CC BY
100УДК 351:342.2(470+571)
Кочеткова Светлана Андреевна, к.э.н., доцент кафедры государственного и
муниципального управления Национальный исследовательский Мордовский государственный университет
им. Н. П. Огарева
МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ОЦЕНКЕ РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ
Аннотация. В статье рассмотрены методологические подходы к оценке регулирующего воздействия (ОРВ). Выделены основные проблемы ее проведения в России. Определены основные методики проведения ОРВ в субъектах РФ. Проведено ранжирование регионов РФ по уровню проведения и нормативно-правовому обеспечению ОРВ. Выявлены основные характеристики вариантов использования процедуры ОРВ в субъектах РФ, проблемы проведения ОРВ на региональном уровне.
Ключевые слова: оценка регулирующего воздействия, субъекты РФ, методика оценки, рейтинг регионов, приоритеты развития.
Kochetkova S.A., Ph. D. associate Professor of the Department of state and municipal Management, National research Mordovian state University N. P. Ogarev
METHODOLOGICAL APPROACHES TO REGULATORY IMPACT
ASSESSMENT
Abstract. The article describes the methodological approaches to the regulatory impact assessment (RIA). The main problems of its implementation in Russia. The basic technique of the RIA in the Russian Federation. A ranking of Russian regions in terms of the regulatory and legal provision of RIA. The basic characteristics of the uses of RIA procedures in the Russian regions, the problem of RIA at the regional level.
Keywords: Regulatory Impact Assessment, the subjects Russian Federation, assessment methodology, the rating of regions, development priorities.
В последние годы в России идет поиск новых источников роста и механизмов эффективного государственного управления региональным развитием. Оценка регулирующего воздействия (ОРВ) рассматривается в качестве управленческой инновации в системе государственного управления в рамках Концепции снижения административных издержек и повышения качества государственного управления. Кроме того, ОРВ выступает действенным инструментом взаимопонимания между государством и бизнесом, и внедрение данного института на федеральном и на региональном уровнях позволит развивать конструктивный диалог между властью и бизнесом. В зарубежных странах проведено много исследований по изучению опыта практической реализации механизма ОРВ и рассматривается вопросы эффективности уже сформировавшегося и работающего института оценки регулирующего воздействия. В России только обсуждается работоспособность института ОРВ: его основных форм, факторов влияния и принципов реализации. Это связано с решением многих системных проблем: наличие сдерживающих административных барьеров, недостаточное нормативно-правовое обеспечение, недостаток опыта и компетенций.
Информационную базу исследования составили данные государственной статистики, данные нормативно-правовых актов, отраслевые и экспертные базы данных, отчётные данные по показателям социально-экономического развития.
Вопросами оценки регулирующего воздействия занимались такие исследователи, как: Д. Ю. Ноженко, С. В. Дорошенко, Л. И. Соломатин. «Умное регулирование» и проблемы повышения качества заключений по ОРВ государства нашли отражение в публикациях Д. Б. Цыганкова, П. Г. Карповой.
Отдельные вопросы рассмотрены в теоретических разработках и концепциях представителей научной школы государства МГУ им. М.В. Ломоносова, Института экономики РАН, НИУ «Высшая школа экономики» и других ведущих научных центров России. Отдельные эмпирические и практические материалы в области развития ОРВ представлены в аналитических разработках Фонда «Бюро экономического анализа», Национального института системных исследований проблем
предпринимательства (НИСИПП) и других независимых консалтинговых компаний.
Вместе с тем степень научной разработанности вопросов оценки регулирующего воздействия как системы, прежде всего, на региональном уровне не являются всесторонне изученными, что предопределило потребность в углубленном изучении проблемы эффективного государственного регулирования.
В большинстве европейских стран, а также США, Австралии, Великобритании, Германии и др. ОРВ проводится на стадии идентификации проблемы и необходимости ее решения. Однако возможно проведение ОРВ и на других стадиях: оценка эффективности проекта нормативного правового акта (по такой схеме осуществляется ОРВ в России), мониторинг регулирующего воздействия (дополняет ОРВ до принятия регулирующего решения). Для проведения ОРВ в каждой стране разработаны методические документы по проведению такой оценки, где подробно описывается каждая стадия анализа. Часто такие документы не носят официального характера, но являются необходимым руководством для разработчика. Для качественной и количественной оценки различных воздействий применяются различные аналитические методы: анализ «затраты-результат» (cost-benefit analysis), анализ эффективности затрат (cost-effectiveness analysis), многофакторный анализ (multi-criteria analysis), оценка рисков (risk assessment) и др. Выбор конкретного аналитического инструмента и глубина анализа определяется предметом исследования.
В Российской Федерации принятая на федеральном уровне схема проведения ОРВ отличается от «классический» схемы, используемой в зарубежных странах, где оценка проводится специальным органом и на стадии оценки проблемы. В России ОРВ проводится на стадии готового проекта НПА и для нее характерно жесткие сроки проведения оценки, ограниченность времени проведения публичных консультаций.
В дальнейшем планируется передать обязанность оценивать последствия принятия регулирующих решений к инициаторам соответствующего
регулирования, а Минэкономразвития будет проводить контроль за качеством подготавливаемых заключений об ОРВ. Введение данных мер позволит сократить издержки предпринимательского сообщества и бюджетов всех уровней на исполнение избыточных требований и осуществление контроля за их соблюдением.
В целях выявления лучших практик внедрения института ОРВ и экспертизы в субъектах Российской Федерации Минэкономразвития России разработана Методика формирования рейтинга качества осуществления ОРВ и экспертизы в субъектах Российской Федерации от 23 октября 2014 г. № 1611-ОФ/Д26вн. Минэкономразвития РФ на основании проведенной оценки эффективности использования процедуры ОРВ проводит, начиная с 2014 г рейтинг регионов. Данные рейтинга основываются на оценке показателей правового закрепления, наличия методических рекомендаций, практического опыта применения оценки, внедрения ОРВ в органах местного самоуправления и независимого мнения о процедуре со стороны регионального бизнес-сообщества.
По данным за 2013 г. в 59 субъектах Российской Федерации утверждены методрекомендации в сфере ОРВ. На основании методики формирования рейтинга качества осуществления ОРВ и экспертизы в субъектах Российской Федерации был подготовлен рейтинг качества осуществления ОРВ в регионах за 2014 г. и 2015 г. В зависимости от количества набранных баллов регионы ранжируются на 4 группы: с высоким, хорошим, удовлетворительным и неудовлетворительным уровнем.
По проведенному рейтингу качества осуществления ОРВ в субъектах РФ наблюдается положительная динамика в части правового и методического сопровождения ОРВ в регионах и муниципальных образованиях (таблица 1).
Таблица 1 - Рейтинг качества осуществления ОРВ в субъектах РФ
Субъект РФ Позиция (2014 г.) Позиция (2015 г.) Изменение позиции
Регионы-лидеры по уровню ОРВ, высший уровень (80-100 баллов)- 38 регионов
Ульяновская область 1 1 0
Ростовская область 4 2 0
Краснодарский край 3 3 0
Республика Татарстан 5 4 +1
Ленинградская область 35 5 -30
Хабаровский край 2 6 +4
Белгородская область 32 7 +25
Республика Башкортостан 10 8 +2
Томская область 8 9 -1
Пермский край 79 10 +69
Регионы с хорошим уровнем ОРВ (60-79 баллов)- 38 регионов
Новосибирская область 34 11 +23
Москва 76 12 +64
Воронежская область 37 13 +24
Московская область 58 14 +44
Саратовская область 17 15 +2
Чувашская Республика 23 16 +7
Санкт-Петербург 38 17 +21
Свердловская область 6 18 -8
Волгоградская область 44 19 +25
Нижегородская область 49 20 +19
Регионы со удовлетворительным и неудовлетворительным уровнем ОРВ (от 0 до 59 баллов)- 9регионов
Ивановская область 71 77 -6
Карачаево-Черкесская Республика 78 77 +1
Курганская область 45 77 -32
Новгородская область 51 77 -26
Республика Ингушетия 72 77 -5
Республика Крым 84 77 +7
Республика Хакасия 67 77 -10
Сахалинская область 62 77 -15
Чукотский автономный округ 80 77 +3
Из 85 субъектов РФ 38 регионов вошли в группу с высоким уровнем ОРВ, 38 регионов с хорошим уровнем и 9 регионов попали в группу с удовлетворительным и неудовлетворительным уровнем. Это объясняется пробелами в нормативно-правовом закреплении института ОРВ, несистематичности проведения ОРВ, отсутствием институтов ОРВ на муниципальном уровне, недостаточное взаимодействия с представителями бизнес-сообщества.
Следует отметить, что ряд регионов значительно улучшили свои позиции в рейтинге за 2015 г.. Так, Пермский край с 79 места переместился на 10, что связано популяризацией института ОРВ. Город Москва поднялся на 64 позиции и заняла в 2015 г. 12 место, это связано с использованием детального анализа издержек при проведении ОРВ.
Основными регионами лидерами по оценке регулирующего воздействия выделяют 6 субъектов: Ульяновскую область, Хабаровский и Краснодарский край и др. Средний уровень развития ОРВ (46 субъектов) имеют ХМАО, Томская и Магаданская область и др. Удовлетворительный уровень (26 субъектов) Тверская область, Алтайский край, Республика Марий-Эл и др.
К группе неудовлетворительный отнесены 5 регионов, в т.ч. Республика Карелия, Чеченская Республика, Республика Мордовия и др.,
В перспективе продолжиться совершенствоваться процедуры ОРВ в регионах. С 1 июля 2016 года вступили в силу Правила проведения оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 30 января 2015 г. № 83. Одновременно с этим, Минэкономразвития России подготовил проект новой редакции методики формирования рейтинга качества осуществления ОРВ и экспертизы в субъектах РФ. Основной задачей методики будет совершенствование институт ОРВ в регионах, а также приведение в соответствие с действующим законодательством НПА в сфере ОРВ иных регионов.
За последние годы, после принятия Указа Президента №601-У «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» и ФЗ № 176 о внедрение процедуры ОРВ проектов и экспертизы действующих НПА, число регионов определившихся с проведением ОРВ увеличилось практически в два раза и составило в 2015 г. 75 субъектов РФ (таблица 2).
Таблица 2 - Основные показатели реализации оценки регулирующего воздействия в _субъектах РФ [4, 5]_
Показатели на 01.08. 2013 г. на 01.03. 2014 г.
Регионы, определившиеся с необходимостью проведения ОРВ 41 75
Регионы, выбравшие уполномоченный орган по ОРВ 79 80
Регионы, проводящие ОРВ на практике 41 47
По состоянию на март 2014 года из 85 субъектов РФ 75 регионов определились с необходимостью проведения ОРВ выбранной ими формы и 80 регионов выбрали соответствующий уполномоченный орган по ОРВ [2].
Также следует отметить развитие в 2015 г. ОРВ на муниципальном уровне, а именно: 80 субъектов законодательно закрепили проведение ОРВ и экспертизы муниципальных органов муниципального управления. В 78 городских округах внедрены административные центры, процедуры ОРВ и экспертизы.
Кроме мониторинга Минэкономразвития РФ оценка внедрения и использования ОРВ в регионах проводится различными экспертными группами. Например, эксперты Центра ОРВ НИУ ВШЭ подготовили свой рейтинг регионов. В качестве показателей были взяты: ресурсное обеспечение (сколько времени и денег направляется на обучение, методическое сопровождение госслужащих ОРВ) и качество документов ОРВ.
В результате анализа были выделены четыре кластера: «Высшая лига ОРВ», «Добрые намерения, фрагментарные успехи», «Фрагментарные усилия», «Формальное исполнение обязанностей». В оценке не использовали показатели по 29 субъектам РФ, где оценка не проводилась. Основными лидерами в рейтинге следует выделить такие регионы: Ямало-Ненецкий АО, г. Москва, Чувашская Республика, Хабаровский и Камчатский края. Находятся в группе отстающих те регионы, которые формально подошли к применению оценки: Новгородская, Курганская, Рязанская области, Республики Коми и Марий Эл.
Помимо перечисленных методик оценки ОРВ, силами экспертного сообщества также осуществляется мониторинг внедрения ОРВ в регионах, на основе которого составляется рейтинг.
Так, Национальным институтом системных исследований проблем предпринимательства (НИСИПП) проводиться анализ использования ОРВ в регионах. Целью мониторинга внедрения института ОРВ является определение уровня развития и глубины внедрения института ОРВ в субъектах РФ. Завершено три раунда мониторинга, по итогам которого был составлен рейтинг по авторской методике Д.В. Павлова и А.А. Сорокина. В основу были взяты показатели, оцениваемые в баллах, причем критерии ранжирования я в раундах отличались. Во втором раунде использовались 12 показателей по ОРВ. В результате мониторинга по показателям все регионы проранжированы. Результаты 2раунды и 3 раунда представлены в таблице 3.
Таблица 3 - Рейтинг регионов по внедрению институтов ОРВ (2 раунд и 3 раунд)
.Место 2 раунд Баллы 3 раунд Баллы
Регион Регион
1 Ульяновская область 9,75 Свердловская область 35,5
2 Вологодская область 9,25 Удмуртская область 24,75
3 Забайкальский край 7,25 Ульяновская область 23,75
4 Челябинская область 7,0 Вологодская область, Ярославская область 22,5
5 Воронежская область 6,75 Чувашская Республика 20,75
6 Северная Осетия - Алания 6,5 Волгоградская область 20,0
7 Республика Коми 6,0 Республика Татарстан 18,75
8 Чувашская Республика 6,0 Липецкая область 18,5
9 Липецкая область 4,4 Краснодарский край 17,5
10 Камчатский край, Ставропольский край 3,5 Калужская область 14,25
Таким образом, анализ рассмотренных рейтингов показал, что в большинстве регионов преобладает формальный подход к проведению оценки регулирующего воздействия. Этому послужили такие причины, как начальный этап становления процедуры ОРВ на федеральном и на уровне субъектов РФ, низкое качество проводимой в ходе процедуры аналитической работы и недостаточно активное участие бизнес-сообщества. При составлении рейтингов используются специфические показатели, при этом Минэкономразвития РФ оценивают в рейтинге показатели муниципалитетов, тогда как в других методиках НИСИПП и НИУ ВШЭ они не учитываются. На наш взгляд,
необходимо разработать общие рекомендации по использованию систем показателей измерения деятельности и мониторинга ОРВ.
Как показывает опыт зарубежных стран, проведение оценки регулирующего воздействия муниципалитетами как правило себя не оправдывает. С вступлением с 1 января 2016 г. в РФ закона, была отменена обязательность проведения ОРВ всеми муниципалитетами. Соответственно, в дальнейшем участие муниципалитетов в ОРВ будет исключено при составлении рейтинга, однако в методике Минэкономразвития России, которая используется с 1 января 2016 года, он сохранен.
Следует выделить также положительную практику при составлении рейтингов Центром ОРВ НИУ ВШЭ и НИСИПП. В своих исследованиях они приводят анализ лучших примеров применения ОРВ в регионах по различным номинациям. Начиная с 2016 г. Минэкономразвития РФ также включило данный показатель в рейтинг.
Различия методик составления рейтингов и основных показателей, по которым проводилась оценка, ведут в некоторых случаях к абсолютно противоположным результатам. Так, по итогам 2014 года г. Москва - один из первых регионов в списке Центра оценки регулирующего воздействия НИУ ВШЭ, находился лишь на 76-м месте из 83 у Минэкономразвития РФ. Учитывая это, Минэкономразвития РФ внесло изменения в методику оценки рейтинга субъектов по ОРВ, которая будет включать:
- устранение разночтений при подсчете рейтинга;
- централизованное размещение информации об ОРВ в регионе;
- ОРВ в органах законодательной власти;
- обмен лучшими практиками в сфере ОРВ между субъектами РФ;
- результативность экспертизы НПА;
- проведение ОРВ в админ. центрах субъектов РФ.
Выводы. Резюмируя сказанное выше, отметим: процесс формирования института ОРВ в России еще достаточно далек от завершения, а сама процедура ОРВ во многих случаях носит формальный характер. Несмотря на различие положения регионов в рейтинге, а следовательно, и недостатков процедуры в
каждом конкретном субъекте РФ, существуют основные сложности при проведении ОРВ, которые препятствуют развитию процедуры на региональном уровне и требуют совершенствования.
Список литературы
1. Волошинская А.А. Оценка регулирующего воздействия в России и в мире: одно сходство и семь различий //Государственное управление. Электронный вестник. - 2015. - Вып. № 49. - С. 52-71.
2. Кочеткова С.А. Опыт внедрения системы оценки регулирующего воздействия в субъектах РФ // Международный журнал прикладных и фундаментальных исследований. - 2016. - № 11 (часть 6). - С. 1154-1157.
3. Методические рекомендации по организации и проведению процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации // Министерство экономического развития РФ [Официальный сайт]. - Режим доступа: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/ria/orvrf/methods/ (дата обращения: 09.09.2014).
4. Мониторинг внедрения института оценки регулирующего воздействия в механизм принятия решений в субъектах Российской Федерации Раунд 2 Сентябрь 2012 / Д.В. Павлов, С.В. Смирнов, О.М. Шестоперов, С.Ф. Сайдуллаев; НИСИПП. - Москва. - 2012. - 36 с.
5. Мониторинг внедрения института оценки регулирующего воздействия в механизм принятия решений в Российской Федерации на муниципальном уровне: раунд 1, 1 марта / НИСИПП. - Москва. - 2015. - 60 с.
6. О развитии института оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации и органах местного самоуправления в 2015 году // Министерство экономического развития РФ [Официальный сайт]. URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/ria/orvrf/2015261201 (дата обращения: 28.12.2015).
7. ОРВ в регионах: лучшие. 3 кв. 2015 года // НИСИПП. Вопросы ОРВ. -2015. - № 12. Режим доступа: URL: http://nisse.ru/analytics/monitoring/?ELEMENT_lD=131303 (дата обращения: 31.12.2015).
8. Постановление Правительства РФ от 17.12.2012 № 1318 «О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_139421/ (18.02.2015).
9. Правовое регулирование и методические подходы к оценке регулирующего воздействия нормативных правовых актов субфедерального уровня: монография / под общ. Ред. Н.В. Брюхановой. - Барнаул: Изд-во Аль. ун-та, 2014. - 174 с.
10. Приказ Минэкономразвития России от 25.09.2012 № 623 «Об утверждении Методических рекомендаций по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_136170/ (18.02.2015).
11. Сарычева Н.Н. Оценка регулирующего воздействия в регионах России. Текущая ситуация и пути развития // Государственное управление. Электронный вестник. - 2016. - № 56. (Июнь). - Факультет государственного управления МГУ имени М.В.Ломоносова.
12. Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» [Электронный ресурс] // Российская газета. 09.05.2012. № 5775. -Режим доступа: http://www.rg.ru/2012/05/09/gosupravlenie-dok.html (18.02.2015).
