CC BY
55
МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К РАЗРАБОТКЕ КОНЦЕПТУАЛЬНЫХ МОДЕЛЕЙ СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Е.А. Лубашев,
заведующий кафедрой государственного и муниципального управления Санкт-Петербургского государственного университета сервиса и экономики,
кандидат экономических наук lybashev-ea@mail.ru
В статье рассматриваются проблемы поиска и формирования методологических подходов к разработке концептуальных моделей социального развития регионов. Значительное внимание уделено условиям установления партнерских отношений между властью и бизнес-структурами.
Ключевые слова: регион, социальное развитие, договорные отношения.
УДК 332.14; ББК 65.04
Эффективность построения моделей обеспечения социального развития на региональном уровне, в значительной степени обусловлена возможностью учета не только особенностей государственного регулирования, но и местной специфики. Следует отметить, что вне зависимости от используемых макроэкономических подходов, государство не должно устраняться полностью от целенаправленного участия в общей социальноэкономической политике своих регионов, особенно если по тем или иным признакам они попадают в зону риска.
В частности в США, в соответствии с Законом об общественных работах и экономическом развитии, тот или иной регион приобретает статус «реконструируемого ареала», если в нем обнаруживается, как минимум, один из следующих признаков кризисного положения:
высокий уровень безработицы; низкий уровень доходов на семью; выше среднего уровня убыль населения; негативные социально-экономические последствия стихийных бедствий;
закрытие крупных промышленных предприятий [1].
В отношении этих регионов, которые в совокупности с близко расположенным «центром роста» (быстро развивающимся средним городом с численностью населения не превышающей 250 тыс. чел.) составляют «округ экономического развития», применяется метод программно-целевого планирования, заключающийся в разработке комплексной программы регионального развития (составляемой, как правило, на пять лет).
Определенная попытка на глобальном уровне подойти к решению проблем регионального развития на основе универсальной модели, применимой по замыслу ее авторов, к странам с разным социально-экономическим уровнем, содержится в материалах Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Бразилия, Рио-де-Жанейро, 1992 г.). Долгосрочная рекомендуемая программа действий государств в глобальном масштабе («Повестка дня на XXI век») включает четыре раздела: социальные и экономические аспекты; сохранение и рациональное использование ресурсов в целях развития; укрепление роли основных групп населения; средства реализации.
Представляет интерес содержание первого и третьего раздела данного документа. В частности, в первом разделе рассматриваются вопросы реализации национальной политики и международного сотрудничества, ориентированного на устойчивое развитие в развивающихся странах, борьбу с нищетой, изменение структуры потребления, охрану и укрепление здоровья населения, обеспечение устойчивого развития населенных пунктов, учет в вопросах территориального развития охраны окружающей среды.
Третий пункт документа ориентирован на разработку действенных мер по учету интересов женщин, детей, молодежи, коренных народов и местных общин; а также по усилению роли в решении экологических проблем различных категорий трудящихся, профсоюзных, иных неправительственных организаций и органов местного самоуправления.
Поскольку в рекомендациях ООН вопросы экологии трактуются достаточно широко, как условия жизнедеятельности и развития сообществ, использование данного рекомендательного акта международного права может быть возможным при условии его глубокой (комплексной) адаптации к местным условиям. Однако отечественная практика дает немало примеров, подтверждающих, что попытки использовать универсальные рекомендации к местным условиям не приводят к ожидаемым результатам.
Итак, прежде чем представить модель социального развития региона, на базе которой могут быть разработаны системы управления социальной сферой для конкретной территории, целесообразно установить требования и условия, в соответствии с которыми такая модель может функционировать применительно к отечественным реалиям. К основным комплексным направлениям таких требований и условий следует отнести:
1. Наличие обоснованной целевой базы социального развития территории.
2. Полную и непротиворечивую нормативно-правовую базу обеспечения социального развития региона.
3. Наличие обоснованного разграничения полномочий по вертикали власти.
4. Эффективное взаимодействие органов власти с территориальными хозяйственными объектами, в том числе по ряду вопросов социального развития территории.
Рассмотрим подробно каждое из комплексных направлений, предназначенных для создания системы управления социальной сферой региона.
1. Наличие обоснованной целевой базы социального развития территории.
Главные цели социального развития территории и, соответственно, социально-ориентированной политики региональных и местных властей в самом общем виде должны охватывать следующие направления:
1) Гарантии свобод.
2) Благосостояние населения.
3) Здоровье.
4) Безопасность.
5) Занятость.
6) Сервис.
7) Жилье и комфортный быт.
8) Образование.
9) Физическая культура и спорт.
10) Культура.
11) Межнациональное и межконфессиональное согласие.
12) Экологическое благополучие.
13) Возможности для самореализации личности.
14) Социальная защищенность.
15) Поддержка представителей коренных народов.
16) Учет и возрождение исторических традиций.
17) Информированность населения в вопросах социального развития.
На базе данной системы главных целей (объединяющих как конечные результаты деятельности, так и инструментальные
цели или целевые функции) может быть построена целевая комплексная программа социально-экономического развития территории. В этом случае правильнее говорить именно о программе социально-экономического (а не социального) развития построенной по целевому принципу. В такой программе (стратегическом плане развития) вопросы развития экономики, финансирования, развития промышленности, формирования рыночной инфраструктуры и т.п. должны рассматриваться в рамках обеспечивающих программ (подпрограмм).
2. Полная и непротиворечивая нормативно-правовая база обеспечения социального развития региона.
Действующая в Российской Федерации нормативно-правовая база, регулирующая те или иные вопросы проведения социальной политики на региональном уровне, является недостаточной, даже в плане отсутствия основополагающих понятий, характеризующих данную сферу. Тем не менее, целесообразно представить нормативно-правовое обеспечение социального развития региона в виде систематизированной совокупности нормативно-правовых актов, относящихся к нескольким уровням:
1) Конституция Российской Федерации и нормативно-правовые акты федерального уровня (законы, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, законы Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации), касающиеся отдельных аспектов региональной политики в различных (преимущественно отраслевых) сферах социального развития территорий.
2) Регламентация разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектом РФ в части регулирования сферы социального развития.
3) Региональные и муниципальные нормы. К этому уровню можно отнести Конституции, Уставы, Законы и подзаконные акты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (органов местного самоуправления районов и городов Российской Федерации).
4) Ведомственные нормативно-правовые акты (создаются федеральными и региональными ведомствами — министерствами, комитетами, управлениями и другими вышестоящими органами). Поскольку социальная сфера и управление ею строится в основном по отраслевым принципам (каждое ведомство — образование, здравоохранение, социальная защита и т.п. — имеет свои обособленные регулирующие акты), количество актов этого уровня является преобладающим по сравнению с актами других уровней. Однако такое обилие этих актов, при дефиците межотраслевых законов, тем более касающихся сферы регионального развития, существенно не изменило тот уровень противоречий и трудностей, которые присущи многим направлениям социальной политики.
5) Концепции, программы, рекомендации и проекты различных международных организаций, фондов развития и т.д. Эти нормативно-правовые акты представлены, в основном, в виде стимулирующих и рекомендательных норм. К подобному виду норм относятся и упомянутые выше решения Конференции ООН по «Повестке-21».
3. Наличие обоснованного разграничения полномочий по вертикали власти.
Речь идет о разграничении полномочий между различными структурами исполнительной и законодательной власти различного уровня по отдельным предметам ведения и полномочиям в сфере социальной политики.
В основе разграничения полномочий между исполнительным региональным органом власти и органами местного самоуправления лежат принципы, сформулированные в Европейской хартии о местном самоуправлении и конкретизированные в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» [2]. Среди них важнейшими, по нашему мнению, являются:
1) самостоятельность решения населением вопросов местного значения;
2) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;
3) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;
4) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;
5) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;
6) государственная гарантия местного самоуправления.
В том случае, когда решается вопрос о делегировании ряда полномочий от регионального органа власти и управления органам местного самоуправления, в качестве критериев передачи целесообразно использовать следующие:
а) упорядочение уровней управления и общее повышение управляемости (устранение избыточных уровней и структур);
б) возможности предоставления подразделениям прав юридического лица при одновременном повышении ответственности за конечные результаты. При этом осуществляется исключение отдельных подразделений из структуры органа местного самоуправления и создание на этой основе муниципальных предприятий или предприятий с иной формой собственности (режим конкуренции);
в) упорядочение системы выработки и реализации управленческих решений;
г) упорядочение информационного обеспечения управления и др.
4. Эффективное взаимодействие органов власти с территориальными хозяйственными объектами, в том числе по ряду вопросов социального развития территории.
Само взаимодействие органов власти с предприятиями и организациями территории является проблемой, обусловленной:
— несовершенством законодательной базы, касающейся вопросов такого взаимодействия;
— медленным выходом крупных, прежде всего, градообразующих предприятий из ситуации кризиса;
— недостаточной базой по использованию возможностей государственного и муниципального заказов;
— недостаточно эффективными решениями вопросов формирования и развития потребительского рынка и пр.
В качестве мер по установлению конструктивного взаимодействия между территориальными органами власти, с одной стороны, и предприятиями — с другой, можно, в частности, назвать: создание рыночной инфраструктуры с институтами поддержки малого и среднего бизнеса; создание зон экономического развития; создание межрегиональных ассоциаций и акционерных обществ; выпуск муниципальных займов и т.д. Применительно к решению ряда задач сферы социального развития представляется актуальным развитие двух направлений: административных договоров и договоров о стратегическом партнерстве.
Договорные отношения, в частности, могут быть альтернативой или дополнением правотворческой деятельности в зависимости от уровня действующих в регионе правовых ограничений или, наоборот, возможностей. Следует учитывать, что потенциал договорных отношений на региональном или муниципальном уровнях используется пока еще недостаточно. При этом сами договорные связи в сфере государственного и муниципального управления до настоящего времени не получили как своего четкого понимания, так и надлежащего правового оформления [3].
Эта форма отношений может быть использована, в частности, как переходная (испытательная) для определения возможностей преобразования административно-правовых соглашений в административно-правовые (регламентированные) отношения при успешном исполнении договорных обязательств. Договорная форма может быть также использована как первый этап при последовательной передаче функций оперативного управления в ведение нижележащего органа управления [4].
Развитие договорных отношений между органами власти и управления с предприятиями территории необходимо применять как эффективную стратегию, способствующую росту благосостояния жителей и общему развитию территории, в первую очередь, — социальному развитию. В частности, применение договорных отношений может позволить дополнительно стимулировать формирование и развитие потребительского рынка, увеличить занятость, в том числе среди социально слабо защищенных категорий населения, и решить ряд других социальных вопросов.
Главным необходимым и предварительным условием организации договорных отношений между органами территориального управления и предприятиями, целью которых является получение прибыли или достижение других результатов, не имеющих прямого отношения к целям органов власти и управления, является согласование их целей и определение общих стратегий взаимодействия, которые не ущемляли бы интересы сторон. Поэтому инициатива в реализации этого условия должна принадлежать территориальному органу власти, обладающему необходимыми полномочиями для системного исполнения.
С другой стороны, категория «партнерства» вообще получает в дополнение к социальной и экономическую форму, которая в организационно-правовом плане определяется как стратегическое партнерство (стратегический альянс или союз) равноправных участников экономической деятельности.
В последние годы все большую роль в социальном развитии регионов начинает играть бизнес (крупный, средний и малый), что, в частности, отражается в росте популярности концепции социальной ответственности бизнеса. Не случайно, в 2005 г. Российский союз промышленников и предпринимателей принял Социальную хартию российского бизнеса, к которой (по данным 2006 г.) присоединилось более 160 предприятий [5]. В целях совершенствования нормативно-правовой базы регулирования социальной деятельности предприятий при Федеральном агентстве по техническому регулированию был создан специальный технический комитет по стандартизации «Социальная ответственность», ответственный за разработку национальных стандартов социальной ответственности на базе международных стандартов ИСО (1БО). В значительной степени развитие концепции социальной ответственности бизнеса сдерживается по причине того, что главный механизм в мировой практике реализации данной концепции — тройственный договор о социальном партнерстве между властью, бизнесом и трудящимися имеет в России существенные изъяны (касающиеся всех трех сторон). В связи с этим, реализация данной концепции в России имеет не системный характер, сводящийся к инициативным действиям отдельных предпринимателей.
При этом само понятие «социальная ответственность» трактуется по-разному. Одни понимают под ней добровольный вклад бизнеса в развитие общества, прежде всего, в социальной и экологической сферах, напрямую связанных с основной деятельностью компании, выходящий за рамки определенного законом минимума. Другие предприниматели, наоборот, полагают, что все социальные программы предприятия должны реализовываться строго в рамках установленного законодательством минимума. При этом сторонники второго подхода ссылаются на жесткость норм законодательства, не позволяющего в полной мере реализовать социальные возможности бизнеса. Преобладание второго подхода формирует определенные практические результаты. Согласно исследованию, проведенному Ассоциацией менеджеров России, социальные инвестиции компаний ориентированы преимущественно на реализацию внутренних программ: на развитие персонала предприятия выделяется в среднем 52,3% от объема всех социальных инвестиций, 17% идет на ресурсосбережение, 12,6% — на охрану здоровья персонала и только 10% вкладывается в проекты развития местных сообществ. Тем не менее, там, где социальные программы реализуются, формируются следующие направления социальной деятельности предприятий [6]:
В сфере сотрудничества с органами власти:
• заключение регламентирующих соглашений (договоров) о партнерстве;
• реализация совместных социальных проектов;
• совместное проведение конкурсов социальных проектов;
• поставки продукции по льготным ценам;
• прямая поддержка социальной инфраструктуры;
• борьба с алкоголизмом и наркоманией;
• помощь территориям в организации бюджетного процесса, обучение сотрудников.
В сфере реструктуризации социальных активов:
• приведение в порядок социальных объектов и их перевод на баланс местных властей;
• прямая поддержка социальной инфраструктуры, как собственной, так и муниципальной;
• коммерциализация социальных объектов, превращение их в бизнес.
В сфере корпоративных социальных программ:
• обучение и омоложение кадров;
• высвобождение, поддержка и социализация ветеранов;
• оздоровление, профилактика, рекреация;
• помощь в решении жилищной проблемы, ипотека;
• поддержка членов семей сотрудников.
В качестве особо важного направления деятельности современных западных корпораций, опыт которых полезен и для России, следует назвать добросовестную деловую практику— заключающуюся в содействии принятию и распространению добросовестной деловой практики между поставщиками, бизнес-партнерами и клиентами компании [7]. Эта концепция для оценки корпораций по уровню социальной ответственности предусматривает использование ряда индексов: FTSE4Good, Dow Jones Sustainable Index и др. Следует отметить, что развитие подобных подходов ставится в качестве одной из задач практической реализации Федерального закона «О саморегу-лируемых организациях» [8].
Таким образом, эффективность проведения социальной политики в регионах и муниципальных образованиях в значительной мере обуславливается уровнем и содержанием отношений между, органами власти и управления, с одной стороны, а с другой — предприятиями и организациями (представляющими их интересы предпринимателями), а также с населением (как третьим, но наиболее важным субъектом данных отношений).
Сложная и одновременно актуальная задача вовлечения населения в реальные процессы управления социально-экономическим развитием территории может быть решена на основе развития принципов социального партнерства и с использованием различных способов взаимодействия (в том числе на базе новейших технологий) в «территориальном информационном пространстве».
Учитывая исторически свойственный Российской действительности фактор сохранения многоукладности и разнообразия социально-экономических условий, присущих различным регионам, следует считать малопродуктивными попытки найти универсальную, единственно верную модель управления социальным развитием на уровне конкретной административно-территориальной единицы (региона или муниципального образования).
Несмотря на наличие существенных недостатков, касающиеся регламентации социальной политики на региональном уровне, действующая нормативно-правовая база, тем не менее, позволяет использовать широкий диапазон форм и методов, позволяющих осуществлять социальную политику на местах.
Значительные проблемы в регионах и муниципальных образованиях формируются в связи с недостаточно четким разграничением компетенции по вертикали власти. Поэтому очень важным представляется разработка критериев и механизмов решения этой задачи. В качестве переходного периода к новой композиции предметов ведения и целевых функций органов власти и управления различных уровней, а также для взаимодействия с бизнес-структурами и некоммерческими организациями предлагается использовать практику заключения административных соглашений (договоров) в качестве промежуточной формы регламентации (между разработкой законодательной инициативы и принятием законодательного акта).
Эффективность проведения социальной политики в регионах и муниципальных образованиях в значительной мере обуславливается уровнем и содержанием отношений между органами власти и управления с одной стороны, с другой — предприятиями и организациями, а также населением. Данная задача может быть решена на основе развития принципов социального партнерства и с использованием различных способов взаимодействия.
Литература
1. Матрусов Н.Д. Региональное прогнозирование и региональное развитие России. — М.: Наука, 1995.
2. Европейская хартия местного самоуправления от 15.10.1985 // Собр. законодательства РФ. — 1998. — № 36. — Ст. 4466.
3. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. — М.: Зерцало, 2009.
4. Лукин М.В., Канев Г.И., Ткачёв С.А. Правовой институт муниципального управления. — Сыктывкар: КРАГСиУ, 2008.
5. Денисенко Е. Прагматичная забота // Эксперт «Северо-Запад». — 2006. — № 24 (26 июня — 2 июля). — С.24-26.
6. Шмаров А., Бочков П., Лукаш С. «Посылаю тебе девку. Позаботься о ребенке»: Наше исследование показало, что для многих компаний социальная ответственность стала такой же неотъемлемой составляющей бизнеса, как бухгалтерия, логистика или маркетинг. // Эксперт. — 2005. — №10 (14-20 марта). — С. 84-88.
7. Кушнарева О.С., Матузенко Л.И. Построение государства благосостояния и социально-экономические преобразования в России // Менеджмент в России и за рубежом. — 2004. — №6 // Приведено по: www.dis.rU/library/manag/archive/2004/6/3506.html
8. Федеральный закон: Вып. 40(426). «О саморегулируемых организациях». — М.: Инфра-М, 2008.
ПОДХОДЫ К ОЦЕНКЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫМИ СИСТЕМАМИ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ
Н.Н. Константинова,
доцент кафедры государственного и муниципального управления Санкт-Петербургского государственного университета сервиса и экономики,
кандидат экономических наук nn_konst@mail.ru
Л.Г. Юнгблюд,
соискатель кафедры экономики природопользования и сервиса экосистем Санкт-Петербургского государственного университета сервиса и экономики
В статье рассматриваются проблемы оценки эффективности управления региональными системами социальной защиты на примере социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей.
Ключевые слова: социальная защита, региональная система, дети, оставшиеся без попечения родителей.
УДК 371:347.6; ББК 60.542.4
Сегодня в результате разрушения системы социальной защиты, кризисного состояния экономики, деградации общества обострилось положение определенных групп населения — пенсионеров, инвалидов, детей, многодетных семей — всех, кто не может самостоятельно, без поддержки государства удовлетворять свои потребности. Эти процессы провоцируют социальную нестабильность в большинстве регионов страны. Именно поэтому социальная защита вышеназванных категорий граждан является одной из первоочередных задач власти и всего общества в целом.
Наиболее уязвимой группой в сложившихся социальноэкономических условиях являются дети. Проблемы детства вытекают из несоответствия реальных потребностей ребенка в выживании, развитии и содержании характеру и способам их удовлетворения обществом. Особенностью современного положения детей в России является социальная депривация, крайним выражением которой стало непрерывно увеличивающееся число детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, попавших в особо трудные условия [5, 6].
Очевидно, что первичная базовая политика социальной защиты должна разрабатываться на уровне субъектов РФ, поскольку только в этом случае она действительно будет максимально приближена к населению, что позволит эффективно, учитывая региональную специфику и особенности, решить проблемы отдельных категорий граждан, в том числе и детей, оставшихся без попечения родителей.
Формально роль субъектов РФ в реализации социальной политики постоянно увеличивается, им передаются все новые предметы ведения, однако на практике в большинстве из них до сих пор не разработано конкретных и эффективных механизмов реализации своих полномочий.
Одной из острых проблем является проблема оценки управления региональными системами социальной защиты.
Комплексной оценкой управленческой деятельности в любой сфере общественной жизни является эффективность. В
переводе с латинского «effectivus» означает действенный, производительный, дающий определенный эффект. Эффективность связана с результативностью работы и экономичностью [7].
Эффективность работы региональных органов власти зависит от многих факторов. Во-первых, от верно поставленной цели, от качества целеполагания. Во-вторых, адекватности выбранных стратегий поставленным целям, выбора наиболее экономичных вариантов. В-третьих, количества и качества привлекаемых ресурсов для достижения цели.
Эффективность управления обычно оценивается через результаты, которые выражаются косвенными показателями, такими, как качество предоставленных, услуг, количество принятых решений, а также выполненных решений, показатели своевременности (или выполнения в срок заданий), социальные последствия реализации принятых решений, социальная напряженность. Оценка эффективности управления системами социальной защиты основана на системе показателей, отражающих степень развития социальной инфраструктуры и качества жизни отдельных категорий граждан, т.е. субъектов социальной защиты. Количественные измерения этих показателей носят относительный характер и не всегда адекватно отражают соотношение достигнутых результатов и затраченных усилий.
Еще в 70-х гг. в научной литературе предлагалось разграничить количественную и качественную оценку управления. Качественную сторону эффективности управления предлагалось выражать через критерий, а количественную — через показатели. Такое разграничение является существенным при оценке социального управления. Показатели выражают в количественной форме достигнутые результаты. Это не только экономические показатели, но и другие статистические данные, характеризующие, например, уровень развития региона. Под критерием понимается признак, на основе которого оценивается состояние управляемого объекта.
Если экономическая эффективность имеет достаточно точные количественные показатели, то для определения соци-
