CC BY
53
МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ КОНЦЕПЦИИ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В РОССИИ1
В статье рассматриваются существующие подходы к определению продовольственной безопасности, проводится их структуризация. Описывается логика эволюции концепции продовольственной безопасности в процессе социально-экономического развития страны, обосновываются актуальные направления ее корректировки в РФ.
В последние 15-20 лет в России ведется активная дискуссия вокруг концепции национальной продовольственной безопасности, определяющей контуры государственной агропродовольственной политики.
В настоящее время на законодательном уровне представления о желаемом режиме функционирования внутренней агропродовольственной системы фиксируются Доктриной продовольственной безопасности Российской Федерации (утверждена Указом Президента РФ от 30 января 2010 г. № 120). В ее рамках «продовольственная безопасность» определяется как «состояние экономики страны, при котором обеспечивается продовольственная независимость РФ, гарантируется физическая и экономическая доступность для каждого гражданина страны пищевых продуктов, соответствующих требованиям законодательства РФ о техническом регулировании, в объемах не меньше рациональных норм потребления пищевых продуктов, необходимых для активного и здорового образа жизни». Под «продовольственной независимостью» понимается «устойчивое отечественное производство пищевых продуктов в объемах не меньше установленных пороговых значений его удельного веса в товарных ресурсах внутреннего рынка соответствующих продуктов» [1]. Для большинства базовых видов продовольствия пороговые уровни самообеспечения установлены в диапазоне 80-90%.
Вместе с тем в экспертном сообществе предлагаются различные альтернативные подходы, которые предусматривают серьезную корректировку официальной концепции продовольственной безопасности (как в сторону ее смягчения, так и в сторону ужесточения отдельных ее положений).
В данной статье рассматриваются ключевые «методологические развилки», характеризующие возможные варианты исходных представлений о состоянии продовольственной безопасности и о политике ее обеспечения. Это позволит структурировать пространство существующих концептуальных построений в области продовольственной безопасности, а также определить возможную логику эволюции действующего варианта Доктрины по мере изменения состояния АПК, агропродовольственных рынков, социально-экономической и политической ситуации в стране и мире.
Базовый подход к определению продовольственной безопасности. Формирование современной концепции продовольственной безопасности принято связывать с проведением в 1974 г. под эгидой ООН Всемирной продовольственной конференции. На этом форуме продовольственная безопасность была определена (для мира в целом и, прежде всего, с учетом рисков волатильности конъюнктуры мирового агропродо-вольственного рынка) как «доступность в любой момент достаточного количества базовых продуктов питания в мире для поддержания стабильного роста потребления про-
1 Исследование выполнено при финансовой поддержке Российского фонда фундаментальных исследований (проект № 17-02-00708 «Взаимообусловленность и конфликт критериев продовольственной безопасности в отношении уровней продовольственной независимости, физической и экономической доступности и качества продовольствия (на примере молока и молочных продуктов)»).
довольствия и смягчения колебаний в его производстве и ценах» [2]. В дальнейшем концепция продовольственной безопасности активно развивалась и видоизменялась. В настоящее время в соответствии с общепринятым в международной практике определением, «продовольственная безопасность существует тогда, когда все люди в любой момент имеют физический и экономический доступ к достаточному количеству безопасной и питательной пищи, позволяющей удовлетворять их пищевые потребности и предпочтения для ведения активного и здорового образа жизни» [3].
Согласно методологии Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (РАО) [4], основныши составляющими продовольственной безопасности являются:
- физическая доступность: продукты питания должны быть в наличии в результате производства, использования запасов или импорта;
- экономическая доступность: продовольствие должно быть доступным с точки зрения покупательной способности доходов населения;
- рациональное использование: продукты питания должны соответствующим образом перерабатываться и храниться, быть качественными и безопасными для здоровья; питание должно быть сбалансированным;
- надежность продовольственного обеспечения: доступность продовольствия не должна снижаться из-за неблагоприятных погодныгс условий, политической нестабильности или экономических потрясений.
Следует отметить, что в представленном выше определении продовольственная безопасность является идеальным состоянием, которое не может реализоваться в практике социально-экономического развития, поскольку требует физической и экономической доступности продовольствия «для всех и всегда». Мы исходим из того, что социально-экономическое развитие в принципе не может быть абсолютно безопасным. Более того, избыточные усилия по реализации целевыгс установок политики безопасности в отношении одних аспектов социально-экономического развития сами становятся источником угроз и рисков в отношении других его аспектов вследствие ограниченности ресурсного потенциала экономики2. Следовательно, можно говорить лишь об относительной мере безопасности. Применительно к продовольственной безопасности эта относительность проявляется при конкретизации тех требований (и/или гарантий), которые принимаются в отношении желательных уровней потребления продуктов питания и доли национальных производителей в совокупном предложении.
Варианты определения желаемого уровня продовольственного благополучия. Вариация содержания концепции продовольственной безопасности связана, прежде всего, с возможностями выбора различных целевых ориентиров в отношении объемов потребления продуктов питания. Нормативы продовольственной безопасности можно рассматривать как границу, которая разделяет состояния относительного продовольственного «благополучия» и «неблагополучия». Можно выделить следующие подходы к обоснованию данных нормативов.
При первом подходе устанавливается «нижняя граница» относительного продовольственного благополучия, т. е. минимально приемлемый его уровень, гарантируемый государством: «защита от голода». Эти гарантии в общем случае создаются путем развития национального АПК (т. е. средствами агропродовольственной политики), а также проведения проблемно-ориентированной социальной политики (например, политики поддержания доходов наименее обеспеченных групп населе-
2 Например, в СССР безусловный приоритет усилий в области обеспечения оборонной безопасности проявлялся в выделении наиболее качественных ресурсов на нужды оборонно-промышленного комплекса. Это негативно сказывалось на возможностях развития «гражданской» части экономики, не позволяло создать ресурсную базу для повышения уровня жизни, следствием чего, в частности, стало обострение проблем продовольственного обеспечения населения и рост социального напряжения в обществе.
ния или предоставления им прямого доступа к базовым продуктам питания), политики внешнеторгового регулирования, политики развития инфраструктуры и формирования продовольственных запасов и т. д. Доступность продовольствия оценивается здесь, как правило, с помощью показателя энергетической ценности среднесуточного рациона питания, при этом нормативные уровни могут быть обеспечены за счет потребления наиболее дешевых видов продовольствия, т. е. фактически не уделяется внимания вопросам сбалансированности питания, качества и ассортиментного разнообразия продовольствия. Этот подход характерен для стран, имеющих высокую долю бедного населения5, а также соответствует методологии анализа ситуации в сфере продовольственной безопасности, используемой FAO для стран Африки, Южной Америки и Средней Азии (см. [6]).
При втором подходе для обоснования нормативов продовольственной безопасности рассматривается некоторый «желательный» («целевой», а не «минимальный») уровень продовольственного благополучия. Его характеристики могут значительно превышать фактические показатели потребления продовольствия. В этом случае принятые нормативы продовольственной безопасности естественным образом трансформируются в целевые установки развития национального АПК и тем самым в существенной мере определяют содержание агропродовольственной политики. В рамках данного подхода большее внимание уделяется ассортиментному разнообразию продовольствия, устанавливаются целевые уровни среднедушевого потребления отдельных продуктов питания. Действующая Доктрина продовольственной безопасности РФ относится к этому типу концептуальных построений, поскольку она основывается на рациональных нормах потребления, «... необходимых для активного и здорового образа жизни».
При третьем подходе обосновываются нормативы продовольственной безопасности, определяющие как нижнюю, так и верхнюю границу относительного продовольственного благополучия, а также система мер, препятствующих выходу фактических показателей потребления продовольствия за границы установленного коридора. Такие концепции применяются в практике развитых стран, где политика продовольственной безопасности включает меры, гарантирующие минимальный уровень потребления для наиболее уязвимых групп населения, наряду с мерами, направленными на изменение стереотипов потребления в тех группах, для которых основным стал риск избыточного (и/или несбалансированного по тем или иным составляющим) питания4. Помимо вопросов сбалансированности питания и общедоступности продовольствия, особое внимание уделяется также качеству продовольствия (food safety) и проблемам устойчивости аграрного производства (sustainable agricultural development).
Варианты определения роли внешней торговли в обеспечении продовольственной безопасности. Другой ключевой аспект различий в существующих методологических подходах к определению продовольственной безопасности связан с возможностью рассмотрения импорта в качестве фактора укрепления национальной продовольственной безопасности или, напротив, ее ослабления. Здесь также можно выделить, как минимум, три различных подхода.
При первом подходе импорт представляется как фактор, который позволяет компенсировать недостаточность объемов внутреннего производства аграрного сырья и продуктов питания и/или снизить риски высокой зависимости отечествен-
5 В частности, в Индии в 2015 г. был принят Акт о продовольственной безопасности [5], которым предусмотрены
субсидии с целью снижения цен на зерно для большей части населения страны. Аналогичные программы социальной
поддержки реализуются в Египте, Индонезии, Мексике и некоторых других развивающихся странах.
4 В качестве примеров здесь можно привести практику разработки руководств по здоровому питанию в США (Dietary Guidelines for Americans: до 2011 г. — MyPyramid [7], затем — MyPlate [8]) или кампанию по снижению потребления сливочного масла, которая проводилась в Финляндии с целью профилактики болезней системы кровообращения.
ного сельского хозяйства от погодных условий, а также создает конкуренцию на внутренних рынках, тем самым повышая качество и ассортиментное разнообразие предложения продовольствия. Кроме того, согласно теории конкурентных преимуществ, аграрный импорт является выгодным для общества, если внутреннее производство сельхозпродукции неконкурентоспособно и отвлекает на себя ограниченные экономические ресурсы, которые можно использовать более эффективно в других секторах национальной экономики. Таким образом, в данном случае импорт может вносить положительный вклад в обеспечение стабильности предложения продовольственных ресурсов, их физической и экономической доступности. Эти идеи отражены в работах Е.В. Серовой [9], Н.И. Шагайды и В.Я. Узуна [10], С.Ю. Барсуковой [11; 12], а также в публикациях FAO (см. напр. [13]). Данный подход не предполагает каких-либо жестких требований к уровню самообеспечения продовольствием (в крайнем случае, можно встретить лишь условие сбалансированности внешней торговли агропродовольственной продукцией).
В рамках второго подхода предполагается, что существенная зависимость страны от импорта продовольствия может представлять собой источник угроз продовольственной безопасности. Здесь во внимание принимаются экономические и политические риски ограничения внешних поставок или повышения цен на ввозимую агропродо-вольственную продукцию, что предопределяет трансформацию условия стабильности продовольственного обеспечения (в рамках базового, международного определения продовольственной безопасности) в условие продовольственной независимости страны. Этот подход лежит в основе Доктрины продовольственной безопасности РФ и аналогичных нормативно-правовых актов других стран постсоветского пространства (Беларуси [14], Казахстана [15], Армении [16], Кыргызстана [17]), а также является традиционным в российской практике исследований (см. напр. [18; 19]).
Третий подход представляет концепцию продовольственного суверенитета (food sovereignty), более жесткую по сравнению с концепцией продовольственной независимости. «Продовольственный суверенитет» предполагает сохранение национального контроля над всеми составляющими внутренней агропродовольст-венной системы, т. е. минимальное участие внешних агентов в поставках не только агропродовольственной продукции, но и производственных ресурсов для сельского хозяйства (семян, кормовых добавок, удобрений, племенного скота и т. д./. В рамках этой концепции большое внимание уделяется также проблемам «захвата» земель международными компаниями и угрозам расширения аграрного экспорта при неполном удовлетворении внутренних потребностей [20]; местные фермеры противопоставляются крупнотоварному производству, а современные методы производства продовольствия - методам традиционного сельского хозяйства.
В этом контексте следует упомянуть, что прогресс в развитии российского АПК в последние 10-15 лет основывался на масштабном импорте технологий, оборудования, ресурсов текущего производственного потребления, консультационных и образовательных услуг. В связи с этим представителями государственной власти, бизнеса и экспертного сообщества активно обсуждается необходимость ужесточения Доктрины продовольственной безопасности РФ, включения в нее целевых установок на импор-тозамещение «второго уровня» - в отношении производственных ресурсов, технологий, результатов прикладных исследований и разработок (см. напр. [21-23]).
На основании представленного анализа можно провести систематизацию существующих концепций продовольственной безопасности по двум критериям. Встречающие-
5 Возникновение этой концепции принято связывать с формированием общественного движения за права мелких фермеров, которое появилось в Бразилии в 1996 г., но затем охватило и некоторые другие развивающиеся страны: Аргентину, Колумбию, Венесуэлу, Индонезию. В настоящее время концепция продовольственного суверенитета закреплена в нормативно-правовых актах в Эквадоре, Боливии, Венесуэле.
ся в научных публикациях и нормативно-правовых актах методологические подходы сгруппированы в таблице в соответствии с вариантами конкретизации желаемого уровня продовольственного благополучия и вариантами определения роли внешней торговли в обеспечении продовольственной безопасности страны6 (таблица).
Таблица
Систематизация концептуальных подходов к определению национальной продовольственной безопасности
Варианты выбора целевых установок, конкретизирующих состояние продовольственного благополучия Варианты выбора целевых установок регулирования импорта
Отсутствие ограничений на импорт продовольствия и производственных ресурсов для АПК Концепция продовольственной независимости: ограничения на импорт продовольствия Концепция продовольственного суверенитета: ограничения на импорт продовольствия и ресурсов для АПК
Минимальные гарантии доступности продовольствия: «защита от голода» [5; 6; 9]
Доступность продовольствия в объемах, необходимых для здорового и активного образа жизни: нижняя граница [3; 10-13] [1; 14-18; 19, с. 179-181] [20-23]
Потребление продовольствия в объемах, необходимых для здорового и активного образа жизни: нижняя и верхняя границы [24] в сочетании с [7; 8]
Примечание. Подходы к определению продовольственной безопасности, принятые в развитых странах, отнесены к группе концепций, не предполагающих ограничений на импорт продовольствия и ресурсов для АПК, несмотря на то, что эти страны (например, США или страны Евросоюза) применяют жесткое внешнеторговое регулирование в отдельных сегментах агропродовольственного рынка. Такая группировка обусловлена тем, что данная практика регулирования не увязывается напрямую с задачами обеспечения продовольственной безопасности.
Эволюция концептуальных подходов к определению продовольственной безопасности. Анализ показывает, что страны, находящиеся на разныгс этапах развития национальной экономики и общества, имеющие разный уровень развития аграрного сектора и интенсивность его внешнеэкономических связей, реализующие разную политику поддержания относительного равновесия на внутреннем продовольственном рынке, имеют существенные различия как в концепциях продовольственной безопасности, так и в практической деятельности по ее обеспечению.
Это связано с тем, что в основе любой концепции продовольственной безопасности лежит представление о системе рисков, которые должны быть демпфированы за счет соответствующей государственной политики. Целенаправленные систематические усилия по обеспечению безопасности трансформируют исходную систему рисков и тем самым предопределяют необходимость пересмотра принятой концепции продовольственной безопасности с целью ее согласования с изменениями в составе (иерархии) актуальных угроз для внутренней агропродовольственной системы.
В частности, в странах, где преобладает бедное население, а сельское хозяйство и экономика в целом не развиты, первоочередной задачей является обеспечение доступности продовольствия хотя бы на минимальных уровнях. Поэтому под продовольственной безопасностью понимается, прежде всего, защищенность от голода. Внешние поставки продовольствия (в том числе гуманитарная помощь) рассматриваются в качестве фактора, позволяющего смягчить проблему недостаточности собственного аграрного производства.
6 Здесь мы не претендуем на полноту охвата всех существующих концепций, но иллюстрируем наиболее распространенные подходы на примере отдельных публикаций.
Но по мере развития в этих странах экономики и/или АПК показатели потребления продовольствия растут, а проблема голода становится все менее актуальной. Приоритетной задачей становится обеспечение желаемого состояния продовольственного благополучия - уже не на минимальных, а на целевых уровнях потребления и с более сбалансированным рационом питания (с большей долей продуктов животного происхождения). В случае, если эта задача решается путем внедрения зарубежных аг-ротехнологий, неизбежно возрастает импорт производственных ресурсов для АПК.
В дальнейшем, при постепенном насыщении внутреннего продовольственного рынка и появлении крупных и организованных национальных сельхозпроизводителей, имеющих возможности для лоббирования своих интересов, относительная лояльность государства к импорту агропродовольственной продукции сменяется критическим отношением. Импорт начинает рассматриваться в качестве фактора, ограничивающего рынки сбыта для отечественной продукции. Это предопределяет включение в концепцию продовольственной безопасности условия продовольственной независимости. В той же логике может обосновываться необходимость обеспечения «продовольственного суверенитета».
Последующее развитие АПК и/или экономики и повышение показателей потребления продовольствия сверх физиологических норм приводит к обострению проблем со здоровьем, обусловленных избыточным питанием. Это ухудшает качество жизни и увеличивает нагрузку на систему здравоохранения, в связи с чем государство корректирует свои установки в отношении целевых уровней потребления продовольствия (обозначая верхнюю границу) и активизирует борьбу с несбалансированным потреблением, организуя кампании по распространению принципов здорового питания. В то же время повышается внимание к проблемам качества и ассортиментного разнообразия продовольствия, что является следствием насыщения национального рынка и роста требований потребителей.
Вместе с тем, несмотря на кардинальное повышение экономической доступности продуктов питания, среди малообеспеченного населения сохраняются бюджетные ограничения и сравнительно низкие уровни потребления продовольствия, что мешает его интеграции в общество и создает социальную напряженность. Для смягчения этих проблем государство оказывает адресную социальную помощь малоимущим по приобретению продовольствия. Предпосылки для такой поддержки формируются, как правило, при высоком уровне развития национальной экономики и агропродовольственной системы, поскольку, во-первых, у государства появляются необходимые для этого финансовые ресурсы, во-вторых, резко снижается численность нуждающихся в этой поддержке (а значит, и масштабы соответствующих бюджетных расходов), в-третьих, аграрный сектор начинает испытывать проблемы сбыта из-за жестких ограничений внутреннего спроса.
Отношение государства к импорту продовольствия на этом этапе развития зачастую смягчается. С одной стороны, это связано с тем, что аграрный сектор к данному моменту является высокотехнологичным и конкурентоспособным на мировом рынке. При насыщении внутреннего рынка основным направлением дальнейшего развития аграрного сектора становится расширение экспорта. При этом обязательным условием допуска национальных производителей на рынки других стран оказывается взаимное снижение внешнеторговых барьеров. Вместе с тем вследствие повышения требований потребителей к качеству и ассортиментному разнообразию продовольствия внутри страны импорт продуктов питания начинает рассматриваться как дополняющий, а не вытесняющий национальное производство.
Таким образом, эволюция концепций продовольственной безопасности обусловлена социально-экономическим развитием и изменением состава актуальных
рисков для внутренней агропродовольственной системы. Выбор методологического подхода определяется текущим уровнем развития национальной экономики и аграрного сектора, а также внешнеторговой и внешнеполитической конъюнктурой и субъективными представлениями разработчиков концепции об актуальности тех или иных угроз, об иерархии задач в сфере продовольственной безопасности и о необходимости их взаимоувязки с задачами политики поддержки отечественного АПК, устойчивого развития сельских территорий, валютного регулирования и т. д. 7
Это означает, что различия в существующих концепциях объясняются различиями в выборе базовых структурных элементов определения продовольственной безопасности и - в более широком смысле - различиями в содержательном контексте (уровне развития национальной экономики и АПК, зависимости страны от импорта продовольствия и производственных ресурсов и т. д.), полноте охвата разных рисков и проблем развития. Корректность применения того или иного методологического подхода в конкретных экономических условиях зависит от адекватности учета особенностей «внешней среды» и возможностей внутренней агропродо-вольственной системы эффективно реагировать на различные шоки.
Выводы в отношении России. Концепция продовольственной безопасности не является жесткой конструкцией и должна корректироваться по мере того, как меняется состав актуальных угроз. В какой степени нуждается в пересмотре принятая в нашей стране концепция продовольственной безопасности?
Анализ текущего состояния российской агропродовольственной системы и тенденций ее развития показывает, что целевые установки Доктрины продовольственной безопасности РФ пока не выполняются ни по показателям среднедушевого потребления отдельных продуктов питания (молочной продукции, фруктов, овощей, рыбной продукции), ни по уровням самообеспечения отдельными продуктами (молочной продукцией), ни в части общедоступности продовольствия и его качества. Это означает, что действующая версия Доктрины еще сохраняет определенный потенциал. Вместе с тем исследование ситуации на различных аграрных рынках свидетельствует о переходе отечественного сельского хозяйства в целом (за исключением лишь нескольких его подотраслей) на качественно новый этап развития, который характеризуется, прежде всего, относительно высоким уровнем насыщения внутреннего рынка. Это предопределяет необходимость внесения изменений в Доктрину и/или политику продовольственной безопасности.
Во-первых, для отдельных социально-демографических групп уже сейчас ощутимы проблемы несбалансированного потребления продовольствия. Согласно данным Всемирной организации здравоохранения, в России от ожирения страдает 24% населения старше 15 лет, а избыточный вес наблюдается у 58% взрослых граждан [25]. В связи с этим императив борьбы с дефицитом собственных продовольственных ресурсов, который реализуется в установке на рост их предложения, должен смениться ориентацией на управляемое изменение стереотипов потребительского поведения, привнесение в него элементов «здорового образа жизни» и формирование новых предпочтений, соответствующих снижению рисков заболеваний, обусловленных режимом питания.
Во-вторых, особое внимание при разработке политики продовольственной безопасности должно уделяться вопросам качества продуктов питания. Эти аспекты отмечены в Доктрине продовольственной безопасности РФ, но мало учитываются в практике регулирования агропродовольственного рынка. В настоящее время
7 Здесь мы исходим из того, что концепция продовольственной безопасности разрабатывается в сложном внутри- и внешнеполитическом контексте и может использоваться в качестве инструмента конкурентной борьбы (для ограничения импорта) или продвижения интересов отдельных групп влияния и решения некоторых экономических задач, напрямую не связанных с развитием национального агропродовольствен-ного рынка (например, задачи снижения безработицы в сельской местности).
в России выстроена развитая система проверки качества ввозимого сельскохозяйственного сырья и продуктов питания, но сохраняется относительно мягкий контроль качества продукции, производимой внутри страны. Многочисленные факты нарушения технологий сельскохозяйственного и пищевого производства, использования различного рода заменителей (например, растительных жиров - при производстве молочной продукции) и неправильной маркировки, вводящей покупателя в заблуждение, негативно влияют не только на показатели потребления продовольствия, но и на работу добросовестных предприятий АПК. Штрафы за несоблюдение производителями продуктов питания установленных стандартов должны быть кратно увеличены. Кроме того, следует ускорить развитие систем контроля за процессом производства агропродовольственной продукции, которые уже функционируют не только в развитых странах, но и во многих странах с развивающейся экономикой (в частности, систем электронной ветеринарной сертификации сельскохозяйственных животных и лабораторного анализа качества аграрного сырья).
В-третьих, в настоящее время уже сформировались предпосылки для постепенного, осторожного ослабления целевыгс установок Доктрины продовольственной безопасности РФ в части продовольственной независимости. Несомненно, вопрос регулирования импорта остается одним из наиболее сложных в контексте разработки политики продовольственной безопасности. Также очевидно, что решения по снижению внешнеторговых барьеров будут зависеть от внешнеполитической конъюнктуры, от снятия санкций, примененных к нашей стране. Вместе с тем возможности и основания для определенной либерализации внешней торговли есть. С одной стороны, в результате структурно-технологической модернизации и резкого усиления внутренней конкуренции отечественный аграрный бизнес уже стал (или станет в ближайшие годы) конкурентоспособным на мировом рынке и по цене, и по качеству продукции во многих сегментах сельскохозяйственного производства (при современном курсе рубля). Доля импорта во внутреннем потреблении большинства базовых продуктов в настоящее время невысока. Риски, которые связываются в рамках концепции продовольственной безопасности с зависимостью от внешних поставок, могут быть снижены за счет диверсификации страновой структуры импорта и формирования запасов агропродовольственной продукции. В одной из наших прошлыгс работ (см. [26]) бышо показано, что на ключевыгс с точки зрения обеспечения продовольственной безопасности страны мировых аграрных рынках (зерна и мяса) возможности политического воздействия на Россию фактически отсутствуют. Вместе с тем в тех сегментах, где установки Доктрины продовольственной безопасности РФ по уровню потребления пока не вышолнены (молочные продукты, фрукты, овощи), присутствие на рынке импортной продукции критически важно для поддержания высоких стандартов качества и ассортиментного разнообразия предложения продовольствия и - в конечном итоге - формирования у населения страны культуры потребления данныгс продуктов.
Также следует отметить, что требования к уровню самообеспечения не являются безусловными. Даже стопроцентная текущая самообеспеченность продовольствием не является гарантией от возникновения критических ситуаций в будущем, например, кризисов в сфере продовольственного снабжения, вызванных неурожаями или техногенными экологическими катастрофами. В случае реализации внутренних угроз продовольственная безопасность должна быть поддержана эффективной мобилизацией потенциала внешнеэкономических каналов продовольственного обеспечения, что, при прочих равных условиях, приведет к снижению уровня продовольственной независимости. Известные риски для внутренней агропродовольственной системы несет в себе также повышение уровня вовлеченности отечественных производителей в глобальные рынки сельскохозяйственного сырья и продовольствия. Например, рост мировых цен на зерно формирует стимулы к увеличению объемов его экспорта, возможно, с ущербом для стабильного снабжения внутренних потребителей.
В-четвертых, возникли предпосылки для ужесточения положений Доктрины продовольственной безопасности РФ в части обеспечения российского АПК производственными ресурсами отечественного производства. Проект внесения подобных изменений в
текущую версию Доктрины, разработанный Министерством сельского хозяйства РФ, рассматривается с 2015 г. Однако в отличие от высокой импортозависимости по продовольствию, которая, как правило, характерна для слаборазвитых стран, зависимость от импортных поставок техники и ресурсов текущего производственного потребления (особенно, высокотехнологичных) свойственна и развитым странам в силу того, что их производство сосредоточено в небольшом числе крупнейших транснациональных компаний. Мотив импортозамещения «второго уровня» (в отношении производственных ресурсов, технологий, результатов прикладных исследований и разработок), по всей видимости, может быть обоснован не столько в контексте концепции продовольственной безопасности, сколько в рамках политики структурно-технологической модернизации национальной экономики. Динамично развивающиеся отрасли сельского хозяйства создают реальные рынки производственных ресурсов с известными характеристиками емкости и требованиями к качеству продукции (в отличие от тех рынков, которые могут быть только предметом прогнозных исследований). С ориентацией на эти рынки можно выстраивать политику развития некоторых подотраслей машиностроения, исследований и разработок, образования.
В-пятых, в среднесрочной перспективе заметную роль в обеспечении продовольственной безопасности должны играть меры адресной поддержки некоторых социально-демографических групп. Пока на федеральном уровне такие механизмы социальной помощи не действуют, хотя уже несколько лет Министерство промышленности и торговли РФ планирует к запуску программу продовольственных карточек. В то же время в развитых странах и во многих странах третьего мира накоплен большой, хотя и весьма противоречивый, опыт реализации подобных программ8. Анализ этого опыта показывает, что в России поддержка малообеспеченных слоев населения может быть эффективной в части приобретения только сравнительно дорогих видов продовольствия (молочной, мясной, рыбной продукции, фруктов и овощей) и исключения возможности параллельного сокращения собственных расходов на эти продукты - например, посредством введения специальной системы скидок .
* * *
В заключение отметим, что в перспективе концепция продовольственной безопасности страны в меньшей степени будет определять развитие отечественного АПК. Строго говоря, цели политики продовольственной безопасности и агропродо-вольственной политики существенно различаются. Агропродовольственная политика направлена на создание предпосылок эффективного и динамичного развития АПК (и как следствие повышения продовольственного благополучия). Политика продовольственной безопасности - это политика обеспечения гарантий неухудшения продовольственной ситуации. В условиях приближения российского рынка к состоянию насыщения политика продовольственной безопасности должна все больше использовать инструменты социальной политики, развития инфраструктуры, формирования резервов, тогда как агропродовольственная политика будет ориентироваться уже не столько на задачи обеспечения целевого уровня продовольственного благополучия, сколько на задачи экспортной экспансии, а также предотвращения и (или) демпфирования негативных колебаний конъюнктуры аграрных рынков.
8 Основной недостаток этих программ состоит в том, что домохозяйства, которые начинают получать адресную поддержку, одновременно с этим сокращают собственные расходы на продовольствие. В результате объемы потребления продовольствия возрастают незначительно. Кроме того, эти программы создают высокую нагрузку на госбюджет и могут формировать у части населения иждивенческие мотивы поведения.
9 В рамках этой системы возможность получения скидок (субсидий) должна увязываться с приобретением определенных объемов соответствующих видов продовольствия.
Литература
1. Указ Президента РФ от 30 января 2010 г. № 120 «Обутверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации».
2. Report of the World Food Conference, Rome 5-16 November 1974. United Nations. New York. 1975. Режим доступа: http://ernaehrungsdenkwerkstatt.de/fileadmin/user_upload/EDWText/Abbildungen/Vorlesung_OLT/Surveillance_Nutritio n_Resolution_1974_ICN_Infos.pdf
3. Римская декларация о всемирной продовольственной безопасности. Всемирный продовольственный саммит. Рим. 1996. [Электронныйресурс]. Режим доступа: http://www.fao.org/docrep/003/w3613e/w3613e00.htm
4. Introduction to the Basic Concepts of Food Security. Food and Agriculture Organization of the United Nations. 2008. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.fao.org/docrep/013/al936e/al936e00.pdf
5. The National Food Security Act, 2013. Ministry of Law and Justice of India. New Delhi. 2013. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://indiacode.nic.in/acts-in-pdf/202013.pdf
6. Regional Overview of Food Insecurity: African Food Security Prospects Brighter than Ever. Food and Agriculture Organization of the United Nations. Accra. 2008. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.fao.org/3/a-i4635e.pdf
7. Dietary Guidelines for Americans, 2010. U.S. Department of Agriculture and U.S. Department of Health and Human Services. 7th Edition. Washington, DC: US Government Printing Office, December 2010. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://health.gov/dietaryguidelines/dga2010/dietaryguidelines2010.pdf
8. Dietary Guidelines for Americans, 2015-2020. U.S. Department of Agriculture and U.S. Department of Health and Human Services. 8th Edition. Washington, DC: US Government Printing Office, December 2015. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://health.gov/dietaryguidelines/2015/resources/2015-2020_Dietary_Guidelines.pdf
9. Серова Е., Храмова Н., Карлова Т. и др. Продовольственная безопасность: аграрно-экономический аспект [Электронный ресурс] / Институт экономической политики им. Е.Т. Гайдара. 2001. Режим доступа: https://www.iep.ru/ru/publikatcii/760/publication.html
10. Шагайда Н.И., Узун В.Я. Продовольственная безопасность в России: мониторинг, тенденции и угрозы. М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2015. 110 с.
11. Барсукова С.Ю. Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации: оценка экспертов // Terra Economicus. 2012. Т. 10. № 4. С. 37-46.
12. Барсукова С.Ю., Дюфи К. Продовольственная безопасность: российский контекст // Полития. 2016. № 3 (82). С. 71-89.
13. Состояние рынков сельскохозяйственной продукции: 2015-2016 годы. Торговля и продовольственная безопасность: достижение оптимального баланса между национальными приоритетами и общим благом. Продовольственная и сельскохозяйственная организация Объединенных Наций, 2016. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.fao.org/3/a-i5090r.pdf
14. Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 10 марта 2004 г. № 25 «О Концепции национальной продовольственной безопасности Республики Беларусь».
15. Закон Республики Казахстан от 8 июля 2005 г. № 66 «О государственном регулировании развития агропромышленного комплекса и сельских территорий».
16. Закон Республики Армения от 5 июня 2002 г. № ЗР-338 «Об обеспечении продовольственной безопасности».
17. Закон Кыргызской Республики от 4 августа 2008 г. № 183 «О продовольственной безопасности Кыргызской Республики».
18. Ушачёв И.Г., Серков А.Ф. Состояние и проблемы обеспечения продовольственной безопасности страны [Электронный ресурс] / Всероссийский НИИ экономики сельского хозяйства. 2009. Режим доступа: http://www.vniiesh.ru/publications/Stat/4949.html
19. Аграрный сектор и продовольственная безопасность США в начале XXI века. Под ред. Овчинникова О.Г. М., Институт США и Канады РАН. 2015. 474 с.
20. Declaration of Nyeleni. Forum for Food Sovereignty, 23-27 February 2007, Selingue, Mali. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://nyeleni.org/spip.php7article290
21. Проект Указа Президента РФ «О внесении изменений в Доктрину продовольственной безопасности» / Министерство сельского хозяйства РФ. 2015. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.eg-online.ru/document/regulatory/292918/
22. Кошелев В.М., Приемко В.В. Проблемы оценки продовольственной независимости страны / Аграрный сектор России в условиях международных санкций: вызовы и ответы. Материалы Международной научной конференции «Аграрный сектор России в условиях международных санкций: вызовы и ответы», 10-11 декабря 2014 г. Москва, РГАУ-МСХА имениКА. Тимирязева.М.:Изд-воРГАУ-МСХА, 2015. С. 227-231.
23. Потапов А.П. Оценка уровня продовольственной независимости России // Закономерности развития региональных агропродовольственных систем. 2016. № 1. С. 7-12.
24. Coleman-Jensen A., Rabbitt M., Gregory C., Singh A. Household Food Security in the United States in 2016, ERR-237. U.S. Department of Agriculture, Economic Research Service. 2017. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.ers.usda.gov/webdocs/publications/84973/err-237.pdf7v=42979
25. Рувинский В. Карта жира // Коммерсантъ-Деньги. 2016. №41(1099). [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.kommersant.ru/doc/3100369
26. Паппэ Я.Ш., Антоненко Н.С., Ползиков Д.А. Продовольственная безопасность России: современный подход//Проблемы прогнозирования. 2017. № 3. С. 62-74.
