CC BY
62
ПРИОРИТЕТЫ РОССИИ
24 (57) - 2009
ПАРТНЕРСТВО ГОСУДАРСТВА И БИЗНЕСА В ИНТЕРЕСАХ ИННОВАЦИОННОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНА
В.И. ГАЛУШКИН, доктор экономических наук, заместитель главы Администрации Волгоградской области Тел.: 8 (8442) 38-19-15
Уровень инновационного развития России в целом определяется инновационным развитием регионов страны, фундаментом которого должно стать договорное взаимодействие представителей государства, науки и бизнеса, опирающееся на механизмы государственно-частного партнерства (ГЧП). В Волгоградской области уже внедрены такие проекты государственного значения, элементы которых можно идентифицировать как организационно-правовые предпосылки для реализации государственно-частного партнерства.
Ключевые слова: экономика, инновации, наука, государство, регион, бизнес, партнерство, государственно-частное партнерство, регулирование рынка.
В условиях инновационно ориентированной рыночной экономики перед российскими регионами встает проблема гибкого оперативного реагирования на нестабильность рыночной среды, с одной стороны, и формирования долговременной конкурентной политики и стратегии развития регионов, с другой.
Общеизвестно, что инновационная экономика основывается на знаниях, инновациях, на доброжелательном восприятии новых идей и готовности их практической реализации в различных сферах человеческой деятельности. Она выделяет особую роль знаний и инноваций, в ней под влиянием научных и технологических знаний традиционные сферы материального производства трансформируются и радикально меняют свою технологическую основу. Именно инновации способствуют более эффективному повышению конкурентоспособности и являются исключительным средством для повышения стандартов и качества жизни населения в долгосрочной перспективе,
особенно когда другие факторы исчерпывают свой потенциал эффективности.
Существенным здесь является, что уровень инновационного развития России в целом определяется инновационным развитием регионов страны. Инновационное развитие может достигаться за счет создания таких условий инновационной деятельности, как определение приоритетов, формирование правовой, информационной и образовательной среды. Фундаментом, обеспечивающим создание этих условий, должно стать договорное взаимодействие представителей государства, науки и бизнеса, опирающееся на механизмы государственно-частного партнерства.
В последние годы во многих странах мира органы государственного управления все активнее привлекают частный бизнес, его средства и организационные возможности к решению стратегически важных для страны и ее регионов задач посредством механизма так называемого государственно-частного партнерства (ГЧП). Россия не стала исключением.
Государственно-частное партнерство представляет собой объединение материальных и нематериальных ресурсов общества (государства или местного самоуправления) и частного сектора (частных предприятий) на долговременной и взаимовыгодной основе для создания общественных благ (благоустройство и развитие территорий, развитие инженерной и социальной инфрастуктуры) или оказания общественных услуг (в области образования, здравоохранения, социальной защиты и т. д.).
Можно сказать, что государственно-частное партнерство — это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в
целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и инновационной сфере. ГЧП позволяет избежать, с одной стороны, недостатков прямого регулирования государства, а с другой — «провалов рынка». Основной аргумент в поддержку ГЧП состоит в том, что и общественный (государственный), и частный секторы обладают своими собственными уникальными характеристиками и преимуществами, при объединении которых создается возможность более эффективно действовать и достигать лучших результатов именно в тех сферах, где особенно заметны «провалы рынка» или неэффективность государственного управления, — как правило, это социальная сфера, проблемы экологии, создание инфраструктуры.
Можно выделить следующие характерные черты ГЧП:
• удовлетворяет потребности общественного сектора, используя или заимствуя ресурсы частного сектора;
• поддерживает государственные полномочия и функции, при этом предоставляя услуги совместно с частным сектором;
• состоит из двух или более сторон, работающих ради достижения совместных целей. Участниками ГЧП могут быть местные и
государственные органы власти, коммерческие предприятия и некоммерческие организации, которые:
• разделяют полномочия и ответственность;
• функционируют на равных;
• совместно затрачивают время и ресурсы;
• разделяют инвестиции, риски и выгоды;
• поддерживают отношения в течение определенного срока, а не для осуществления одной трансакции;
• имеют четкое соглашение, контракт или иной правоустанавливающий документ.
В строгом смысле партнерства институционально преобразуют сферы деятельности, традиционно относящиеся к ведению государства.
Партнерские отношения государства и бизнеса требуют согласования интересов этих двух основных институтов современного общества и экономики. Государство заинтересовано в росте объемов и улучшении качества предоставляемых услуг инфраструктурных и социально ориентированных отраслей населению и экономическим агентам. Частный сектор стремится стабильно получать и увеличивать прибыль. Причем стратегически мыслящий бизнес выстраивает свои приоритеты в первую очередь не просто под размер прибылей,
а в интересах устойчивости получения доходов от проектов. При этом обе стороны заинтересованы в успешном осуществлении проектов в целом.
Каждая из сторон партнерства вносит свой вклад в общий проект. Так, со стороны бизнеса таким вкладом являются: финансовые ресурсы, профессиональный опыт, эффективное управление, гибкость и оперативность в принятии решений, способность к новаторству и т. п. Участие предпринимательского сектора в совместных проектах обычно сопровождается внедрением более эффективных методов работы, совершенствованием техники и технологии, развитием новых форм организации производства, созданием новых предприятий, в том числе с иностранным капиталом, налаживанием эффективных кооперационных связей с поставщиками и подрядчиками. На рынке труда, как правило, повышается спрос на высококвалифицированные и хорошо оплачиваемые профессии.
На стороне государства в проектах ГЧП — правомочия собственника, возможность налоговых и иных льгот, гарантий, а также получение некоторых объемов финансовых ресурсов. Государство как главенствующий субъект и основной регулятор вправе перераспределять при необходимости ресурсы с чисто производственных программ на социальные цели (образование, здравоохранение, наука, культура), а это во многих случаях не только способствует общему улучшению социально-экономического климата, повышает инвестиционный рейтинг страны, но и прямо сказывается на партнерских проектах. Более того, в ГЧП государство получает более благоприятную возможность заняться исполнением своих основных функций — контролем, регулированием, соблюдением общественных интересов.
Так, по мере развития ГЧП в сфере инфраструктуры государство может сместить акценты своей деятельности с конкретных проблем строительства и эксплуатации объектов на административно-контрольные функции. И немаловажно в связи с этим то, что неизбежные предпринимательские риски перераспределяются в сторону бизнеса. Общественная же значимость ГЧП заключается в том, что в конечном итоге выигрывает общество как глобальный потребитель более качественных услуг.
России еще предстоит пройти сложнейший процесс экономической и правовой квалификации многочисленных форм государственно-частного партнерства. При этом важно юридически правильно оценить роль государства не только как главного регулятора, но и как представителя и защитника
- 3
общественных интересов и потребностей, то есть того, что в европейской юридической традиции подразумевается под публичным правом, публичным интересом, публичной службой, публично-правовыми имущественными отношениями и публично-правовой собственностью [3, с. 66].
В мировой практике сложилось множество разнообразных моделей, форм, типов и конкретных вариантов реализации партнерских отношений между государством и бизнесом. Принятые классификации ГЧП выделяют обычно следующие формы:
1) контракты как административный договор, заключаемый между государством (органом местного самоуправления) и частной фирмой на осуществление определенных общественно необходимых и полезных видов деятельности;
2) аренда в ее традиционной форме (договора аренды) и в форме лизинга;
3) концессия (концессионное соглашение) является специфической формой отношений между государством и частным партнером, получающей все большее распространение. За пользование государственной или муниципальной собственностью концессионер вносит плату на условиях, оговоренных в концессионном соглашении;
4) соглашения о разделе продукции. Эта форма партнерских отношений между государством и частным бизнесом активно используется в сфере нефтяного бизнеса;
5) совместные предприятия являются распространенной формой партнерства государства и частного бизнеса. В зависимости от структуры и характера совместного капитала разновидностями этой формы могут быть либо акционерные общества, либо совместные предприятия на долевом участии сторон.
Государство организует свою регулирующую деятельность в сфере партнерства с частным бизнесом в трех основных направлениях. Во-первых, оно вырабатывает стратегию и принципы, на которых действуют отношения бизнеса с обществом в целом и с публичной властью. Во-вторых, оно формирует институциональную среду для разработки и реализации партнерских проектов. В-третьих, оно непосредственно занимается организацией и управлением государственно-частным партнерством, разрабатывает формы и методы, а также его конкретные механизмы.
В современной социально-экономической политике все большую актуальность приобретают проблемы, решение которых находится на стыке различных функций и субъектов их реализации. Это, в свою очередь, влечет за собой изменения в
4 -
организации отношений государственного аппарата и бизнес-сообщества. Так, в Великобритании в связи с бурным развитием партнерств появилась специальная новая область экономической деятельности, называемая «государственными гражданскими контрактами и концессиями» [1, с. 28].
В рамках этой деятельности государственные чиновники выступали в роли своего рода бизнесменов — покупателей услуг частного сектора и разработчиков правил и норм поведения, адекватных условиям рыночного развития подведомственных им учреждений и видов деятельности. Для проработки концептуальных вопросов партнерств правительство и ведомства стали создавать консультационные компании, а также контролирующие организации. На государственном уровне было, по существу, признано, что существуют сферы, где частный сектор работает лучше всего, а у государства, со своей стороны, есть потребность в заключении соответствующих контрактов с ним.
В странах Европейского Союза отдельными аспектами государственно-частного партнерства ведают министерства экономики, финансов, отдельные инфраструктурные министерства, министерства регионального развития, обороны, внутренних дел, образования и здравоохранения. В США этими вопросами ведают министерства экономики, финансов, обороны, в Канаде — министерство финансов, в Австралии — министерство провинций [4, с. 8].
Специальной проблемой для успешного развития государственно-частного партнерства является эффективное распределение прав, обязанностей и сфер ответственности между частными партнерами и государством. Опыт показывает, что наиболее эффективно задачи партнерств решаются, когда к сфере ответственности государства относятся проблемы общего планирования и административные процедуры, а также определение действий в форс-мажорных обстоятельствах. В свою очередь, в сферу полномочий и ответственности частного сектора включаются вопросы детального планирования, строительства объектов, финансирования и оперативного управления их деятельностью.
В России уже сложилась определенная практика ГЧП. Проекты реализуют, главным образом, на региональном уровне. Во-первых, это связано с перераспределением финансовых потоков в пользу этих более глубоких звеньев общественной структуры. А во-вторых, подобная децентрализация области действия партнерских отношений способствует расширению круга лиц и организаций, прямо заинтересованных в разработке и реализации соответствующих программ. А в целом усиливается
воздействие гражданского общества на организацию государством публично-правовых отношений и эффективную реализацию публичных интересов. При этом открываются возможности значительной экономии бюджетных средств за счет сокращения непосредственного участия государства в производстве общественных услуг за счет передачи его в руки частного партнера.
Для того чтобы партнерство успешно работало, необходимо сочетание многих факторов, имеющих отношение как к представителям обеих сторон партнерства, так и к среде, в которой они взаимодействуют в процессе реализации проекта.
Что касается партнера со стороны государства, то международный и российский опыт свидетельствует о том, что органы государственной и местной власти должны проявить политическую волю и взять на себя инициативу по привлечению бизнеса к совместной реализации проектов по оказанию услуг населению, если это является экономически оправданным. Создание ГЧП — дело новое и требует от государственных и муниципальных служащих, вовлеченных в их создание и осуществление контроля за их деятельностью, новых знаний, умений и навыков, которые приобретаются в процессе учебы и участия в реализации конкретных проектов. При этом органы государственной власти и местного самоуправления должны предлагать жизнеспособные проекты и иметь необходимые права.
Частный сектор должен также проявлять инициативу и обладать соответствующим потенциалом. Необходимо наличие профессионально подготовленных, сильных в финансовом отношении, кредитоспособных партнеров.
Что касается общей среды, то важным фактором для успешной реализации ГЧП является наличие предсказуемой и устойчивой конъюнктуры рынка. Это необходимо для того, чтобы риск, принимаемый партнером из частного сектора, был для него приемлемым (например, эффективность правовой защиты частной собственности, надежность финансовых рынков, устойчивое финансовое положение подрядчика, прозрачность закупок). Помимо этого, важно обеспечить представление о партнерстве как о справедливом, открытом предприятии, создающемся в интересах общества.
Наши исследования показали, что важным благоприятным фактором среды развития ГЧП может быть территориальное стратегическое планирование, которое является организационным механизмом, во-первых, обеспечивающим прозрачный и открытый процесс формирования политики местного развития; а во-вторых, процессом,
позволяющим учесть и согласовать точки зрения различных групп общества, добиться с их стороны поддержки, а значит, и привлечь дополнительные ресурсы для развития и реализации общественно значимых проектов. Тем самым, стратегическое планирование способствует возникновению совместных проектов частного и общественного секторов и успешности их реализации.
Канадские специалисты из министерства по муниципальным делам сформулировали несколько условий, при которых создание партнерств путем объединения активов и управленческих навыков институтов общества (муниципалитетов) и частного сектора может быть эффективно:
проект не может быть реализован только за счет финансирования и профессиональной компетенции местных органов власти; с участием частного партнера качество или уровень услуг будут выше, чем, если бы местные органы власти предоставляли их самостоятельно; участие частного партнера позволит сократить сроки реализации проекта или услуги; пользователи услуг являются сторонниками привлечения частного партнера; существует возможность конкуренции между возможными частными партнерами; нет нормативных или законодательных запретов на привлечение частного партнера для обеспечения услуг или осуществление проекта в данной сфере;
результаты деятельности легко измерить и оценить;
затраты на реализацию проекта или работ могут быть покрыты через установление оплаты потребителем;
проект или осуществление работы позволяют активизировать инновационный процесс; имеется положительный опыт партнерств между местными органами власти и частным сектором [4, с. 9].
Если ни одно из вышеуказанных условий не выполняется, ГЧП не следует использовать.
Поскольку ГЧП не есть разовая договоренность о поставке услуг, подход к выстраиванию отношений бизнеса и власти, по определению, должен быть стратегическим. Таким образом, ГЧП должно стать частью стратегии государственных и местных органов власти. Для этого целесообразно формирование отдельного документа — Стратегии использования ГЧП, отражающего принципиальную позицию местных властей и всего сообщества и демонстрирующего будущим партнерам из частного сектора готовность властей к сотрудничеству.
- 5
Стратегия социально-экономического развития Волгоградской области до 2025 г. (далее — Стратегия) направлена на достижение целей долгосрочного социально-экономического развития. Главной целью Стратегии является создание условий для увеличения продолжительности жизни людей, прироста населения за счет повышения его благосостояния, уменьшения бедности (рост денежных доходов населения, сокращение доли населения с доходами ниже прожиточного минимума) на основе динамичного и устойчивого экономического роста.
Достижение данной цели возможно посредством решения следующих задач:
1) улучшение демографической ситуации, преодоление тенденции депопуляции населения, рост уровня рождаемости и снижение уровня смертности;
2) повышение уровня жизни населения, увеличение доходов, развитие социальной инфраструктуры, улучшение социального обеспечения, здравоохранения и образования, обеспечение населения доступным жильем (реализация соответствующих приоритетных национальных проектов);
3) увеличение экономического потенциала области, развитие промышленного производства, повышение его эффективности за счет конкурентоспособности и обеспечения экономического роста; развитие агропромышленного и строительного комплексов;
4) развитие энергетики, обеспечение энергетической безопасности региона;
5) снижение уровня загрязнения окружающей среды, обеспечение экологической безопасности региона и пр.
Одним из инструментов реализации названной выше Стратегии выступает практика государственно-частного партнерства.
Администрация Волгоградской области на протяжении пяти последних лет осуществляет взаимовыгодное социальное сотрудничество как с крупными российскими компаниями (ОАО «НК «ЛУКОЙЛ», ОАО «ГАЗПРОМ», ОАО «АК «СИ-БУР», ОАО «ТМК» и др.), так и ведущими промышленными предприятиями в рамках четырехсторонних Соглашений между Волгоградской областью, муниципальными образованиями, Волгоградскими областными общественными организациями профессионального союза и предприятиями.
Соглашения являются механизмом проведения промышленной политики в области и позволяют обеспечить социальную ответственность не только власти, но и бизнеса. С начала 2006 г. с 87 пред-
6 -
приятиями Волгоградской области заключены четырехсторонние соглашения, ряд которых имеют долговременный характер — на 2 и более года.
Такое соглашение определяет основные принципы взаимодействия между Волгоградской областью, муниципальным образованием, Волгоградской областной общественной организацией Российского профсоюза и Предприятием, имеющие общие интересы в социально-экономическом развитии региона, росте объема отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ.
Анализ выполнения этих соглашений за 2008 г. по основным положениям показал, что 11 предприятий области (1/6 часть) выполнили обязательства. Среди них: ООО «ЛУКОЙЛ-Волгограднефтепере-работка», ОАО «Волжский Оргсинтез», ЗАО «Волжский трубный завод», ОАО «Себряковцемент».
Предприятиями и организациями, заключившими Соглашение, производится около 74 % выпускаемой промышленной продукции в области, и уплачиваются более 36 % налогов в консолидированный бюджет области от экономики в целом.
В числе главных задач выполнения Соглашений — решение социальных вопросов, обеспечение повышения уровня жизни работников предприятий, обеспечение социальных гарантий и социальной защиты наиболее уязвимой группы работающих, в том числе матерей с детьми, ветеранов, пенсионеров.
Практика реализации заключенных Соглашений на протяжении пяти лет показала, что это не только реальный механизм взаимодействия власти, бизнеса и профсоюзов, но и источник дополнительных поступлений в бюджет за счет роста заработной платы до уровня российской отраслевой.
В Волгоградской области уже внедрены такие проекты государственного значения, элементы которых можно идентифицировать как организационно-правовые предпосылки для реализации государственно-частного партнерства. В частности, создан региональный венчурный фонд инвестиций в малые предприятия в научно-технической сфере. Целью данного фонда будет инвестирование в создание и расширение предприятий малого и среднего бизнеса, работающих на территории области и занимающихся выпуском инновационной и высокотехнологичной продукции.
В 2010 г. продолжит свою деятельность НП «Волгоградский центр трансфера технологий» (ЦТТ), основными задачи которого являются поиск, разработка, оценка, сопровождение в продвижении и конечной реализации инвестиционных проектов.
С участием специалистов ЦТТ разработана областная целевая программа по развитию инновационной деятельности в Волгоградской области на 2006—2010 гг., результатом которой будет создание региональной инновационной системы, определяющей систему взаимодействия науки, промышленности, бизнеса, капитала, а также создание инфраструктуры инновационной деятельности и, как следствие, увеличение доли инновационной продукции в общем объеме отгруженной продукции и повышение ее конкурентоспособности.
По нашему мнению, для дальнейшего развития форм государственно-частного партнерства на региональном уровне необходимо:
1) выработать стратегию с применением схем государственно-частного партнерства в соответствующих отраслях;
2) разработать нормативно правовую базу, регламентирующую государственно-частное партнерство, обеспечить ее надежное функционирование;
3) разработать схему мониторинга проектов, реализуемых по схемам государственного и частного партнерства, и судебной защиты прав государства и инвесторов, отечественных и зарубежных. Ввести также мониторинг судебной практики по делам, связанным с частно-государственным партнерством, и своевременно принимать меры по совершенствованию нормативно-правовой базы в этой сфере гражданско-правовых отношений;
4) обеспечить введение адекватной системы тарифов на пользование объектами транспортной и иной инфраструктуры, построенных по схемам частно-государственного партнерства;
5) разработать проформ инвестиционных соглашений и установить четкий порядок их заключений, учитывая полномочия государственных или муниципальных органов, разработать механизм публичного предложения проектов инвесторам, решить вопросы бухгалтерского учета, амортизационной политики, налоговой нагрузки, учитывая, что при реализации сложных капиталоемких проектов с длительным периодом окупаемости, налоговая нагрузка на инвесторов может быть значительной, что сделает использование этого механизма нецелесообразным;
6) создать адекватную систему субсидирования и соответствующих инструментов для того, чтобы социально уязвимые слои населения не пострадали от реализации таких проектов;
7) обеспечить при реализации проектов частно-государственного партнерства контроль за их экологическими и природоохранными последствиями.
Таким образом, необходима разработка специального федерального закона о частно-госу-дарственом партнерстве, призванного закрыть огромную нишу договорно-предпринимательских отношений, урегулирование которых не обеспечивается гражданско-договорным законодательством Российской Федерации.
Некоторые шаги в направлении решения этой проблемы уже сделаны: Федеральный закон от 19.07.2007 № 195-ФЗ [2] существенно расширяет возможности частного сектора по инвестированию средств в инновационные проекты, что может стать основой для формирования новых партнерств государства и бизнеса в этой сфере. Вместе с тем ряд проблем законодательного характера, как представляется автору, все еще требует решения.
Очевидно, что действующий закон о государственных закупках не учитывает специфики государственно-частного партнерства в инновационной сфере и не содержит механизмов реализации проектов ГЧП. Отсутствует концепция поэтапного введения и использования моделей ГЧП в инновационной сфере. Вместе с тем такая концепция, по нашему мнению, должна содержать направления развития ГЧП на основе анализа действующих моделей и перспектив ввода новых моделей. Эти проблемы существенно замедляют темпы развития и распространения механизмов ГЧП. Устранение указанных проблем, несомненно, придаст «второе дыхание» инновационному развитию российской экономики.
Список литературы
1. Варнавский В. Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски [Текст] / В. Г. Варнавский. М.: Наука, 2005.
2. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части формирования благоприятных налоговых условий для финансирования инновационной деятельности: Федеральный закон от 19.07.2007 № 195-ФЗ.
3. Сосна С. А. О концепции общественного достояния [Текст] / С. А. Сосна // Государство и право, 1996, № 2. С. 66.
4. Public Private Partnership: A Guide for Local Government. Ministry of Municipal Affairs. British Columbia, May 1999.
