Методология финансового обеспечения функционирования общественной инфраструктуры Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

нов является не предотвращение использования трансфертных цен, а недопущение потерь бюджета какого-либо государства или их группы от использования этих цен.

Действующие ст. 20 и 40 Налогового кодекса РФ, определяющие для целей налогообложения перечень взаимозависимых лиц и принципы определения цен товаров (работ, услуг), не в полной мере обеспечивают реализацию целей налогового контроля. К тому же в условиях кризиса предприятия вынуждены продавать товары по тем ценам, по которым их готовы купить, а эти цены зачастую ниже себестоимости. В таком положении реализовать данный законопроект тяжело.

Налоговый контроль в целях выявления минимизации налогов посредством применения налогоплательщиками трансфертного ценообразования является одним из самых трудоемких для налоговых органов. Тем не менее необходимость законопроекта очевидна, и не только в нашей стране. Наиболее оптимальным видится введение новых механизмов только после выхода нашей страны из рецессии, которая последует за экономическим кризисом, поскольку в нынешней ситуации практически невозможно отличить ситуацию трансфертного ценообразования от ситуации, когда у компании просто нет денег и она продает товар по той цене, по которой его покупают.

удк ззб. 1 е.В. Тачалова

МЕТОДОЛОГИЯ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ

В статье раскрывается понятие общественной инфраструктуры, рассматриваются методологические основы финансовых отношений и финансового обеспечения ее функционирования. В целях определения целесообразности, а также мер и механизмов эффективного государственного регулирования, результативного финансового обеспечения и развития финансовых отношений в исследуемой сфере автор развивает теорию общественных благ применительно к услугам общественной инфраструктуры. Наглядно представлена структура финансового обеспечения функционирования общественной инфраструктуры, включающая объектно-субъектный состав финансовых отношений, методы и инструменты финансового обеспечения.

Ключевые слова: общественная инфраструктура, финансовые отношения, финансовое обеспечение, теория общественных благ.

Б.М ТаеМаІоуа

METHODS AND TECHNIQUES OF PUBLIC INFRASTRUCTURE FUNDING

The article deals with the concept of public infrastructure, methodological basis of its financial relations, maintenance and funding. The author considers public infrastructure services in the light of public goods theory with the purpose to define feasibility of state regulation measures and mechanisms, funding and financial relations. The scheme of public infrastructure financing including object-subject financial relations, methods and tools of financing is described in detail.

The key words: public infrastructure, financial relations, state funding, public goods theory.

Сегодня в России понятие общественной инфраструктуры упоминается часто и повсеместно. Популярными также становятся такие сопределения, как инфраструктурные услуги, инфраструктурные отрасли, коммерциализация общественных инфраструктур и тд. Их частое использование обусловлено особым статусом общественной инфраструктуры, основная миссия которой - производить непрерывный поток доступных, качественных и результативных «общественных инфраструктурных услуг». Однако мы не смогли отыскать ни одного научного исследования, где были бы раскрыты сущность, структура, объекты и субъекты общественной инфраструктуры. Равно как и не существует нормативного документа, где был бы указан полный перечень объектно-субъектного состава этой сферы, описана специфика ее функционирования, финансового обеспечения и регулирования.

«Современный толковый словарь русского языка» предлагает следующую трактовку понятия «инфраструктура» - это комплекс отраслей хозяйства, обслуживающих производство и обеспечивающих условия жизнедеятельности общества [4]. В определении, представленном в «Финансовом словаре», появляется «социальный» подтекст: «Инфраструктура - комплекс производственных и непроизводственных отраслей и сфер деятельности, обеспечивающих процесс и условия воспроизводства. Подразделяется на производственную и социальную» [6]. Более полно и четко, на наш взгляд, понятие инфраструктуры представлено в «Современной энциклопедии»: «Инфраструктура (от латинского infra -ниже, под; и structura - строение, расположение) - совокупность сооружений, зданий, систем и служб, необходимых для функционирования отраслей материального производства и обеспечения условий жизнедея-

♦

♦

тельности» [3]. Здесь отметим, что процесс функционирования материального производства представлен производственной инфраструктурой, а за обеспечение условий жизнедеятельности отвечает именно общественная инфраструктура.

Понятие общественной инфраструктуры предполагает, что на определенной территории существует сеть точек доступа, в которых пользователю оказывается услуга, признаваемая сообществом значимой для жизнеобеспечения. Можно выделить следующие признаки общественной инфраструктуры: доступность (территориальная, ценовая, организационная); мощность (или способность обслужить имеющийся поток заявок); надежность и критичность, под которой понимается безусловная необходимость для жизнеобеспечения. Например, теплоснабжение в условиях континентального климата - критически важная услуга, а в условиях субтропического климата - нет; электроснабжение мегаполисов является критической услугой, а малых городов и сельских территорий - нет.

Понятие общественной инфраструктуры непосредственно связано с понятиями общественного блага и товаров и услуг первой необходимости, те. товаров и услуг, потребляемых коллективно и значимых для всего местного сообщества. И здесь мы подходим к вопросу определения места общественной инфраструктуры в системе общественных благ. Ответ на данный вопрос позволит нам определить целесообразность, а также меры и механизмы эффективного государственного вмешательства (регулирования), результативного финансового обеспечения и развития финансовых отношений в исследуемой сфере.

Как известно, в экономике существует ряд случаев, когда рыночный механизм недостаточно эффективен для достижения цели гармоничного развития общества или не дает удовлетворительного решения экономических, экологических и социальных проблем. К «провалам» рынка чаще всего относят сферу социальной защиты, макроэкономического равновесия и сферу совокупного общественного или муниципального потребления. Общественное (коллективное) благо отличается двумя свойствами: несоперничеством в потреблении и неисключа-емостью. Несоперничество означает, что благо доступно одновременно многим потребителям, и предельные издержки его предоставления индивидуальному потребителю равны нулю. Под неискпючаемостью подразумевается техническая невозможность или запретительно высокие издержки предотвращения доступа к благу дополнительных потребителей [7, с. 40 - 41].

Характеристиками общественных благ являются следующие:

1) они не могут быть предоставлены одному лицу без предоставления другим;

2) никому не может быть отказано в пользовании ими на основании требований о выплате определенной цены;

3) будучи предоставлены одному лицу, они могут быть предоставлены другим без дополнительных затрат;

4) они не аддитивны, т.е. не могут быть разделены на единицы потребления;

5) невозможно определить цену отдельной единицы общественного блага [5, с. 99 - 102].

Блага, которым вышеуказанные свойства и характеристики присущи в высокой степени, - это чистые общественные блага. Если хотя бы одно из указанных свойств проявляется лишь в ограниченной степени, налицо смешанное общественное благо (рис. 1).

Развивая данные положения применительно к системе финансирования производства чистых общественных благ, можно сформулировать их следующие особенности:

- чистые общественные блага напрямую связаны с действием государственно-властных форм управления, поэтому производить и предоставлять их должны только государственные структуры, производство и предоставление не может быть поручено негосударственным хозяйствующим субъектам по политическим мотивам;

- затраты на производство и предоставление чистых общественных благ могут оплачиваться только за

Общественные блага

Чистые блага Смешанные блага

- невозможность привлечения - ограниченная возможность

негосударственных структур к привлечения негосударственный:

предоставлению благ структур к предоставлению благ

£

Е

I. Г осударственные Проектные

гарантии мероприятия

II. Обеспечиваемые государством

X

Организуемыге государством

III. Осуществление денежныгс вытлат

П редоставле ние услуг •

Имущество: создание, модернизация, управление, владение, инвестиции

1С№Ъ№Ш1ё€П І«ПІ№ І0ІЩІСТШЩІШГ

Органы го сударстве нной Бюджетные учреждения Автономныю учреждения Г осударственно-частные партнерства

• —н—* * і И

Инфраструктура для осуществления властнык полномочий

Культура и спорт

Здраво-

охране-

ние

Обра-

зова-

ние

Коммунальная инфраструктура

Т ранспорт-ная инфраструктура

ОБЪЕПСПЫ

Рис. 1. Общественная инфраструктура в системе общественных благ

счет государственных ресурсов, перераспределяемых через бюджетную систему;

- поскольку чистые общественные блага не аддитивны, результатом деятельности органов власти или государственных учреждений по их предоставлению является бесперебойное функционирование организации, предоставляющей эти услуги, поэтому финансирование организаций не может быть поставлено в прямую зависимость от количества операций, произведенных в течение определенного периода, или количества лиц, обратившихся за помощью; более того, увеличение количества операций или обслуживаемых лиц не говорит о повышении эффективности или интенсивности работы организации;

- предоставление чистых общественных благ является старейшей функцией государства, они существуют на протяжении тысячелетий и имеют длящийся, непрерывный цикл, поэтому любое выделение хронологических отрезков для осуществления расходов является искусственным (с окончанием финансового года и исполнением бюджета расходы не заканчиваются, а полностью возобновляются с нового финансового года);

- процесс предоставления чистых общественных благ имеет устойчивую структуру затрат (в данном случае мы не принимаем во внимание перевооружение и капитальные расходы), поэтому изменение структуры затрат не может привести к повышению качества услуги.

Структура смешанных благ более разнообразна. В зависимости от организации процесса финансирования существует следующая их классификация:

1. По степени государственных обязательств смешанные блага можно подразделить на государственные гарантии и мероприятия, направленные на достижение намеченных целей. К государственным гарантиям относятся государственные обязательства по предоставлению блага в определенном, законодательно установленном размере (пенсии, стипендии, обязательное общее образование, бесплатное предоставление отдельным категориям граждан медицинских услуг и т.д.). Фактически государственные гарантии - это обязательство государства предоставить определенный набор благ взамен за право взимать налоги. Мероприятия, направленные на достижение поставленных целей, - это проектная деятельность государства по достижению стратегических и тактических задач, связанных с улучшением качества жизни населения, развитием частного сектора, усилением позиций страны на мировой арене и т.д. Разделение общественных благ на государственные гарантии и мероприятия по достижению намеченных целей позволяет определиться с очередностью и полнотой финансирования государственных расходов - приоритеты здесь должны отдаваться именно государственным гарантиям.

2. По форме участия государства в предоставлении общественных благ они подразделяются на обеспечиваемые и организуемые государством. Блага, обеспечиваемые государством, - это те услуги или выплаты, которые члены общества получают бесплатно, а расходы на их предоставление полностью покрываются средствами бюджета. Организуемые государством блага могут быть произведены как государственными, так и

негосударственными организациями и соответственно оплачиваться полностью или частично за счет средств потребителей, но органы власти регулируют и контролируют производство этих бпаг. Как правило, организуемые государством общественные блага - это частные блага, производимые естественными монополиями (коммунальная сфера), либо блага, связанные со значительными социальными эффектами (система здравоохранения). Роль государства в данном случае ограничивается контролем качества услуг установлением верхнего порога цен и тарифной политикой.

3. По результатам государственной деятельности смешанные блага подразделяются на денежные выплаты, услуги и имущественные ценности. При предоставлении общественных благ в форме денежных выплат государство обслуживает процесс перераспределения, при предоставлении услуг несет расходы, связанные с их производством, а при создании имущественных ценностей - обслуживает процесс инвестирования [1, с. 47 - 48].

Можно отметить еще одно разделение - в зависимости от характера затрат, а также получаемого результата смешанные блага подразделяются на блага, предназначенные для текущего потребления, и инвестиции, которые, в свою очередь, подразделяются на социальные, инфраструктурные, стимулирующие развитие экономики и т.д.

Как уже отмечалось, чистые общественные бпага не могут предоставляться негосударственными организациями по политическим причинам. Выравнивание доходов, связанное с принудительным изъятием части средств в виде обязательных платежей (страховых взносов и налогов) и выплатой пособий, является проявлением исключительных полномочий государства.

Предоставление общественных услуг может осуществляться негосударственными организациями при условии соблюдения их экономических интересов (регулярность оплаты из бюджета или потребителями получаемых услуг, обоснованное ценообразование и т.д.). Осуществление проектных мероприятий вполне может быть поручено негосударственным организациям, при этом, используя преимущества рыночного сектора, функционирующего по законам конкуренции, государство может получить наилучший результат при минимально возможных издержках.

Свойством чистых общественных благ является их неделимость (неаддитивность), поэтому финансирование их невозможно осуществлять, опираясь на количество пользователей или число оказанных услуг. Смешанные общественные блага в подавляющем большинстве делимы и могут быть представлены в виде конкретного количества услуг или обслуженного контингента. Соответственно при осуществлении расходов на предоставление общественных услуг целесообразнее ориентироваться на результаты деятельности. Причем если социальные услуги делимы по количеству получателей, то программные действия делимы по производимым мероприятиям.

Рассматривая персонификацию как свойство благ, можно отметить, что общественные услуги и выплаты имеют четкую персонификацию, а программные мероприятия - лишь условную. Можно четко определить, кто

♦

♦

получает услуги здравоохранения или отопление в квартире, но достаточно сложно выделить пользователей автомобильных дорог, мостов и т.д. Значит, в зависимости от возможности персонификации предоставляемые блага могут быть платными или бесплатными.

Кроме определения размера необходимого финансирования, в бюджетном процессе очень важна периодичность и регулярность осуществления затрат. Если чистые общественные блага непрерывны, то характерной чертой благ, получаемых в процессе осуществления программных мероприятий, является их ограниченность во времени, т.е. у программы есть начало, этапы выполнения и окончание. Соответственно при осуществлении финансирования возможно выделение этапов, и чем бпиже финансовый период к производственному циклу, тем качественнее процесс финансового управления реализацией проекта.

При осуществлении затрат на предоставление общественных благ немаловажное значение имеет устойчивость структуры затрат. Если чистые общественные блага и государственные выплаты имеют устойчивую структуру, которая объясняется устойчивостью процесса их предоставления, то общественные услуги и блага, получаемые в результате программных мероприятий, неустойчивы. Поэтому при выборе вариантов финансирования для достижения максимального эффекта в одних случаях исполнителю важна мобильность средств внутри сметы, что позволяет оперативно управлять процессом производства и гибко реагировать на возникающие проблемы, выбирая наиболее эффективный вариант их решения. В других случаях подобная мобильность не важна, а первостепенное значение имеют полнота и своевременность финансирования. Поэтому при выборе методов финансирования процесса производства и предоставления благ государство должно использовать наиболее подходящие инструменты в зависимости от характера производимых общественных благ.

Применительно к расходам, которые осуществляются при функционировании общественной инфраструктуры, систематизировав многообразие существующих методов осуществления государственной расходной политики и расходной политики предприятий (организаций), выделим четыре основных метода финансового обеспечения: приобретение, финансирование, кредитование и инвестирование (рис. 2).

Приобретение - метод, при котором происходит эквивалентный обмен стоимости на потребительную стоимость (например, оплата населением жилищно-коммунальных услуг, осуществление государственных закупок и т.д.). В данном случае субъект финансовых отношений выступает в качестве покупателя, оплачивая только

цену оказанных услуг, определяемую на основе рыночных механизмов.

Финансирование предполагает полное или частичное покрытие издержек субъекта (финансовая помощь муниципальным предприятиям, бюджетное финансирование на покрытие разницы в тарифах и т.д.). В зависимости от субъекта финансирование подразделяется на финансирование физических и юридических лиц. Финансирование всегда носит целевой характер, но в зависимости от выбранной цели подразделяется на сметное, долевое и проектное. При сметном финансировании целью выделения финансовых ресурсов является функционирование учреждения, деятельность которого направлена на бесперебойное предоставление определенных услуг населению или хозяйствующим субъектам на бесплатной основе или по утвержденным тарифам. Размер финансирования определяется посредством калькуляции затрат с использованием установленных нормативов. Долевое финансирование предполагает частичное покрытие издержек хозяйствующего субъекта при наличии совместной, четко оговоренной цели (например, субсидирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, создание объектов коммунальной инфраструктуры за счет средств бюджетов разного уровня, для физических лиц - выплата жилищных субсидий и т.д.). Проектное финансирование предполагает выделение финансовых средств хозяйствующему субъекту (государственному или негосударственному), покрывающих все издержки, но только на реализацию определенных мероприятий (реализацию национальных проектов, государственных целевых программ).

Кредитование предполагает выделение финансовых ресурсов на основе возвратности и платности субъектам-участникам предоставления и потребления услуг общественной инфраструктуры: коммерческие кредиты населению на выполнение работ в жилищной сфере (осуществление капитального ремонта, установка индивидуальных/общедомовых приборов учета ком-

мунальных ресурсов); коммерческие и государственные

©УЕІТЬШССТЬП ФИ&ЖШЮЬЖ ©ТНШУШпЮ'"

ГОСУДАРСТВО

Финансовое обеспечение

Г!!0®®

Финансирование

Кредитование j |~ Инвестирова

1^ ИН С^=ТГГР^7ГМ' МПї

Дохо- ды Расхо- ды Плате- жи Субси- дия Дота- ция Цена Займ Налог I Тариф Фонд

©ИПЬЕШПЬ Ш 1ЩЕС 8 Е Ш ш ш И ШРЫ

Ин фраструктура для осуществления властных полномочий Культура и спорт Здраво-охран е-ние Обра- зова- ние Коммунальная инфраструктура Транспортная инфраструктура

Рис. 2. Структура финансового обеспечения функционирования общественной

инфраструктуры

кредиты предприятиям и организациям исследуемой сферы; использование государством заемных средств населения и юридических лиц на развитие общественной инфраструктуры (транспортный, коммунальный комплекс).

Например, в качестве эффективного механизма развития банковского кредитования предприятий и организаций ЖКХ целесообразно создавать в субъектах РФ отраслевые Гарантийные фонды. Подобная практика существует во многих регионах России только касательно предприятий малого и среднего бизнеса независимо от отраслевой специфики. Особенность ЖКХ в этом плане - значительное количество предприятий малого бизнеса и индивидуальных предпринимателей в сфере управления и обслуживания жилья, которые в силу отсутствия достаточного опыта, финансовых ресурсов, залогового обеспечения и наличия значительного риска (износ жилищного фонда и коммунальных объектов, хронические неплатежи населения, непроработанно-сти договорных отношений и тд.), не могут позволить себе осуществлять кредитование в коммерческих банках. Банки просто отказывают таким заявителям в кредитах. В этой связи гарантирование залогового обеспечения со стороны государства и возможность частичной компенсации процентной ставки в рамках региональных Гарантийных фондов ЖКХ способствовали бы значительному притоку кредитных ресурсов в этот сегмент общественной инфраструктуры.

Инвестирование предполагает вложение финансовых ресурсов в создание объектов недвижимости или приобретение имущественных прав. В данном случае выделение средств ограничивается этапом формирования основного или уставного (акционерного) капитала без дальнейшего покрытия текущих расходов (инвестирование модернизации и строительства коммунальной инфраструктуры посредством государственно-частного партнерства, покупка акций предприятия и т.д.) [2, с. 48 - 53].

Основными формами взаимодействия государства и частного бизнеса при осуществлении инвестиционной деятельности в сфере общественной инфраструктуры на сегодняшний день стали аренда (лизинг), кон-

цессионные соглашения и приватизация. Государственно-частное партнерство определяется как форма сотрудничества между органами государственной власти и бизнесом, основой целью которой является обеспечение финансирования сооружения, реконструкции, управления и содержания объекта инфраструктуры или предоставления услуги. Создавая государственно-частные партнерства, государство обеспечивает привлекательные условия для предпринимательства, благоприятный инвестиционный климат при проведении контроля за качеством и общественно приемлемыми стандартами обслуживания пользователей. Объектом особого внимания государства становятся и экономические показатели деятельности субъекта частного бизнеса (арендатора, концессионера, собственника - доходы, цены, затраты).

Мировая практика государственно-частных партнерств показала, что развитие подобных форм взаимодействия власти и бизнеса - это один из наиболее эффективных механизмов решения разнообразных сложных проблем, возникающих в общественной инфраструктуре, ее модернизации и развития в условиях финансовых ограничений.

1. Ефимова С.Б. Основы бюджетно-расходной политики государства. Саратов: СГСЭУ, 2006.

2. Каменева Е.А. Механизм государственной финансовой поддержки жилищно-коммунального хозяйства: методы и инструменты // Финансы и кредит. 2008. № 37(325).

3. Современная энциклопедия // и^: http://dis.academic.ru/ dic.nsf/enc1 р.

4. Современный толковый словарь русского языка //1^1.: http://dis.academic.ru/dic.nsf/efremova.

5. Федорова Ю.В. Региональные общественные блага // Социально-экономическая политика государства в трансформируемой экономике / под общ. ред. О.Ю. Соколовой, Е.А. По-гребинской. Саратов: СГСЭУ 2002.

6. Финансовый словарь // и^: http://dis.academic.ru/dic.nsf/ fin_enc.

7. Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика: учебник для вузов. М.: ГУ ВШЭ, 2000.