strategy.ru/data/2012/03/14/1214585998/1itog.pdf
9 Налог на доходы физических лиц — основной вид прямых налогов, исчисляющийся в процентах от совокупного дохода физических лиц за вычетом документально подтвержденных расходов, в соответствии с действующим законодательством.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
133
Научные сообщения
™ Налог на п рибыль ------НДПИ/НДД
■ ■ ■ Акцизы
■ ■ ■ Вывозные пошлины
Ввозные пошлины ■ Прочие доходы
2011 2012 2013 2014 2015 2017 2016 2018 2019 2020
Рис. 5. Реструктуризация доходов федерального бюджета в соответствии с «бюджетным маневром» в 2011-2020 гг., % к ВВП
В целом новый вариант стратегии является продолжением либеральной политики государства. Например, к 2020 г. планируется довести коэффициент монетизации всего лишь до 60%, вновь повысить степень открытости экономики, еще больше сократить долю государственного участия в экономико-социальной сфере, что видно на рис. 6.
^^■Доходы Расходы Сальдо Линия тренда (доходы) Линия тренда (расходы)
Рис. 6. Реструктуризация бюджетной политики Российской Федерации на период до 2020 г., % к ВВП
Документ фактически сохраняет текущий курс проводимых реформ, показавший себя несостоятельным, ориентирует на использование зарубежных источников инвестирования, дальнейшую приватизацию, коммерциализацию (как скрытую, так и явную) гуманитарной сферы, политику самоустранения от социально и экономически значимых целесообразных перераспределений, перетоков капиталов, перетоков доходов, дифференцированного управления
134
Выпуск 5 2013
М.С. Гордиенко
налогообложением. По мнению независимых экспертов, «предполагается отказ от мотивационной политики государства, которая, по сути, является классикой для управления развитием.. .»10.
Бюджетная стратегия Российской Федерации на период до 2023 г.11 — номинально самый долгосрочный профильный документ, определяющий перспективы развития сферы бюджетной политики России.
Стратегия разрабатывалась в дополнение к первой докризисной версии Концепции12 социально-экономического развития, рассмотренной выше, и фактически повторяет основные положения Концепции, выделяя и конкретизируя приоритетные направления в сфере бюджетной политики.
В основу перспективного долгосрочного планирования были положены ретроспективный анализ основных направлений бюджетной политики в 20002007 гг. и итоги этого периода, а также условия развития экономики страны и параметров бюджетной системы до 2023 г. В качестве прогноза макроэкономических условий были использованы «Исходные условия на период до 2023 г.»13, подготовленные Минэкономразвития России 8 мая 2008 г. Финальный проект бюджетной стратегии был представлен в августе 2008 г., когда был уже не актуален. Исходя из этого, текущую версию бюджетной стратегии до 2023 г. более детально рассматривать нецелесообразно.
Документы среднесрочного периода планирования бюджетной политики РФ
Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 г.14 определяют цели и приоритеты в области социального и экономического развития на период до 2018 г.
Первоначально документ подводит итоги посткризисного периода, отмечая успешность активной стабилизирующей социальной и экономической политики в период кризиса, позволившей уже в 2010-2011 гг. восстановить экономический рост. Рассмотрим общие параметры документа с точки зрения его бюджетоориентированности.
К внешним вызовам относятся:
- стратегическая нестабильность развития мировой экономики;
- новый этап технологического развития глобальной экономики, заключающийся в ускоренном развитии таких областей, как «новые материалы, нанотехнологии, информационные технологии, фармацевтика и биотехнологии, микроэлектроника, системотехника, фотоника»15, проявляется в странах,
10 Стратегия России 2020. Особое мнение // Материалы круглого стола. М.: Научный эксперт, 2011. 120 с. С. 12.
11 Бюджетная стратегия Российской Федерации на период до 2023 г. C. 34-35 // http://www.minfin. ru/common/img/uploaded/library/2008/08/strategy2023-0.zip
12 Там же. C. 32.
13 Там же. C. 59.
14 Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 г. // http://government.rU/media/2013/2/1/54666/file/ONDP.doc
15 Там же. С. 4.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
135
Научные сообщения
проводящих политику бюджетной консолидации и наращивающих финансовые вложения в эти области. Тем самым формируется новая технологическая база долгосрочного экономического роста.
К внутренним вызовам относятся:
- замедление роста или стагнация экспорта энергоносителей как основного источника доходов федерального бюджета;
- снижение численности населения трудоспособного возраста примерно на 1 млн человек ежегодно в 2013-2015 гг.;
- замедление роста потребительского спроса населения;
- адаптация экономики к принятым условиям присоединения к ВТО;
- необходимость сокращения ненефтегазового дефицита федерального бюджета и проведения политики бюджетной консолидации16 в целях минимизации рисков для отечественной экономики.
Рассмотрим подробнее заявленные приоритетные задачи.
1. Повышение национальной конкурентоспособности планируется осуществить при помощи развития локомотивов отечественной экономики. Так, например, создание высокотехнологичного инновационного сектора экономики страны на базе оборонно-промышленного комплекса потребует повышения эффективности расходования средств федерального бюджета путем внедрения соответствующих механизмов финансирования, реализации профильных федеральных целевых программ16 17, а также проведения в жизнь плана по реализации «Основ государственной политики в области развития оборонно-промышленного комплекса Российской Федерации на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу»18.
2. Повышение качества и доступности услуг институтов социальной сферы (социальной защиты, здравоохранения и образования) до европейского уровня путем внедрения системы «эффективного контракта» — трудового договора, включающего показатели и критерии оценки эффективности деятельности работников. Важным при этом является увеличение престижа работы в социальной сфере и развитие эффективной конкуренции за бюджетное фи-нансирование19.
3. Обеспечение доступным и комфортным жильем молодых семей, семей, имеющих трех и более детей, в особенности работников бюджетной сферы (учителей, врачей, молодых ученых)20 и других категорий граждан.
4. Повышение эффективности государственного управления путем запуска системы стратегического планирования, обеспечивающей координацию приоритетов социально-экономического развития и бюджетной политики в рамках формирования и реализации государственных программ21.
16 Там же. С. 6.
17 Например, посредством существующей федеральной целевой программы «Развитие обороннопромышленного комплекса Российской Федерации на 2011-2020 гг.».
18 Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 г. С. 23 // http://government.rU/media/2013/2/1/54666/file/ONDP.doc
19 Там же. С. 35.
20 Там же. С. 44.
21 Там же. С. 47.
136
Выпуск 5 2013
М.С. Гордиенко
5. Обеспечение сбалансированного регионального развития планируется достичь при помощи инструментов финансовой поддержки регионов и установления четких принципов распределения и предоставления дотаций на поддержку бюджетов субъектов Российской Федерации. Межбюджетные отношения будут направлены на усиление роли конкуренции территорий как стимула экономического роста. В то же время «будут созданы условия для сокращения долговой нагрузки региональных и местных бюджетов, опережающего роста собственных доходных источников регионов и муниципалитетов...»22.
В целом документ направлен на выполнение поствыборных указов прези-дента23, а также его Послания Федеральному Собранию Российской Федерации в 2012 г. Концептуально он опирается на теоретические и методологические базисы Стратегии-2020, применяя их в актуальной интерпретации. Главным механизмом реализации положений документа должны стать государственные программы Российской Федерации, функционирующие ранее и показавшие не самые лучшие результаты.
Документы краткосрочного периода планирования бюджетной политики РФ
Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013-2015 гг.24 подводит итоги прохождения кризисного периода. Отмечается выполнение социальных обязательств государства и положительный эффект от создания Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, которые позволили пройти период мирового кризиса без снижения уровня жизни граждан, осуществить поддержание финансовой инфраструктуры и реального сектора экономики, а также снижение и удержание государственного долга на приемлемо низком уровне.
В условиях возможного повторения глобальной рецессии мировой экономики обозначены проблемы, требующие решения, а именно:
- сохраняется значительный нефтегазовый дефицит. Бюджетная система России находится в высокой степени зависимости от ситуации на мировых сырьевых рынках, и, как следствие, ограничены возможности для бюджетного маневра в целях существенного увеличения бюджетных расходов по направлениям, обуславливающим экономическое развитие страны, даже при понимании необходимости этих расходов;
- структура бюджетных расходов не является оптимальной для стимулирования экономического развития, т.к. недостаточно средств, направляемых на реализацию отвечающих потребностям экономического развития инфраструктурных проектов, проектов в сфере образования и науки;
22 Там же. С. 50.
23 Указы Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. №№ 594, 596, 597, 598, 599, 600, 601, 602, 603, 604, 605, 606 ФЗ // Доступ из справ.-прав. системы «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс].
24 Бюджетное послание Президента РФ «О бюджетной политике в 2013-2015 г.» от 28.06.2012 г. // Доступ из справ.-прав. системы «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс].
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
137
Научные сообщения
- низкий уровень осуществления финансово-экономического обоснования решений, приводящих к новым расходным обязательствам и, как следствие, получение социально-экономического эффекта, несоразмерного объему израсходованных средств на те или иные цели;
- слабая нацеленность межбюджетных отношений на стимулирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к созданию условий для предпринимательской и инвестиционной деятельности;
- недостаточная открытость при реализации конкретных решений и действий органов государственной власти в сфере бюджетной политики;
- частая практика фрагментарных изменений налогового законодательства и др.
Обозначенные проблемы чаще всего носят институциональный характер, а применение бюджета для стимулирования экономики в рамках бюджетной политики слабо отражено в документе.
Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2013 г. и плановый период 2014-2015 гг.25 разработан Минэкономразвития России исходя из рассмотренных выше параметров, определенных посланием президента. Он состоит из трех прогнозных вариантов: консервативного; умеренно-оптимистического — базового; форсированного роста. При этом изменение двух взаимовлияющих индикаторов — динамики цен на нефть и темпов роста мировой экономики — учитываются в дополнительных вариантах: негативном и оптимистическом. Наихудший вариант предусматривает вероятность новой волны масштабного банковского и мирового экономического кризиса, а также учитывает возможность резкого падения цен на нефть. В этом случае российская экономика может испытать падение ВВП, однако в целом прогнозируются меньшие масштабы возможного кризиса, чем в 2008-2009 гг.
Расходы бюджетной системы (см. рис. 7) будут перераспределяться на основе бюджетного маневра в пользу усиленного развития «социальной сферы, транспортной инфраструктуры и новой экономики при финансировании задач модернизации армии и национальной безопасности»26 при параллельном повышении эффективности путем внедрения программных инструментов.
Основные направления бюджетной политики на 2013-2015 гг.27 — документ создан на основе Стратегии-2020, а также предыдущих тактических документов и дает перспективную оценку рисков и определение задач бюджетной политики на 2013-2015 гг. В нем отмечается существование ряда внешнеэкономических рисков, которые могут оказать существенное влияние на отечественную сферу финансов и бюджетную политику: 25 26 27
25 Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2013 год и плановый период 2014-2015 годов // Доступ из справ.-прав. системы «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс].
26 Там же.
27 Основные направления бюджетной политики на 2013-2015 гг. // Доступ из справ.-прав. системы «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс].
138
Выпуск 5 2013
М.С. Гордиенко
■Общегосударственные вопросы
-Национальная оборона, безопасность и правоохранительная деятельность
“Национальная экономика
■ Жилищно-коммунальное хозяйство Охрана окружающей среды Образование
■Культура, кинематография и средства массовой информации
■Здравоохранение и спорт
— “Социальная политика - - Пенсионное обеспечение
■ Другие расходы в области социальной политики
14л
6-
4
2-
2012
2013
2014
2015
Рис. 7. Прогнозные параметры расходов бюджетной системы в 2012-2015 гг. по варианту 2, % к ВВП
- долговые проблемы Европы как основного катализатора возможного начала нового кризиса повлекут замедление роста мировой экономики в целом и сокращение спроса на энергоносители, что в конечном счете приведет к уменьшению объемов нефтегазовых поступлений в бюджет;
- замедление роста экономик стран Восточной Азии, снижающее прогнозный уровень цены на нефть в среднесрочной перспективе на 20%, в долгосрочной — на 10%;
- рост предложения сланцевой и сверхтяжелой нефти, снижающий спрос на иные нефтепродукты и ведущий к снижению прогнозного уровня цены на нефть в долгосрочной перспективе до уровня 80 долл. за баррель.
Основными целями бюджетной политики на 2013 г. и среднесрочную перспективу определены:
1) укрепление макроэкономической стабильности и обеспечение бюджетной устойчивости, для чего с 2013 г. законодательно закреплены новые бюджетные правила, позволяющие минимизировать зависимость бюджетной системы от волатильности цен на энергоресурсы на мировом рынке, повысить точность долгосрочного финансового прогнозирования доходов и расходов бюджетной системы и сформировать в необходимых объемах суверенные фонды (см. рис. 8).
2) разработка долгосрочной бюджетной стратегии на период до 2030 г., в рамках которой планируется сформировать основные характеристики федерального бюджета и параметры бюджета расширенного правительства до 2030 г.; определить предельные объемы ассигнований на финансовое обеспечение государственных программ на период до 2020 г.; сформулировать основные подходы к структурным реформам, увязав их с объективными бюджетными ограничениями, наметить ключевые направления бюджетных реформ и другие меры по повышению эффективности бюджетных расходов;
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
139
Научные сообщения
Дополнительные нефтегазовые доходы
Рис. 8. Механизм использования нефтегазовых доходов по новым бюджетным правилам
3) определение параметров развития пенсионной системы необходимо для обеспечения ее сбалансированности, устойчивости и прозрачности для работающих, работодателей и пенсионеров;
4) обеспечение условий для формирования и исполнения закона о федеральном бюджете на 2014-2016 гг., для чего планируется принять комплексные поправки в Бюджетный кодекс РФ;
5) создание условий для оказания качественных государственных услуг планируется осуществить путем совершенствования нормативной и методической баз на основе данных, полученных в результате мониторинга правоприменительной практики реформы бюджетных учреждений;
6) разработка и реализация нового этапа развития межбюджетных отношений как стимулирующего фактора регионального развития;
7) совершенствование системы управления государственными активами и обязательствами РФ, для чего обозначены следующие задачи: обеспечение постоянного доступа на долговые рынки, снижение стоимости заимствований и расходов на их обслуживание, получение дополнительных доходов от управления средствами суверенных фондов;
8) обеспечение прозрачности и открытости бюджетного процесса, для чего планируется разработать методические рекомендации по представлению бюджетов всех уровней и отчетов об их исполнении в понятной, информативной и компактной форме для граждан, а также создать Единый портал бюджетной системы РФ28, который сделает доступной в режиме реального времени структурированную, с учетом потребностей заинтересованных пользователей информацию о бюджетном процессе.
В целом документ ориентирован на обеспечение надежной макроэкономической стабильности и повышение эффективности бюджетных расходов.
28 В России может появиться единый портал бюджетной системы // Российская газета - Экономика // http://www.rg.ru/2012/06/28/portal-anons.html
140
Выпуск 5 2013
М.С. Гордиенко
Вместе с тем, по мнению экспертов29, «механическое» сокращение социальных расходов не приведет к росту их эффективности.
Основные направления налоговой политики 2013-2015 гг.30являются индикатором перспективного управления государством, сферой получения финансовых ресурсов, а также стабильности и определенности условий ведения экономической деятельности на территории страны.
В трехлетней перспективе приоритет правительства в области налоговой политики остался таким же, как и ранее: создание эффективной и стабильной налоговой системы, обеспечивающей бюджетную устойчивость в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Основными целями налоговой политики обозначены — поддержка инвестиций и стимулирование инновационной деятельности.
В качестве перспективных мер налогового стимулирования на плановый период заявлено внесение изменений в законодательство о налогах и сборах по следующим направлениям31: поддержка инвестиций и развития человеческого капитала; совершенствование налогообложения при операциях с ценными бумагами и финансовыми инструментами срочных сделок, а также иных финансовых операциях; совершенствование специальных налоговых режимов для малого бизнеса; развитие взаимосогласительных процедур и страховых взносов на обязательное пенсионное, медицинское и социальное страхование.
Фактической целью проводимой налоговой политики является заявленная в качестве «важнейшего фактора» необходимость поддержания сбалансированности бюджетной системы. В то же время отмеченная в документе «необходимость сохранения неизменности «налоговой нагрузки по секторам экономики, в которых достигнут ее оптимальный уровень»32, являющийся нередко предельным, представляется трудно решаемой задачей с учетом требований сбалансированности системы.
Основные направления государственной долговой политики на 20122014 гг.33 направлены на обеспечение сбалансированности федерального бюджета, а также способности России осуществлять заимствования в объемах, необходимых для решения поставленных социально-экономических задач, и на условиях, приемлемых для нашей страны как надежного суверенного заемщика.
При этом формы и масштабы государственных заимствований обусловлены факторами, к которым необходимо отнести:
- макроэкономические условия реализации долговой политики — предполагают ускорение темпов роста национальной экономики, постепенное снижение инфляции, умеренный рост цен на нефть и относительную стабильность курса рубля в соответствии с прогнозом социально-экономического развития страны;
29 Экспертный доклад НИУ ВШЭ об Основных направлениях бюджетной политики РФ на 20132015 гг. // НИУ ВШЭ // http://www.hse.ru/data/2012/07/28/1258200197/onbp2013-2015.pdf
30 Основные направления налоговой политики 2013-2015 гг. // Доступ из справ.-прав. системы «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс].
31 Там же. C. 24-25.
32 Там же. C. 2.
33 Основные направления государственной долговой политики на 2012-2014 гг. // Сайт Министерства финансов // http://www.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2011/08/Dolgovaya_politika_ na_sayt.pdf.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
141
Научные сообщения
- низкий уровень государственного долга, составляющий 5400,86 млрд руб.34, при этом позитивным является то, что внешний долг сохраняется на достаточно стабильном уровне 1468,56 млрд руб.;
- состояние внутреннего рынка капитала, характеризующегося тенденцией плавного роста общего объема внутреннего долга, который составляет 3932,3 млрд руб.;
- государственные гарантии Российской Федерации — важнейший инструмент посткризисной экономической политики;
- сохранение потребности в привлечении зарубежного заемного капитала со стороны корпоративного сектора — прежде всего российскими банками и предприятиями в качестве источника фондирования своей деятельности.
Исходя из перечисленных выше факторов, прогнозируется динамика значительного роста объемов как внутреннего, так и внешнего долга до 2014 г., изображенная на рис. 9:
■Внутренний долг оВнешний долг
Рис. 9. Динамика объемов внутреннего и внешнего долга в 2005-2014 гг., млрд руб.
Таким образом, основные предпосылки наращивания государственного долга связаны с отсутствием функционирующих государственных механизмов кредитования и, как следствие, с дефицитом «длинных денег» на российском финансовом рынке и вместе с тем — с относительной дешевизной внешних заимствований и доступностью данного ресурса для реального сектора экономики, особенно для крупных компаний с государственной поддержкой.
Заключение
Подводя итог исследованию, можно констатировать, что существует по меньшей мере восемь государственно-управленческих документов, прямо или косвенно влияющих на сферу бюджетной политики. Их цель — обеспечение макроэкономической стабильности и бюджетной устойчивости, а также выполнение конституционно закрепленных социальных обязательств государства.
34 Здесь и далее данные приводятся по состоянию на 1 февраля 2013 г.
142
Выпуск 5 2013
Из них в долгосрочном периоде работает фактически только одна «Стратегия-2020», являющаяся основой для разработки иерархически более низких кратко- и среднесрочных документов. «Стратегия-2020» предусматривает маневрирование бюджетными параметрами и реформационными процессами, общий курс которых направлен на дальнейшую либерализацию экономики России. Мотивационная составляющая экономического развития и его поддержка бюджетными механизмами в документе отражена незначительно, в нем отсутствует долгосрочная конструктивная стратегия стимулирования экономического развития страны посредством бюджетных ресурсов.
Среднесрочный период характеризуется документом концептуально преемственным и опирающимся на теоретические и методологические базисы предыдущей Стратегии. Этот документ носит декларационный характер и закрепляет стабилизирующий функционал бюджетной политики без каких-либо кардинальных мер стимулирования экономического роста.
Основной же объем государственно-управленческих решений в настоящее время реализуется посредством преимущественно краткосрочных документов тактического характера, т. е. осуществляется «ручное управление» финансовоэкономическим курсом государства. Эти решения направлены на урегулирование текущих проблемных отраслевых вопросов, способствуя стабилизации бюджетной и в целом финансовой ситуации в Российской Федерации.
Бюджетное стимулирование экономического развития Российской Федерации, так необходимое в современных условиях, в рассмотренных документах предусмотрено незначительно.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
143
