CC BY
10О^ ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ ПРАВА
ЧЕРНЯВСКИЙ Александр Геннадьевич,
доктор юридических наук, профессор заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Московского института государственного управления и права
12.00.02 — конституционное право; муниципальное право
МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ (ЗАКОНОМЕРНОСТИ) РАЗВИТИЯ ЮРИДИЧЕСКОЙ ТЕХНИКИ В ПРАВОТВОРЧЕСКОМ ПРОЦЕССЕ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация. В статье показано, что значение уровня юридической техники в правотворческом процессе субъекта Российской Федерации является злободневным и стоит в фокусе современного юридического мышления. Дается анализ понимания закономерностей и особенностей формирования и использования способов и методов современной юридической техники с учетом особенностей социально-экономического развития субъектов РФ. Раскрывается неоднозначность их применения в различных регионах страны.
Ключевые слова: субъект Федерации, правовые закономерности, юридический феномен, юридическая техника, правовая система, правовая культура, предмет ведения, общественная жизнь, правотворческая деятельность, техника законодательного регулирования.
CHERNYAVSKY Alexander Gennadevich,
doctor of jurisprudence, professor head of the department of state and legal disciplines Moscow institute of public administration and right
METHODOLOGICAL FEATURES (REGULARITIES) OF DEVELOPMENT OF LEGAL TECHNIQUE IN LAW-MAKING PROCESS OF THE SUBJECT OF THE RUSSIAN
FEDERATION
Summary. In article it is shown that value of level of legal technique in law-making process of the subject of the Russian Federation is topical and costs in focus of the modern legal thinking. The analysis of understanding of regularities and features of formation and use of methods and methods of the modern legal technique taking into account features of social and economic development of territorial subjects of the Russian Federation is given. Ambiguity of their application in different regions of the country reveals.
Keywords: territorial subject of the federation, legal regularities, legal phenomenon, legal technique, legal system, legal culture, area of jurisdiction, public life, law-making activities, technique of legislative regulation.
УДК - 342 ББК- 67
Вопросы юридических понятий и дефиниций в последнее время получают все большую актуализацию в нашем профессиональном сознании. При этом дискуссии ведутся в диапазоне от логико-методологических проблем правовых понятий и категориального
строя юриспруденции до лингвистических и формально-логических аспектов юридической техники. Все это, бесспорно, полезно как для нормирования нашего понимания юридических текстов, правовой действительности, так и для совершенствования технико-юридического инструмента-
ОБРАЗОВАНИЕИ ПРАВО № 8 • 2016
рия. Однако ряд обозначившихся проблем требует не просто оценки корректности применения юристами логических правил дефинирования, выработки отношения к дефиниции с учетом, например, традиций «номинализма» или «реализма», но обращения к возможным особенностям определяемых объектов (предметов, понятий) в праве. С этих позиций важно не столько уточнить, чем, например, термин отличается от понятия и что определяет дефиниция — смысл, значение термина или объем понятия как отображения соответствующего предмета (вне эпистемологического контекста эти вопросы несущественны, а правила логических операций и грамматические формы презентации результатов одни и те же), сколько задать вопрос о действительности существования дефиниру-емых объектов, их особенностях. Одна из таких особенностей обнаруживается, например, при рассмотрении юридических понятий в плане их возникновения и включения в понятийный строй юриспруденции в процессе правотворчества субъектов Российской Федерации.
Неоспоримо, что юридическая техника субъекта Федерации зависит прямо пропорционально от уровня социально-экономического развития субъекта. Чем больше причин у должностных лиц субъекта Федерации скрывать свой настоящий уровень развития, тем больше фикций содержится в законодательстве субъекта.
В юридической литературе феномену законодательства субъекта РФ посвящено немало работ. Вместе с тем исследование законодательства субъекта РФ осуществляется в основном по двум направлениям: эффективность реализации предметов ведения и полномочий субъекта РФ (исключительных и совместных с Федерацией) и эффективность нормотворческого процесса субъекта.
Отсутствие всякого опыта создания законов у большинства субъектов РФ по объективным причинам привело к эмпирическому осуществлению этого сложного процесса, «копирующему» во многом аналогичный процесс на уровне Федерации. Сегодня субъектами РФ наработана богатая правовая база и опыт законотворче-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 8 • 2016
ства. Вместе с тем при написании этого вида законов используется традиционная юридическая техника — совокупная связь определенных приемов, применяемых как при разработке правовых предписаний государства, так и при их претворении в жизнь. Причем эти приемы используются при разработке не только содержания, но и структуры нормативного акта. Однако ясно, что приемы юридической техники, обладая общими закономерностями, на уровне субъекта Федерации проявляются по-иному, нежели в процессе формирования федерального законодательства. Эти специфические черты, присущие юридической технике субъекта Федерации, остаются вне поля зрения исследователей; и уж тем более не выявлены их закономерности (как положительные, так и отрицательные). Данная задача и является предметом рассмотрения настоящей статьи.
Конституция РФ 1993 г. впервые закрепила законодательство субъекта Федерации как самостоятельный юридический феномен. За истекшие годы законотворчество субъектов Федерации получило развитие и стало мощным средством правового регулирования общественных отношений в российской правовой системе, фактором воздействия на формирование правовой науки.
Учитывая накопленный за прошедшее время с момента принятия Конституции 19993 г. опыт, можем определить некоторые закономерности развития юридической техники (как федеральной, так и региональной) в современных, динамично изменяющихся условиях.
Первая закономерность: необходимость быстрого и своевременного реагирования на динамично изменяющиеся условия общественной жизни в интересах своевременного и качественного создания нормативных стандартов поведения всех субъектов права.
Эта закономерность требует:
новой технологии процесса разработки законов, при которой ускоряется обмен информационного процесса между разработчиками и правоприменителями (создание единой сети персональных компьютеров, использование факсов, модемов, элек-
тронной почты, подключение к сети Интернета);
быстрых согласованных и единых действий разных ветвей и уровней государственной и муниципальной властей от момента законодательной инициативы до внедрения;
взаимной и быстрой увязки не только регионального законодательства с федеральным, но и наоборот — повышения роли регионального законодательства в трансформации федерального;
проведения локальных экономико-правовых экспериментов на конкретных территориях с распространением на иные регионы;
специальной подготовки юристов для правотворческой деятельности.
Вторая закономерность: возрастание сложности и расширение многообразия правоотношений в кризисные этапы жизни общества требует создания не «чисто» отраслевых, а сложных, многоотраслевых комплексных законов. Для этого, в свою очередь, необходимы комплексные знания «экспертных» бригад, а именно:
привлечение не только специалистов-юристов, но прежде всего специалистов-системщиков, соединяющих разнородные требования в единую согласованную систему концепции закона, а также специалистов, обладающих разнообразными отраслевыми познаниями объекта правового регулирования;
взаимное согласование действий инициаторов закона с разработчиками, отраслевыми специалистами, системщиками-аналитиками, юристами, филологами, специалистами-прикладниками. которое должно интерактивно осуществляться на каждой стадии законотворчества;
осуществление законотворческого процесса постадийно, интерактивно, с достижением взаимоувязки и согласованием всех специалистов на каждом этапе законотворческого процесса.
Третья закономерность развития юридической техники субъекта Федерации: переход (эволюция) от эмпирических знаний в юридической науке к разработке методов моделирования жизнедеятельности региона в системной увязке (государство —
регион — субъект Федерации — муниципальное образование). Это требует использования методов экспериментального и количественного анализа и оптимизации принимаемых решений применительно к следующим объектам исследования:
правовой и социально-экономической обстановке;
макроэкономическим возможностям государства, региона, субъекта Федерации;
эффективности работы государственных органов и высших должностных лиц.
Учитывая вышесказанное, рассмотрим вытекающие отсюда специфические приемы юридической региональной техники.
Рассмотрим проявление этих закономерностей развития юридической техники субъекта РФ применительно к ее отдельным элементам. К приемам юридической техники относится, во-первых, юридическая терминология, юридические конструкции; во-вторых, способы построения нормативно-правовых актов.
Юридическая терминология. Юридическая терминология — это словесные обозначения государственно-правовых понятий, с помощью которых выражается и закрепляется содержание нормативно-правовых предписаний государства. Использование юридической терминологии должно быть однозначным, общепризнанным, устойчивым (постоянным). Новые динамично изменяющиеся условия общественной жизни потребовали создания нового понятийно-категориального аппарата: «законодательство субъекта РФ», «уставное правосудие», «региональное законодательство», «региональное право», «исключительные предметы ведения и полномочия субъекта» и т.д. В частности, следует подчеркнуть неправомерное уравнивание терминов «законодательство субъектов РФ» и «региональное законодательство». Если первый термин является закономерным, то второй в федеральном законодательстве отсутствует, и нужно делать его научное обоснование.
Юридическая конструкция. Юридическая конструкция представляет собой такое структурное расположение правового материала, которое характеризуется внутренним единством.
ОБРАЗОВАНИЕИ ПРАВО № 8 • 2016
А) Использование в законодательстве субъекта Федерации общих с федеральным законодательством правовых институтов.
Важное влияние законодательства субъекта РФ проявляется в выявлении «общего» и «особенного» в конституционном законодательстве субъекта по конкретным правовым институтам. Конституционное право совместно с региональным правом имеют такие общие институты, как основы конституционного строя, основы непосредственного народовластия и избирательной системы, принцип разделения власти, конституционный статус личности, система органов государственной власти.
Техника законодательного регулирования обусловлена целью - создать в регионе свои «правила поведения», заполнив тот правовой вакуум, который определен федеральным законодательством. Эта цель и обусловливает специфику законодательной техники. С одной стороны, федеральное законодательство, лежащее в основе законотворческого процесса субъекта, должно быть частично отражено в создаваемом региональном законе; с другой -законодательная техника исключает дословное повторение текстов уже принятых федеральных законов в законах субъекта. Такая же ошибка имеет место и в федеральном законодательстве. Например, возникает проблема «пропорции» в определении близких (но не совпадающих!) составов конституционного правонарушения с составами других отраслевых мер ответственности. В связи с несовершенством законодательной техники «по старинке» дублируются тексты конституционного законодательства в отраслевых актах. Такая «совпадающая» формула конституционной ответственности с отраслевой представляется недопустимой. Безусловно, сближение составов конституционных и иных видов правонарушений является не случайным в период усиления прямого действия Конституции РФ, но и их совпадение невозможно: каждый вид ответственности играет собственную роль в механизме правового регулирования.
Б) Формирование региональных институтов.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 8 • 2016
Региональное законодательство имеет свои особенности, детализирующие в рамках прав субъекта такие институты, как административно-территориальное устройство, символика, двойное гражданство (для республик - субъектов), атрибутика, система и структура органов государственной власти и органов местного самоуправления, виды и статус выборных должностных лиц и возможность их отзыва, отраслевые функциональные органы исполнительной власти.
В) Опережающее правотворчество субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения (встречное правотворчество субъекта).
Особое воздействие на развитие науки конституционного права начинает оказывать реальный (во многом противоречивый) законотворческий процесс субъектов РФ, опережающий правотворчество Федерации по предметам совместного ведения (встречное правотворчество субъекта), а также факторы, влияющие на законотворчество. Во-первых, это начинающийся процесс интеграции законотворческого процесса Федерации и ее субъектов и координации деятельности федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ. Исследование эффективности такой координации, путей повышения эффективности права законодательной инициативы субъекта Федерации в федеральном законотворческом процессе -важная задача конституционно-правовой науки. Во-вторых, изменяется функциональная роль законодательства субъекта Федерации: оно становится единственным законным инструментом в разработке концепции развития региона, обеспечении его экономической и юридической безопасности. В современных условиях возникновения многочисленных (не координированных) систем уровней власти и форм собственности региональное право восстанавливает баланс управления всеми разрозненными субъектами на своей территории правовыми средствами. В-третьих, соответственно обновляется методология формирования законов субъекта: целевые факторы, расчет финансовых возможностей бюджета субъекта, социологическое
обоснование вводимых норм, исследование причин нереализуемости регионального законодательства.
Все это привело к изменению конструкций механизма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами, текстов и содержания договоров и соглашений, механизмов разрешения противоречий, возникающих между Конституцией, федеральным законодательством и законодательством субъекта РФ.
Особые юридические конструкции имеют конституции и уставы субъектов, представляющих собой высший уровень правовой системы субъекта. Кроме того, в некоторых регионах действует обычное право, традиции. Поэтому субъекты РФ осторожно относятся и к модельным законам, рекомендуемым центром, считая их ведущими к утрате исторического своеобразия субъекта. В них, как правило, отсутствуют специфические особенности конструкций, характерные для тех актов, которые готовятся самими регионами.
Способы построения нормативно-правовых актов. Способы построения нормативно-правовых актов — это совокупность приемов, с помощью которых вырабатывается их текст. Существуют следующие два способа построения правовых актов. Первый — применение силы абстракции к правовой материи. В результате правовой акт приобретает обобщающий характер. Например, все конституционные права и свободы граждан имеют абстрактный, а потому и долгосрочный характер. Такой способ позволяет отвлекаться от частностей, которые преходящи и носят временный характер. Второй способ построения - указание на особенные случаи, которые вместе с тем служат основанием для их реализации (например, условия введения режима чрезвычайного положения).
Одним из приемов законодательной техники при построении региональных нормативно-правовых актов выступают фикции. Оценки истинности или ложности формулировок законодательства субъектов должны основываться не на абстрактно-логических, а на познанных объективных закономерностях, в основу которых
должны быть положены научные факты, эмпирические аргументы. К сожалению, конституционно-правовая наука очень долго была областью более политологической, чем правовой. Поэтому научное исследование закономерностей развития государственности в целом и его отдельных регионов начало осуществляться только в последние годы. Объективная необходимость многих норм ранее действовавших конституций является предметом исследования специалистов. Яркий пример — неприкосновенность личности, провозглашенная в Конституции СССР 1936 г. ( как фикция), прекрасно уживалась с массовым террором невинных людей. Сегодня на пути фиктивности конституционных норм поставлен барьер: ст. 15 Конституции РФ закрепила прямое действие закона. Однако без проработанных технологий конституционный принцип «человек, его права и свободы как высшая ценность» тоже имеет опасность стать фикцией. Единственное постановление пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» от 31 октября 1995 г. разъяснило только некоторые вопросы непосредственного действия конституционных норм. Это касается прежде всего прав и свобод граждан.
Поэтому исходя из ведущей роли Конституции в формировании национального права нужно говорить о технологии прямого действия норм-принципов, норм-целей, норм-задач Конституции. Так, повышение роли выборов в условиях построения правового государства и гражданского общества, казалось, должно быть обеспечено прежде всего конституционными гарантиями: расширением в Конституции важнейших принципов, составляющих основу избирательной системы. Казуистическое использование законодательной техники привело к тому, что действующая Конституция, наоборот, существенно сузила круг конституционных норм, регулирующих эти важнейшие отношения, для выборов депутатов Государственной Думы. Зато в полном объеме эти принципы были сформулированы для выборов Президента РФ. Более того, исчезла в ка-
ОБРАЗОВАНИЕИ ПРАВО № 8 • 2016
честве самостоятельной глава «Избирательная система», посвященная ее основным принципам, традиционная для «советских конституций».
Избирательное законодательство есть предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов; принятие последними своих избирательных кодексов и законов также должно быть четко ориентировано в правовом пространстве. Не случайно поэтому бесконечное изменение избирательных технологий не позволяет установить «твердые правила» выборов в регионе.
Одним из важных приемов законодательной техники в юридической литературе рассматривалась правовая фикция, состоящая в юридическом признании существующим несуществующего и наоборот. В последнее время правильно разрабатывается и иное значение фикции - как свойство нормы права не соответствовать потребностям общества в процессе правотворческой или правоприменительной деятельности. Такое значение фикции выступает в роли антипода закона; оно выражается в отсутствии социальных связей между поведением субъекта и требованиями закона, между индивидуальными притязаниями субъекта и общественно необходимыми требованиями правовых норм. Именно эта сторона понятия фикции имеет наибольшую социально-политическую значимость, примыкая к проблемам колли-зионности и противоречивости права и выступая его антиподом.
Фиктивные нормы конституционного права (типа «государство развитого социализма») проникают и сейчас в ткань законодательства субъекта Федерации, иной раз «провоцируя» субъекта на очередной фиктивный закон. Например, ст. 9 Конституции РФ закрепляет право частной собственности на землю, но познание объективности решения этого вопроса чрезвычайно сложно. Тем не менее определение процедуры решения этого вопроса отнесено к законодательству субъектов РФ.
Таким образом, первичным способом (приемом) юридической техники является выявление истинности или ложности теоретических положений, заложенных в основу законодательства субъекта, и лишь
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 8 • 2016
вторичным - следование правилам законодательной техники и грамматики.
Содержание отдельных способов построения нормативно-правовых актов субъекта Федерации
Скоординированность и взаимодействие представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти при подготовке и принятии законов. Любой нормативно-правовой акт есть результат согласованности различных ветвей власти, ее уровней. Законодательство субъекта Федерации, в силу большего уровня комплексности регулируемых отношений на уровне региона, меньшего разграничения отраслевой принадлежности, особенно остро нуждается в координации и согласовании как между ветвями власти, так и с будущими правоприменителями. Поэтому процедура согласования законопроектов должна быть подробно урегулирована. В основе этой работы должен быть план законодательной деятельности, ежегодно утверждаемый Думой. После стадии законодательной инициативы любой законопроект должен проходить обязательную стадию предварительной юридической экспертизы. Юристы должны делать заключение о возможности дальнейшего рассмотрения законопроекта на предмет выявления противоречий с нормами Конституции РФ и федеральными законами.
Особенно велика роль координации в процессе формирования новых источников регионального права - договоров и соглашений. Эта проблема, наконец, урегулирована в федеральном законодательстве: принят Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Законодательная техника при создании этих договоров и соглашений обладает особенностями, связанными с дополнительной проработкой отраслевых вопросов по уровням исполнительной власти.
Применение в юридической технике международных стандартов. Отсутствие конституционных и законодательных технологий, гарантий частично «спасает» ст. 15
(ч. 4) Конституции РФ, устанавливающая, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры являются составной частью ее правовой системы. Тем самым Конституция РФ подтвердила приоритет международных правовых стандартов над внутригосударственным правовым регулированием. Однако это не всегда эффективно. В качестве примера рассмотрим воздействие международных избирательных стандартов на избирательную систему.
В условиях низкой правовой культуры и устоявшихся десятилетиями национальных традиций трудно от участников избирательного процесса требовать безукоризненного знания международно-правовых стандартов, гарантировать их реализацию в условиях низкой эффективности реализации даже институтов и отраслей национального права. Поэтому для эффективности достижения цели избирательного процесса необходимо отражение в Конституции РФ и федеральных законах международных избирательных стандартов в форме обобщенных принципов. Нельзя согласиться с таким конституционным регулированием, когда принципы избирательного права распространяются в полном объеме только на выборы Президента (ч. 1 ст. 81 Конституции).
Формирование принципа ответственности власти субъекта Российской Федерации за невыполнение или ненадлежащее выполнение своих должностных управленческих обязательств.
Создание эффективного правового механизма народовластия невозможно без признания конституционной ответственности власти перед народом. Это позволит оценить с позиции права действия высших должностных лиц, избранных народом, воспрепятствовать им безнаказанно нарушать законы, способствовать дальнейшему укреплению конституционной законности в России. Председатель Конституционного Суда РФ профессор М.В. Баглай подчеркивал, что в демократическом правовом государстве конституционно-правовая ответственность выступает как реальная гарантия против концентрации власти и злоупотребления ею. Такая же мысль
прозвучала из уст Президента РФ: «Опираясь на Конституцию, каждый в России вправе требовать уважения к себе и к своим законным правам... Народ вправе контролировать власть и не давать ей спуску всеми законными средствами». Вот почему давно назрела необходимость провозгласить принцип конституционной ответственности высших должностных лиц, избираемых народом, с последующей разработкой механизма его реализации в федеральном законодательстве страны.
Повышение квалификации законодателей. Юридические вузы не имеют ни курсов, ни спецкурсов о специфике законодательной техники в субъекте Федерации. Вместе с тем поражает апломб и самонадеянность некоторых депутатов, которые без предварительной проработки текста с юристами фактически предлагают поправки «с голоса». Постоянно подтверждается образная мысль Г. Спенсера: «Ни в одном деле нет такого поразительного несоответствия между сложностью задачи и неподготовленностью тех, кто берется за ее решение. Несомненно, что одно из всех чудовищных заблуждений людей, самое чудовищное, заключается в том, что для того, чтобы овладеть каким-нибудь несложным ремеслом, например ремеслом сапожника, необходимо долго учиться, а единственное дело, которое не требует никакой подготовки, — это искусство создавать законы для целого народа».
Обязательность экспертизы в законотворческом процессе субъекта Российской Федерации. Для качественной проработки законов в законодательном процессе должны быть стадии, которые обеспечивали бы качество законопроектной работы.
Обязательной стадией должна быть юридическая экспертиза. Проекты, не прошедшие юридической экспертизы, не должны включаться в повестку дня законодательного органа. Целями экспертизы являются: проверка соответствия порядка внесения проекта закона требованиям регламента представительного (законодательного) органа власти; проверка соответствия проекта закона Конституции РФ, федеральным законам, уставу и законам соответствующего субъекта РФ; оценка юридического качества проекта.
ОБРАЗОВАНИЕИ ПРАВО № 8 • 2016
