CC BY
111
УДК 332.1
DOI: 10.26140/anie-2019-0801-0063
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ЭФФЕКТИВНОСТЬ ОЦЕНКИ РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ В РЕГИОНАХ РОССИИ
© 2019
Рахмеева Ирина Игоревна, кандидат экономических наук Уральский государственный экономический университет (620144, Россия, Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной Воли, 62/4, e-mail: [email protected])
Аннотация. Институт оценки регулирующего воздействия (ОРВ) активно развивается на региональном уровне, позволяя совершенствовать регуляторную среду и снижать бюджетные расходы и издержки ведения предпринимательской деятельности. В статье предложена методика расчета экономической эффективности ОРВ в субъектах Российской Федерации, позволяющая комплексно проанализировать соотношение экономического эффекта от проведения оценки и затраченных ресурсов. Сравнительный анализ применяемых методик оценки субъектов Российской Федерации в сфере ОРВ показал, что они направлены на определение уровня организованности системы и качества получаемых результатов, в том числе выражаемого в удовлетворенности предпринимательского сообщества - потенциальных адресатов регулирования. Научной новизной авторской методики является именно предмет оценки - экономическая эффективность региональной системы ОРВ. В статье подробно изложена методология расчета результатов и издержек организации и функционирования системы ОРВ в субъекте Российской Федерации с оценкой трудозатрат уполномоченного органа в сфере ОРВ, органов-регуляторов и участников публичных консультаций, в том числе для различных моделей (децентрализованной, централизованной и смешанной). Проведенная апробация авторской методики на регионах, отмечаемых в качестве лидеров различных рейтингов качества в сфере ОРВ, показала, что в целом высокие затраты на функционирование и развитие системы ОРВ в субъекте Российской Федерации позволяют обеспечивать высокий уровень организации системы ОРВ и удовлетворенности со стороны предпринимательского сообщества, вместе с тем они приводят к невысокой экономической эффективности института. В статье описаны негативные последствия от неэффективной организации ОРВ и предложен подход к повышению экономической эффективности системы ОРВ в субъекте Российской Федерации. Авторская методика и результаты исследования могут быть использованы органами государственной власти и экспертами, участвующими в исследовании и развитии института ОРВ на региональном уровне.
Ключевые слова: оценка регулирующего воздействия, ОРВ в субъектах РФ, экономическая эффективность системы ОРВ, экономическая эффективность, региональная экономика, региональный анализ, региональные системы, государственное управление, регуляторная среда, «умное» регулирование
ECONOMIC EFFICIENCY OF REGULATORY IMPACT ASSESSMENT IN THE REGIONS OF RUSSIA
© 2019
Rakhmeeva Irina Igorevna, candidate of economic sciences Ural State University of Economics (620144, Russia, Yekaterinburg, 8Marta street,62/4, e-mail: [email protected])
Abstract. The Institute of regulatory impact assessment (RIA) is actively developing at the regional level, allowing to improve the regulatory environment and reduce budget costs and the costs of doing business. The method of assessing the economic efficiency of the regulatory impact assessment in the regions of the Russian Federation, which allows assessing the ratio of the economic effect of the assessment and the spending resources, is proposed in the article. A comparative analysis of the methods used in Russia to assess the regions in the field of RIA showed that they are aimed at the levels of organization and quality of RIA, including satisfaction level of the business community - potential recipients of regulation. The scientific novelty of the author's method is the subject of evaluation - the economic efficiency of the regional system of RIA. The methodology for calculating the results and costs of the organization and operation of the system of RIA in the region with the assessment of labor costs of the authorized body in the field of RIA, regulatory bodies and participants of public consultations, including for various models (decentralized, centralized and mixed) is describes in detail in the article. The approbation of the author's method on the regions, marked as leaders of various quality ratings in the field of RIA, showed that, in general, high expenses for the operation and development of the system of RIA allow providing high level of organization of the system of RIA and satisfaction from the business community, at the same time they lead to low economic efficiency of the system. The negative consequences of inefficient organization of RIA and the approach to improving the economic efficiency of the system of in the regions of Russia is described in the article. The author's methodology and research results can be used by public authorities and experts involved in the study and development of the Institute of RIA at the regional level.
Keywords: regulatory impact assessment, RIA in the regions of Russia, economic efficiency of system RIA, economic efficiency, regional economy, regional analysis, regional systems, public administration, regulatory environment, smart regulation
Введение
Оценка регулирующего воздействия (ОРВ), выступая инструментом формирования оптимального регулирования, главной целью ставит социально-экономическое развитие территории путем устранения избыточной административной и финансовой нагрузки на хозяйствующие субъекты и бюджеты всех уровней [1-5].
Признавая значимость указанных задач, автор ставит вопрос: насколько они решаются на практике и какой ценой?
Проведение ОРВ включено в полномочия субъектов Российской Федерации (РФ) с 1 января 2014 года (Федеральный закон от 02.07.2013 № 176-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представитель-
ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 7 и 46 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов»), вместе с тем ряд регионов в пилотном режиме апробировали процедуры и раньше.
Региональным органам власти предоставлена возможность выбора собственной модели организации ОРВ, в том числе статуса заключения об ОРВ, схем проведения публичных консультаций (следует отметить, что большинство региональных органов власти выбирают децентрализованную либо смешанную модель проведения оценки регулирующего воздействия).
Rakhmeeva Irina Igorevna economic
ECONOMIC EFFICIENCY ... sceinces
Федеральный законодатель установил лишь предметное поле, при этом сделал это достаточно широко, закрепив обязанность подвергать ОРВ проекты нормативных правовых актов, затрагивающих обязанности и ответственность предпринимателей, за исключением вопросов налоговых и бюджетных правоотношений.
Региональные исследования в этой области посвящены вопросам настройки системы ОРВ в субъектах РФ, более качественному проведению аналитической части и публичных обсуждений [6-11].
Однако предлагаемые меры, как правило, не оцениваются с точки зрения их экономической эффективности.
Как и в целом аспекты экономической эффективности различных региональных систем ОРВ упоминаются лишь частично в отдельных трудах, несмотря на актуальность и дискуссионность данной проблематики, отмечаемую в рамках многочисленных конференций в этой области, как научных (например, серия из 12 семинаров по регуляторной политике, 2016-2018 гг., Москва, Центр стратегических разработок и Высшая школа экономики; международная научно-практическая конференция «Оценка регулирующего воздействия: стратегическое партнерство органов власти, бизнеса и НКО», 18-20 апреля 2018 г., Екатеринбург, Уральский государственный экономический университет), так и организуемых органами власти (например, серия межрегиональных практических сессий «ОРВ: перспективные идеи, успешные технологии», 2016-2018 гг., Департамент стратегического планирования Вологодской области).
Основные причины этого автор видит в сложности экономического анализа достаточно субъективных факторов (например, монетарная оценка выгод от устранения какого-либо административного барьера) и закрытости (отсутствия по отдельным параметрам) региональных данных для проведения расчетов.
В данном исследовании автор ставит цель предложить методику оценки экономической эффективности ОРВ в субъектах РФ и апробировать ее на регионах, отмечаемых в качестве лидеров рейтингов, а также выявить взаимосвязь уровня затрат на функционирование и развитие системы с качеством ОРВ.
Обзор методик оценки системы ОРВ в субъектах
РФ
Общепризнанной в мире методикой оценки национальной системы ОРВ является методика «Лучшее регулирование» Организации экономического содружества и развития [12]. Согласно данной методике эксперты оценивают критерии по направлениям:
- политика для «лучшего регулирования»
- институциональные рамки и потенциал для более эффективного регулирования
- транспарентность, консультации и связь
- инструменты и процессы: разработка новых нормативных документов, снижение административной нагрузки (запас)
- соблюдение норм, обеспечение соблюдения и апелляции
- институциональный ландшафт субнационального уровня управления
- политическая экономия лучшего регулирования и оценка потенциала в области регулирования.
Однако, применение данной методики на субнациональном уровне для конкретной страны требует переосмысления.
ОРВ в субъектах РФ является предметом оценки ряда национальных исследований и рейтингов, формируемых органами власти и научно-исследовательскими организациями.
Сравнение применяемых методик проведено автором в табл. 1.
Показатели, применяемые в перечисленных методиках, представлены в Таблице 2.
Таблица 1 - Сравнение методик оценки системы ОРВ в субъектах РФ
Наименование методики (источник) Содержание методики Особенности
Методика формирования рейтинга качества осуществления опенки регулирующего воздействия и экспертизы в субъектах РФ (Методика Минэкономразвития России от 26 октября 2016 г№ 1613 -С1П'Д2бвн) Балльная опенка по показателям, имеющим различный вес, по блокам «механизм проведения ОРВ»,«методическое н организационное сопровождение», «ОРВ в органах местного самоуправления», «независимая опенка (опрос участников публичных консультаций)». В зависимости от набранной суммы субъекты РФ распределяются по условным грушам Предмет опенки: нормативная, организационная, методическая, техническая обеспеченность системы ОРВ. Характер оценки: Объективная четкая методика, дополненная опросной оценкой
Эффективность института опенки регулирующего воздействия в субъекте РФ -субпоказатель Национального рейтинга состояния инвестиционного климата в субъектах РФ [13] 1' : .-•• . : répits?: (■л i- количество критериев, и - число экспертов Критерии эффективности: 1) учет выводов, (обязательный, специальная процедура, иной механизм учета выводов) 2) ОРВ проектов НПА проводится на систематической основе 3) представители экспертного сообщества и деловых объединений принимают участие в проведении ОРВ проектов НПА 4) на региональном официальном сайге размещаются заключения об ОРВ. информация о проведении публичных консультаций ив целом об ОРВ. Шкала опенки для критериев 1,2,3:0 -отсутствие института ОРВ; 1-очень плохо; 2 -скорее плохо; 3 - нейтрально; 4 - хорошо; 5 -отлично. Шкала опенки для критерия 4:0-отсугствие института ОРВ; 1 - отсутствует информация об ОРВ и проведении ОРВ проектов; 3 - размещена информация об ОРВ, отсутствует информация о проведении ОРВ проектов; 5 - размещена информация об ОРВ и проведении ОРВ проектов Предмет опенки: взаимодействия с участниками публичных консультаций. Характер оценки: Экспертная опенка носит субъективный характер, во многом зависит от гражданской активности и политической стабильности в субъекте РФ
Методика Цопра ОРВ НИУ ВШЭ [14] Выявление «лучших практик» по итогам анализа информации, размещенной на официальных сайтах органов власти субъектов РФ по направлениям: - опенка ресурсного обеспечения. - опенка качества документов Предмет опенки: качество проведения опенки и обеспечение системы ОРВ. Характер опенки: экспертный анализ на основе открытых в св об одном доступе данных
Реиткнг субъектов РФ по качеству проведении ОРВ [15] Примечание. Национальным институтом системных исследований проблем предпринимательства проводится мониторинг развитая ОРБ в субъектах РФ с 2012года. В рамках Раундов 1-3 проводилась комплексная оценка системы ОРВ в регионе (именно ее методика указана в таблице), последующие Раунды были узкоспециализированными, в рамках которых оценив ались отдельные аспекты, например, достижения российских региональных парламентов, лучшие практики применения количественных расчетов и т.д. Выявление «лучших практик» ею итогам анализа формалин. размещенной на официальных сайтах органов власти субъектов РФ по критериям полнота отчетов, лучшим расчетам, нетрадиционным подходам и так далее Предмет оценки: качество проведения Характер опенки: Экспертный анализ на основе открытых в св ободном доступе
Источник: составлено автором на основе обзора открытых источников
Показатели, применяемые в перечисленных методиках, представлены в Таблице 2.
Таблица 2 - Показатели, применяемые в различных методиках оценки системы ОРВ в субъектах РФ
Показатель | . s ! 5 S i : g я S {S i i 11 g É Методика Центра ОРВ НИУ ВШЭ 1 1 ш i s ! Iii |1 г 1 II 6 sa
проведение ОРВ проектов, разработчикомкоторых является ■.аконо дательный (представительный) орган государственной ел а ста субъекта РФ +
использование экономических, расчетных, количественных методов оценки + + -
качество проведенияпуоличных консультации +
результативность процедуры ОРВ и экспертизы + -
ОРВ проектов проводится на систематической основе + +
информационная акгнвностьрегнонав сфере ОРВ, прозрачность и открытость +
практика проведенияОРВ б органах местного самоуправления -
учет выводов, содержащихся в заключении об ОРВ (обязательный, специальная процедура, иной механизм учета выводов) +
представители экспертного сообщества н деловых ооъединенни принимают участие в проведении ОРВ +
на региональном официальном сайте размещаются заключения об ОРВ, информация о проведении публичных консультаций и в целом об ОРВ +
Объем финансирования системы ОРВ +
Объемтрудозагратнаразвитне системыОРЕ (обучение госслужащих, внедрение самой процедуры и контроля за ней) +
Качество аналитических документов по ОРВ +
Полнота сводных отчетов по ОРВ -
Применение нетрадиционных подходов -
Изучение альтернативных вариантов регулирования -
Источник: составлено автором на основе обзора открытых источников
Сравнение методик показывает их широту по предмету оценки и механизмам (от опросных до аналитических). Вместе с тем их объединяет направленность на определение уровня организованности ОРВ и качества получаемых результатов.
Среди рассмотренных различных применяемых методик оценки системы ОРВ в субъектах РФ есть оценка эффективности ОРВ (Национальный рейтинг состояния инвестиционного климата в субъектах РФ). Однако, ука-Research: Economics and Administration. 2019. Т. 8. № 1(26)
занная методика не оценивает эффективность по существу (т.е. как соотношение результата к затраченным ресурсам), а является оценкой результативности, при этом субъективной (опрашиваются участники публичных консультаций - потенциальные адресаты регулирования). Кроме того, во всех методиках отсутствует оценка именно экономической составляющей полученного от ОРВ эффекта. В методике Центра ОРВ НИУ ВШЭ оцениваются затраты (объем финансирования и трудозатраты), однако, как уже отмечено, отсутствует сопоставимая оценка выгод.
Методика оценки экономической эффективности системы ОРВ в субъектах РФ
Экономическая эффективность в традиционной трактовке [16] - это отношение результата к затратам экономических ресурсов на его достижение.
Исходя из определения, следует, что для расчета экономической эффективности системы ОРВ в субъекте РФ (формула 1) необходимо «оцифровать», а затем сопоставить, результат, создаваемый по итогам ОРВ, с затратами ресурсов на формирование, реорганизацию и поддержание функционирования системы ОРВ. Указанные параметры должны оцениваться за установленный период, в течение которого успевает пройти ряд ОРВ и становление/трансформация системы ОРВ, позволяющий усреднить затраты и результат таким образом, чтобы увеличение масштаба периода не приводило к изменению эффективности. Автор предлагает использовать годовой интервал (или более), поскольку именно в рамках такого периода завершается полный цикл серии разнородных процедур оценки, разработки и принятия проектов актов, появление запроса на изменение регламентирующей и организационной базы самой процедуры ОРВ и
внесение таких поправок.
(1)
где Е1Т - экономическая эффективность ОРВ, R -совокупный социально-экономический эффект, С - совокупные издержки на формирование, функционирование и развитие системы ОРВ.
Автор предлагает считать неэффективной систему при значении показателя меньше 1 и высоко эффективной - при значении больше 10. Негативные эффекты от низкоэффективной системы ОРВ субъекта РФ и пути их устранения будут указаны ниже.
Конечный продукт ОРВ на региональном уровне определяется целями оценки - это устраненные в проекте положения, несущие избыточные обязанности, запреты и ограничения для хозяйствующих субъектов и необоснованные расходы организаций и бюджетов. Совокупный социально-экономический эффект будет определяться суммой выгод, полученной по завершении всех процедур ОРВ:
(2)
где R. - социально-экономический эффект (выгода) от 1-ой процедуры ОРВ, N - количество процедур ОРВ, проведенных в рассматриваемом периоде.
Если предотвращенные необоснованные расходы уже носят монетарный характер и должны быть указаны в заключении об ОРВ, то устранение избыточных обязанностей, запретов и ограничений является зачастую описательным показателем и требует дальнейшей количественной оценки. Вместе с тем на практике большинство заключений об ОРВ субъектов РФ не содержат монетарных оценок предотвращенных издержек, а только качественное описание устраненных барьеров для предпринимательской деятельности. Это в большей степени объясняется отсутствием инструментария для проведения монетарной оценки и соответствующих компетенций государственных гражданских служащих.
Для экспликации социально-экономического эффекта ОРВ, прежде придется ответить на вопрос, что в данном исследовании будет пониматься под эффектив-
ностью права.
Для оценки эффективности права с точки зрения экономической теории применяются традиционные критерии Парето или Калдора-Хикса, т. е. эффективной новой нормой будет та, которая увеличивает благосостояние хотя бы одного индивида, не уменьшая благосостояние остальных, в первом случае или при увеличении общего благосостояния и компенсации выигравшими потерь проигравших во втором. Познер предлагает в качестве критерия ориентироваться на максимизацию общего благосостояния, потому что в общем случае возможны ситуации «принудительного обмена» (штрафы или запрет на деятельность), ведущие к эффективной аллокации ресурсов [17, р. 16-19]. Однако его подход не учитывает социальные аспекты и применим в обществе в случае ограничения дополнительными условиями социальной справедливости, сформулированными Джоном Ролзом в своей книге «Теория справедливости» в 1971 г. [18, р. 266]. Их сущность заключается в равноправии в отношении наиболее общей системы равных основных свобод, совместимой с подобными системами свобод для остальных людей, и такой организации социального и экономического неравенства, которая ведет к наибольшей выгоде наименее преуспевших и создает честное равенство возможностей.
Проанализируем структуру ресурсов, необходимых на формирование или развитие (единовременные расходы) и поддержание функционирования (регулярные расходы) системы ОРВ (формула 3). Внутренняя структура расходов будет зависеть от выбранной модели ОРВ, что будет также учтено ниже.
На этапе становления ОРВ требуется создание нормативной и методической базы, а затем ее постоянное поддержание в актуальном состоянии. Данные работы преимущественно выполняются государственными гражданскими служащими уполномоченного в сфере ОРВ органа власти субъекта РФ в рамках своих должностных обязанностей. Таким образом, расходы на данные задачи могут быть оценены путем расчета трудозатрат чиновников. В отдельных случаях органы власти субъектов РФ заказывают научно-исследовательские работы для формирования базового комплекта документов для запуска системы ОРВ либо совершенствования отдельных элементов. На уполномоченном органе также лежат затраты по организации повышения квалификации чиновников в сфере ОРВ, которое может осуществляться как силами самого органа, так и на базе учебных организаций.
Расходы на функционирование системы ОРВ заключаются в оплате труда профильных (органов-регуляторов) и уполномоченных органов в сфере ОРВ на проведение непосредственно процедур ОРВ, а также участников публичных консультаций. Последние принимают участие в обсуждениях на добровольной безвозмездной основе, но с точки зрения благосостояние региона в целом они затрачивают свои трудовые ресурсы, которые могли бы в качестве альтернативного варианта быть потрачены на основную профессиональную деятельность, а значит, могут быть оценены по соответствующей заработной плате. В издержки на систему ОРВ также входят затраты на создание и обслуживание информационного ресурса в сети Интернет для проведения публичных консультаций и раскрытия информации об ОРВ.
С - (Туп ~~ ^рег) *Рпрт - 'зксг * ^ксг + СЕШР + ~~
(3)
где Т - трудозатраты в уполномоченном органе, Т
- трудозатраты в органе-регуляторе, Ро - средняя оплата труда в органах власти субъекта РФ,рТ и Р - тру-
А ^ 7 эксп эксп А ^
дозатраты эксперта (участника публичных консультаций) и средняя оплата труда юриста в субъекте РФ, Снир
- издержки на НИР, Сгг - издержки на информационные ресурсы С - издержки на обучение государственных служащих.
Распределение трудозатрат при проведении ОРВ
Rakhmeeva Irina Igorevna ECONOMIC EFFICIENCY ..
между органом-регулятором и уполномоченным в сфере ОРВ органом зависит от выбранной в субъекте РФ модели [19-20], устанавливающей разграничение полномочий.
В случае централизованной модели проведения ОРВ, издержки со стороны органов власти на проведение ОРВ могут быть рассчитаны как оплата труда государственных служащих уполномоченного органа в сфере ОРВ, к компетенции которых относятся вопросы в сфере ОРВ, а также трудозатраты органа-регулятора на подготовку проекта и сопроводительных документов для получения заключения об ОРВ. Такой подход наиболее реалистично отражает затраты бюджета, а также при этом сразу учитываются трудозатраты на иные вопросы, помимо непосредственного проведения оценки.
В случае децентрализованной модели или смешанной, требуется учесть трудозатраты уполномоченного органа на сопровождение и продвижение института ОРВ, а также издержки на непосредственное проведение процедур. Для проведения оценки трудозатрат на непосредственное проведение процедур ОРВ можно не учитывать конкретное распределение полномочий, а сразу рассчитать итоговые трудозатраты органов власти субъекта РФ на проведение одной процедуры. Они будут складываться из следующих составляющих (указано среднее время на этап, исходя из практического опыта автора):
- формирование пакета документов и проведение предварительной оценки на стадии подготовки проекта акта (2 часа в случае высокой степени регулирующего воздействия проекта);
- формирование пакета документов по анализу проекта органом-регулятором (2 часа);
- публикация документов, оповещение участников публичных консультаций составляет (0,5 часа в случае проведения публичных консультаций);
- составление сводки предложений, обеспечение обратной связи с участниками публичных консультаций (1 час в случае проведения публичных консультаций);
- проверка документов уполномоченным органом в сфере ОРВ (0,5 часа);
- подготовка заключения об ОРВ (2 часа).
Таким образом, примерные трудозатраты органов власти субъектов РФ на 1 проект составляют: 8 часов для проектов высокой степени регулирующего воздействия (Субъектами РФ самостоятельно устанавливаются критерии необходимости проведения предварительной оценки регулирующего воздействия на стадии подготовки проекта акта. Для удобства с учетом практики большинства субъектов РФ, основанной на методических рекомендациях Минэкономразвития России, в статье указано, что такие проекты обладают высокой степенью регулирующего воздействия), 6 часов в случае проведения публичных консультаций и 4,5 часа в случае их отсутствия (в некоторых субъектах РФ для отдельных проектов, обладающих низкой степенью регулирующего воздействия, установлена соответствующая схема упрощения процедур). Данные значения являются типовыми, вместе с тем в зависимости от конкретной специфики проведения ОРВ в конкретном субъекте они могут варьироваться.
Участники публичных консультаций рассматривают проект акта и комплект сопровождающих документов (0,1 часа), подготавливают замечания при наличии либо письмо о поддержке проекта акта при возможности (0,5 часа). Для расчета суммарных трудозатрат экспертов необходимо отдельно учесть количество просмотров проектов, вынесенных на ОРВ, и количество поступивших отзывов:
(4)
Тип =0.1*Nnp+016*N„
где N - количество просмотров проектов, Мотз - количество отзывов по проектам.
При этом не все сайты позволяют регистрировать ко-
личество просмотров проектов. В таком случае предлагается количество просмотров определять как минимум по числу организаций, с которыми заключены соглашения о сотрудничестве в сфере ОРВ (что возлагает обязанность на экспертов таких организаций мониторить сайты), либо по числу регулярных участников публичных консультаций.
Экспертом Национального института системных исследований проблем предпринимательства В.А. Маслаковым проведена оценка общих затрат бизнес-сообщества на участие в публичных консультациях по проектам федеральных актов. Вышеуказанные затраты составили более 3,8 млрд. рублей в год [21], при этом расчеты строились, исходя из затрат времени эксперта только на просмотр документов. Вместе с тем, при анализе трудозатрат экспертов на федеральном уровне для учета просмотров исследователями бралась определённая доля от количества участников бизнес-ассоциаций и неорганизованного бизнеса. Предложенный для федерального уровня подход не целесообразно применять на региональном уровне в силу того, что круг вопросов, выносимых на ОРВ, в субъектах РФ существенно уже, пул экспертов достаточно стабилен, участие неорганизованного бизнеса происходит по единичным существенным проектам. Что делает предложенный автором данной статьи способ расчета количества просмотров на региональном уровне более адекватным.
Результаты анализа экономической эффективности ОРВ в субъектах РФ
За 2017 год в субъектах РФ подготовлено более 5000 заключений об ОРВ, 15% из которых - отрицательные, по 27% проектов актов в рамках ОРВ была получена позиция бизнес сообщества [22].
Для апробации разработанной методики автором выбран ряд регионов, отмеченных в рейтингах в сфере ОРВ в высших группах, применяющих различные подходы к организации ОРВ, что существенным образом отражается на трудозатратах и затрачиваемых ресурсах.
Как уже отмечалось, применяемые методики направлены на определение уровня организованности ОРВ и качества получаемых результатов и включают элементы опросов, то есть носят частично субъективный характер. Таким образом, методика, предложенная автором, позволит соотнести экономическую эффективность и результативность региональных систем ОРВ.
Полученный результат показывает, что в целом высокие затраты на функционирование и развитие системы ОРВ в субъекте РФ (в том числе затраты на НИР, широкий охват проектов, выносимых на ОРВ и публичные консультации) позволяют обеспечивать высокие показатели качества ОРВ, оцениваемые в различных рейтингах, вместе с тем они приводят к экономической неэффективности или низкой эффективности института. Высокую экономическую эффективность системы ОРВ демонстрирует лишь Ульяновская область за счет выбранной организационной модели, когда централизованная углубленная оценка с применением количественных методов проводится по проектам актов высокой значимости.
Неэффективная организация ОРВ может приводить к избыточной административной нагрузке как на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ, так и на экспертное сообщество, которая выражается в следующем:
1) задержка принятия формальных нормативных правовых актов, необходимых для выполнения функций органов государственной власти субъектов РФ;
2) неэффективное использование трудовых ресурсов органов власти (значительные временные затраты на подготовку документов и проведение процедур оценки, низкая результативность такой деятельности: административных барьеров по итогам оценки не выявляется, отклик предпринимательского сообщества минимальный);_
3) неэффективное использование трудовых ресурсов экспертного сообщества (значительные временные затраты на ознакомление с проектом акта и подготовку формальных ответов о его поддержке, низкая результативность такой деятельности: административных барьеров по итогам такой оценки не выявляется).
Таблица 3 - Статистические данные для расчета экономической эффективности ОРВ в субъектах РФ за 2017 год
Показатель Ульяновская область Москва Сахалинская область Вологодская область
Количество проектов, вынесенных на ОРВ 62 (установлена упрощенная схема без публичных консультаций в случае прив едения актов в строгое соответствие с федеральным и региональным законодательством) 2 12 214
Количество 4 8 а'д
сотрудничестве
Количество отзывов всего а'д 249 17 106
Количество участников публичных консультаций н'д 249 48 200
Средняя зарплата специалиста в субъекте РФ. руб.мес. 28756 78231 85193 32764
Издержки на НИР и обучение, руб. 0 НИР по опенке регулирующего воздействия и оценке фактического воздействия в городе Москве (пена контракта 32776813,9 руб.) НИР «Оказание услуг по организации и проведению обучающего семинара по программе «Развитие института ОРВ. Теория и практика пров едения экспертизы и опенки регулирующего воздействия:-; (пена коюракта 399167 руб.) 0
Издержки на Поддержка н'д н'д а'д
ресурсы, руб. ресурса сторонней организацией (400000 руб.,'год)
Социально-экономический эффект от проведенных ОРВ, руб. По результатам ОРВ экономия средств субъектов предприниматель ск ой деятельности составила порядка 356 млн. рублей, экономия средств бюджета Ульяновской области или эффективное их перераспределение -более 143 млн. рублей Проведено 2 опенки. По итогам ОРВ проекта поддержки бизнес- инкубаторов избыточных норм не выявлено. По итогам сравнения 2 вариантов регулирования (опенки издержек и выгод) выбран более оптимальный по которому выгоды на 299,5 млн. рублей больше в 10 летнем периоде По итогам ОРВ не внесены изменения в Правила пользования водными объектами шея плавания на маломерных судах в Сахалинской области, предусматривающие избыточные расходы на организапию баз стоянок для 7 организаций; не приняты дополнительные ограничения продажи алкоголя на 3 часа в сутки для 770 лицензиатов По итогам ОРВ предотвращены избыточные издержки 44 перевозчиков, осуществляющих перевозку пассажиров и багажа автобусами по м ежмунипипаль н ым маршрутам, в размере 049 млн. рублей в год
Количество сотрудников уполномоченного органа. задействованных в ОРВ 4 а'д 2 3
Позицияв рейтинге качества осуществления ОРВ и экспертизы в субъектах РФ Высшая группа (3 место) Высшая группа Хороший уровень Высший уровень
вития России)
Позиция по показателю « Эффективность института опенки регулирующего воздействия в субъекте РФ» в Национальном рейтинге состояния ннв естиционного климата в субъектах РФ (Агентство стратегических инициатив) Регион не отмечен в числе лучших практик груггпд.Д (Москва отмечена в числе лучших практик) Регион не отмечен в числе лучших практик группа А (3-е место в рейтинге по показателю (¡Эффективность института опенки регулирующего воздействия в субъекте РФ»)
Рассчитанная экономическая эффективность института ОРВ 279,6 (высоко эффективная система) 0.9 (неэффективная система) 82 04 (неэффективн ая система)
Источник: Составлено на основе данных, опубликованных на официальных сайтах в сфере ОРВ субъектов РФ, единой информационной системы в сфере закупок, статистических данных Федеральной службы государственной статистики, собственных расчетов автора
Более того, на территории субъекта РФ региональное экспертное сообщество оказывается задействовано в рамках ОРВ на муниципальном уровне, во-первых, в силу того, что оно проживает в городах и заинтересовано в защите своих интересов не только на региональном, но и локальном уровне, во-вторых, в виду отсутствия экспертного пула в городах, удаленных от административного центра. При этом доля проектов, обладающих низкой степенью регулирующего воздействия, на му-
ниципальном уровне выше, чем на региональном. Это приводит к еще большему рассеиванию внимания экспертного сообщества при неэффективной организации процедур.
Таким образом, способствовать повышению экономической эффективности ОРВ в субъекте РФ при сохранении уровня организованности системы и удовлетворенности участников публичных консультаций для низкоэффективных систем будет одновременное применение следующих подходов:
- дифференцированный подход к организации ОРВ, когда усилия органов и экспертов концентрируются на значимых проектах и позволяют действительно избежать избыточных расходов предпринимателей и бюджета, а малозначимые проекты проходят по упрощенной схеме,
- активное применение количественных методов уполномоченным органом в сфере ОРВ при подготовке заключений.
Заключение
В статье проведено сравнение методик, применяемых для анализа региональных систем ОРВ. Несмотря на широту по предмету анализа и механизмам, их объединяет направленность на определение уровня организованности и качества ОРВ в субъекте РФ. Автором отмечается, что ни одна методика не оценивает эффективность по существу, т.е. как соотношение результата к затраченным ресурсам.
Научная новизна исследования заключается в разработке методики, позволяющей оценить экономическую эффективность функционирования и развития системы ОРВ в субъектах РФ. Автором детализирован подход к расчету социально-экономического эффекта, определяемого как устраненные в результате ОРВ нормы, несущие избыточные обязанности, запреты и ограничения для хозяйствующих субъектов и необоснованные расходы организаций и бюджетов субъектов РФ, и ресурсов на формирование, функционирование и развитие системы ОРВ.
Апробация методики на регионах из высших групп качества ОРВ показала, что в целом высокие затраты на функционирование и развитие системы ОРВ в субъекте РФ (в том числе затраты на НИР, широкий охват проектов, выносимых на ОРВ и публичные консультации) позволяют обеспечивать высокие показатели качества ОРВ, вместе с тем они приводят к экономической неэффективности института. Неэффективность, приводящая в том числе к избыточной административной нагрузке на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ и экспертное сообщество, выражается в затягивании принятия формальных документов, рассеивании ресурсов и знаний органов власти и участников публичных консультаций, отсутствию реального социально-экономического эффекта от ОРВ.
Высокую экономическую эффективность системы ОРВ демонстрируют субъекты РФ с организационной моделью, предполагающей сосредоточение усилий уполномоченного органа на углубленной количественной оценке проектов актов высокой значимости.
Экономическая эффективность системы ОРВ в регионах представляет собой лишь один из аспектов функционирования на ряду с его значимостью с точки зрения открытости органов власти, обеспечения возможности участия предпринимательского сообщества в нормотворчестве и проектированию регуляторной политики, практического результата по формированию «умного» регулирования. Учитывая многогранность данного института, остается открытой дискуссия вокруг оценки региональных систем ОРВ и перспектив их эволюции.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Djankov S., McLiesh C., Ramalho R. M. Regulation and growth // Economic Letters. - 2006. - № 3 (92). - P. 395-401. DOI: 10.1016/j. econlet.2006.03.021
2. Gorgens T., Paldam M., Wuertz A. How Does Public Regulation Affect Growth? - Denmark: University of Aarhus. - 2003. - 20 p.
Rakhmeeva Irina Igorevna ECONOMIC EFFICIENCY ..
3. Jacobs S. The RIA revolution // The Hindu Business Line. 2015. [Электронный ресурс]. URL: https://www.thehindubusinessline.com/ opinion/the-ria-revolution/article7896549.ece (дата обращения: 23.08.2018)
4. Jacobzone S., Steiner F., Ponton E. and Job E. (2010) Assessing the Impact of Regulatory Management Systems. — Paris: OECD Publishing. — 66p. doi: 10.1787/5kmfq1pch36h-en
5. Голодникова А. Е., Ефремов А. А., Соболь Д. В., Цыганков Д. Б., Шклярук М. С.. Регуляторная политика в России: основные тенденции и архитектура будущего. — М.: Высшая школа экономики. — 2018. —192 с.
6. Брюханова Н. В., Чирков М. О. Правовое регулирование и методические подходы к оценке регулирующего воздействия нормативных правовых актов субфедерального уровня. — Барнаул: Алтайский государственный университет. — 2014. — 174 с.
7. Быкова А. Д. Анализ применения расчетных методов оценки регулирующего воздействия на региональном уровне // Вестник Калининградского филиала Санкт-петербургского университета МВД России. — 2015. — № 4. — С. 90-93
8. Крыжановская О. А. Совершенствование механизма оценки регулирующего воздействия в регионе // Известия Юго-Западного государственного университета. Серия: Экономика. Социология. Менеджмент. — 2015. — № 1. — С. 20-28
9. Сарычева Н. Н. Оценка регулирующего воздействия в регионах России. Текущая ситуация и пути развития //Государственное управление. Электронный вестник. — 2016. — № 56. — С. 168-193
10. Давыдова С. Г., Притула О. Д. Факторы и условия обеспечения качества проведения процедуры оценки регулирующего воздействия регионального законодательства на развитие предпринимательской деятельности // Среднерусский вестник общественных наук. — 2017.
— № 3. — С. 198-208
11. Леонов С. Н., Вакулюк Е. А. Оценка регулирующего воздействия в России: опыт Хабаровского края //Регионалистика. — 2018.
— № 3. — С. 27-44
12. Indicators of Regulatory Policy and Governance: Design, Methodology and Key Results. — Paris: OECD Publishing. — 2015. — 65 p. doi.org/10.1787/5jrnwqm3zp43-en
13. Национальный рейтинг состояния инвестиционного климата в субъектах РФ в 2017 году [Электронный ресурс]. URL: https://asi.ru/ investclimate/rating/ (дата обращения: 19.06.2018)
14. Отчет в рамках проекта «Исследование хода и результатов внедрения ОРВ на региональном уровне в различных странах, выводы и рекомендации для Российской Федерации». — М.: Высшая школа экономики. — 2015. — 7 с.
15. Мониторинг внедрения института оценки регулирующего воздействия в механизм принятия решений в субъектах РФ. — М.: НИСИПП. — 2013. — 23 с.
16. Samuelson P. Economics. — New York: McGraw-Hill. — 1948. — 861 p.
17. Posner R. A. Economic Analysis of Law. — Chicago: University of Chicago Law School. — 1973. — 787 p.
18. Rawls J. A. Theory of justice. — Harvard: Belknap Press of Harvard University Press. — 1971. — 538 p.
19. Шевченко И.К., КостенкоМ.А., Федотова А.Ю. Генезис моделей оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов в социально-экономическом развитии: зарубежный опыт и российская перспектива//Известия ЮФУ. Технические науки. — 2012.
— № 8 (133). — С. 52-57
20. Шеломенцев А.Г., Дорошенко С.В. Модели внедрения ОРВ в регионах России // Материалы VIII Всероссийской научно-практической конференции с международным участием «Инновационные технологии управления социально-экономическим развитием регионов России» (26-27 мая 2016 г.). — Уфа: Институт социально-экономических исследований УНЦРАН. — 2016. —106 с. — С. 67-76
21. Маслаков В. А. О системно-структурных и методологических резервах качества оценок регулирующего и фактического воздействия / Материалы конференции «Оценка регулирующего и фактического воздействия мер государственной политики в России: текущие вызовы и перспективы развития» [Электронный ресурс]. URL: http:// ac.gov.ru/files/content/6227/prezentaciya-maslakov-14-09-2015-pdf.pdf (дата обращения: 22.06.2018)
22. О развитии института оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации и органах местного самоуправления в 2017 году. — М.: Минэкономразвития России. — 2018. — 14 с.
Статья поступила в редакцию 23.12.2018 Статья принята к публикации 27.02.2019
