CC BY
42Белостоцкий А.А.
к.э.н., доцент, Курский государственный университет
alybel@rambler.ru
СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНОЙ УСТОЙЧИВОСТИ
РЕГИОНОВ РОССИИ
Ключевые слова: стратегическое управление и планирование, территориальные бюджеты, реформирование межбюджетных отношений, долговая нагрузка регионов, межбюджетные трансферты, финансово-бюджетная политика, устойчивость регионов.
Стратегическое планирование является важнейшей функцией государственного управления. С принятием в 2014 г. федерального закона № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» установлены правовые основы комплексной системы стратегического планирования в России1. Выделены три уровня стратегического планирования: федеральный, региональный, местный.
В современной России государственное прогнозирование начали разрабатывать с принятием Федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ, который впоследствии был отменен.
В настоящее время основным документом, регулирующим деятельность по стратегическому планированию в РФ, является Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28.06.2014 № 172-ФЗ. Этот системообразующий Закон задает предпосылки для осмысленной деятельности по планированию развития страны в целом, а также отдельных территорий или функциональных видов деятельности, в частности. Появление Закона, по идее, закрывает существующую системную «дыру», в которую проваливалось стратегическое нормотворчество отдельных территорий/регионов и функциональных видов деятельности/отраслей, теряя значительную часть смысла и не имея условий для разумной целеориентации планов, интеграции усилий и координации деятельности.
Для России как крупнейшей в мире страны большое значение имеют территориальные аспекты стратегического планирования. Входящие в ее состав 85 субъектов Российской Федерации значительно различаются по территории, природно-климатическим условиям, численности населения, экономическому потенциалу и другим показателям. Высокий уровень дифференциации определяет необходимость проведения государственной политики регионального развития с учетом социально-экономических и географических особенностей. Важной задачей формирования комплексной системы стратегического планирования в России является учет специфики отдельных территорий при определении перспектив их развития. Для регионов, имеющих значительные проблемы, необходимо использовать особые подходы к стратегическому планированию.
По мнению Министра финансов РФ А.Г. Силуанова, «взаимоотношения между центром и регионами - это всегда предмет компромисса и переговоров, а также целеполагания. В Минфине идет непрерывная работа по разработке
и реализации мер, направленных на стабилизацию финансового состояния регионов и стимулирования их экономиче-
2
ского и социального развития» .
При разработке параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года рассматриваемые основные сценарии долгосрочного развития (консервативный, инновационный и форсированный) учитывают различные направления и параметры бюджетной политики в долгосрочном периоде. В зависимости от рассматриваемого сценария долгосрочного развития основные показатели бюджетов бюджетной системы Российской Федерации существенно отличаются. Несмотря на это бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, учтенные в сценариях долгосрочного развития, являются с финансовой точки зрения сбалансированными: расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в полном объеме обеспечены доходами и источниками финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. В свою очередь, прогноз основных параметров бюджетов бюджетной системы Российской Федерации основан на динамике макроэкономических показателей, учтенных в сценариях долгосрочного развития .
Развитие бюджетной системы вне зависимости от рассматриваемого сценария долгосрочного развития будет характеризоваться снижением бюджетных доходов в процентах к ВВП в долгосрочной перспективе относительно
1 Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28.06.2014 № 172-ФЗ» // Информационно-правовая база «Консультант Плюс». - http://www.consultant.ru/
2 Силуанов А.Г. О системе межбюджетных отношений, сбалансированности региональных бюджетов // Российский инвестиционный форум. - http://www.special.minfin.ru/ru/press-center/
3 Прогноз долгосрочного социально - экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года // Официальный сайт Министерства экономического развития РФ. - http://www.economy.gov.ru/minec/main
2011 года. Снижение прогноза объемов доходов бюджетной системы преимущественно связано со снижением нефтегазовых доходов в структуре ВВП, которое не в полной мере компенсируется положительной динамикой поступления ненефтегазовых доходов в долгосрочной перспективе (табл. 1).
Таблица 1
Основные параметры консолидированных бюджетов субъектов в 2017-2020 гг., млрд. рублей
Показатель 2017 г. 2018 г. 2019 г. 2020 г.
ДОХОДЫ 14 720 15 258 15 555 16 285
% ВВП 16,0 15,7 15,1 14,8
Нефтегазовые доходы 5795 5480 5248 5440
% ВВП 6,3 5,6 5,1 4,9
в % от общего объема 39,4 35,9 33,7 33,4
в т.ч. базовые нефтегазовые доходы 5050 4952 5247 5440
Ненефтегазовые доходы 8925 9778 10 307 10 845
% ВВП 9,7 10,0 10,0 9,8
в % от общего объема 60,6 64,1 66,3 66,6
РАСХОДЫ 16 728 16 529 16 374 17 155
% ВВП 18,1 17,0 15,9 15,6
БАЛАНС -2008 -1271 -819 -870
% ВВП 2,2 1,3 0,8 0,8
Первичный баланс (до уплаты расходов на обслуживание государственного долга) -1278 -447 0 0
Ненефтегазовый дефицит в %% ВВП 8,5 6,9 5,9 5,7
Согласно заложенным гипотезам доходы бюджетной системы на период 2013-2030 гг. по всем вариантам долгосрочного прогноза снизятся с 37,4% ВВП в 2011 году до 32,7-35,4% ВВП в 2030 году. Это сокращение будет связано со снижением нефтегазовых доходов, которые сократятся с 10,1% ВВП в 2011 году до 3,4-6,0% ВВП в 2030 году в зависимости от варианта прогноза. Основной причиной падения прогнозируемых объемов поступления нефтегазовых доходов бюджетной системы в структуре ВВП является опережающий рост объемов ВВП относительно роста основных макроэкономических показателей, влияющих на прогноз объемов поступления нефтегазовых доходов: объемов добычи и экспорта основных энергоресурсов, курса доллара и цены на нефть.
Процессы глобализации и индустриализации, происходящие в развитых странах, свидетельствуют о том, что их экономики находятся на пятом технологическом укладе с переходом на шестой, в отличие от экономики России, которая всё ещё находится на четвертом экономическом укладе. Опыт стран - технологических лидеров показывает, что переход к пятому и, тем более, к шестому технологическому укладу невозможен без проведения активной государственной промышленной политики, особенно в инновационно-инвестиционной и в институциональной областях. Для российской экономики в конкретно сложившихся условиях это требование является безусловным императивом.
Начиная с 2014 года финансово-бюджетная политика ориентировалась на преодоление последствий международных экономических санкций и переориентацию в геополитическом пространстве. Основными ее целями в период подстройки к такому существенному структурному изменению внешних условий были обеспечение скорейшего перехода в равновесное состояние с новой структурой экономики и минимизация потерь при таком переходе. Непосредственно адаптационные процессы в целом завершились уже ко второму полугодию 2016 года, когда соотношение цен в торгуемых и неторгуемых секторах вернулось к уровню 2005 года и в целом стало соответствовать новому структурному уровню цен на нефть.
В целях снижения долговой нагрузки бюджетов субъектов Российской Федерации предлагается с 2018 года провести реструктуризацию задолженности регионов по бюджетным кредитам. Предлагается продлить на 7 лет срок возврата бюджетных кредитов, предоставленных регионам в 2015-2017 годах, предусмотрев погашение в 20182019 годах в размере 5% от суммы основного долга, в 2020 году - в размере 10% от суммы основного долга, в 20212024 годах - равными долями по 20% от суммы основного долга. При формировании бюджетной политики в сфере межбюджетных отношений, в том числе при заключении соглашений о предоставлении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации необходимо исходить из обеспечения принятия реалистичных бюджетов и повышения качества бюджетного планирования.
Содействие со стороны федерации в сбалансированности субфедеральных бюджетов в первую очередь будет обеспечено за счет ограничения регулирования на федеральном уровне расходных обязательств регионов. Это в числе прочего позволяет регионам проводить политику повышения эффективности бюджетных расходов, бюджетной консолидации и отказа от неприоритетных направлений финансирования1.
В настоящее время около 55% общего государственного долга составляют бюджетные кредиты, предоставляемые регионам. К числу регионов с наибольшим уровнем долга по отношению к доходам и в целом неэффективной бюджетно-налоговой политикой можно отнести такие субъекты РФ как республики Хакасия, Дагестан, Смоленская и Астраханская области, Республика Марий Эл. При этом проект федерального бюджета на 2018-2020 годы не предусматривает предоставление бюджетных кредитов регионам за исключением тех, кто имеет небольшой уровень долга 1-2 млрд. руб.
1 Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации. - http://www.minfin.ru/
435
По словам директора АНО «Институт реформирования общественных финансов» профессора В.В. Климанова, в настоящее время «сложилась такая ситуация, что регионы оказались завязаны на новых расходных обязательствах, а доходы не увеличивались. Поэтому объем госдолга, который стал нарастать в 2013-2015 годах, для территорий оказался непосильной ношей. И поэтому первоначальное решение о замещении коммерческих кредитов бюджетными, чтобы освободить регионы по крайней мере от ненужных платежей по процентам, связанным с обслуживанием госдолга, до конца проблему не решил. Ситуация с высокой закредитованностью осталась. Стоит признать, что действия, которые были предприняты со стороны федерального центра по отношению к регионам, какими бы жесткими ни казались, оказались действенными. Так, госдолг регионов еще пару лет назад составлял 2,5 триллиона рублей, а по данным на начало декабря 2017 года, он снизился до 2,14 триллиона рублей»1.
При планировании долговой политики на период до 2030 года Администрация Курской области стремится к тому, чтобы государственный долг, темпы его роста и структура не снижали уровня кредитоспособности региона и возможности обеспечить социально-экономическое развитие Курской области.
Структура государственного долга Курской области на период 2017-2030 годов характеризуется следующими показателями (табл. 2).
Таблица 2
Управление государственным долгом Курской области в 2017-2030 годах, млн. рублей
Показатель 2017 год 2020 год 2023 год 2027 год 2030 год
Объем государственного долга, всего 13 069 16 737 18 191 20 580 22 860
Кредиты кредитных организаций 8472 5021 5457 6174 6858
Бюджетные кредиты 4597 11 716 12 734 14 406 16 002
Иные заимствования - - - - -
В качестве основного источника заемных ресурсов планируются бюджетные кредиты на пополнение остатков средств бюджета, предоставляемые Управлением Федерального казначейства по Курской области, в качестве резервного источника заемных ресурсов планируется использование кредитов кредитных организаций для погашения долговых обязательств Курской области и финансирования дефицита областного бюджета.
Расходы на обслуживание государственного долга области планируются исходя из условий соглашений с Министерством финансов Российской Федерации, действующих контрактов с кредитными организациями, а также прогнозируемого объема государственного долга области.
Комплекс запланированных мероприятий позволит обеспечить сохранение доли общего объёма долговых обязательств Курской области к 2030 году на уровне не более 50% от суммы доходов областного бюджета Курской области без учёта безвозмездных поступлений. За 2015 год этот показатель составил 25%, за 9 месяцев 2016 года - 34%. В целом предельный объем государственного долга Курской области к 2030 году прогнозируется с увеличением в 2,2 раза к уровню 2016 года2.
Взвешенная долговая политика региона предусматривает привлечение заемных средств для финансирования дефицита областного бюджета и погашения долговых обязательств Курской области только при крайней необходимости и с правом досрочного погашения, с соблюдением бюджетных ограничений по дефициту, самому государственному долгу и расходам на его обслуживание.
Предоставление субсидий и иных межбюджетных трансфертов предполагается осуществлять с учетом необходимости сокращения количества указанных межбюджетных трансфертов, в том числе путем консолидации, исходя из необходимости объединения различных видов трансфертов, предоставляемых на одинаковые или близкие цели, для повышении самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в выборе способов достижения поставленных целей при использовании межбюджетных трансфертов.
Обеспечение устойчивого и сбалансированного исполнения бюджетов субъектов, сохранение безопасного уровня долговой нагрузки должно быть обеспечено за счет принятия и реализации субъектами программ оздоровления государственных финансов с учетом методической поддержки Минфина России. Стратегическое управление и планирование государственными и муниципальными финансами может также стать реальным шагом на пути к повышению эффективности расходов бюджета, выступая в то же время сдерживающим фактором для необоснованного роста расходов и повышения финансово-бюджетной устойчивости регионов России.
1 Климанов В.В. Реструктуризация кредитов позволит регионам сэкономить бюджет // Российская газета. - http://www.rg.ru/
2018/01/08/klimanov-restrukturizaciia-kгeditov-pozvolit-regionam-sekonomit-biudzhety.html
2
Бюджетный прогноз Курской области на период до 2030 года. Распоряжение Администрации Курской области от 02.03.2017 № 92-ра // Официальный сайт Администрации Курской области: официальный сайт. - http://rkursk.ru/
