CC BY
27
Бутков А.В., Романов Р.А.
Методологические основы стандартизации государственных услуг в сфере общественной безопасности
Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [1] определены общие требования к стандарту предоставления государственных услуг, установлен целый ряд типовых показателей, на основе которых должны быть разработаны специальные разделы административных регламентов предоставления государственных услуг, содержащие нормы - стандарты конкретных услуг, продуцируемых уполномоченными органами. При этом указанный Федеральный закон не разделяет государственные услуги на отдельные группы по сфере производства (конечному результату продуцирования) и, соответственно, не раскрывает механизмов их стандартизации.
Вместе с тем даже при поверхностном рассмотрении различных видов государственных услуг можно сделать вывод о том, что их производство сопряжено с различными целями государственного управления, в зависимости от сферы администрирования и потребностей заявителей услуг. В одном случае стандартные подходы к механизму производства и предоставления услуг имеют более субъективный характер для их заявителей. Например, при потреблении государственных услуг в сфере образования заявитель сам принимает решение о своем будущем социальном статусе. В другом случае в результатах продуцирования услуг заинтересовано не только конкретное лицо - заявитель, но и общество в целом. Здесь мы имеем дело, как справедливо отметил Т. Парсонс, с проявлением самодостаточности общества в отношениях с физическим окружением - через технологию и организованное использование силы при исполнении полицейских функций. В нашем случае - при оказании государственных услуг в сфере общественной безопасности [2, с. 25].
Обращаясь к вопросу стандартизации государственных услуг, следует согласиться с мнением профессора А.В. Нестерова в том, что сегодня «...практика в отсутствие методических рекомендаций науки пошла на подмену понятий и стала вместо стандартов государственных услуг разрабатывать административные регламенты государственных услуг» [3].
Для отечественной системы государственного управления многочисленные административные регламенты превратились в новое поколение инструкций (наставлений), облеченных в форму приказов, которые не учитывают требований стандартизации. А сама «деятельность по установлению правил и характеристик в целях их добровольного многократного использования, направленная на достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции и повышение конкурентоспособности продукции, работ или услуг» [4] так и не стала восприниматься в качестве процесса стандартизации государственных услуг.
Существенные коррективы в сложившуюся ситуацию в сфере стандартизации государственных услуг призван внести указанный выше Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
Статья 14 данного Закона предусматривает ряд универсальных требований, предъявляемых законодателем к стандарту предоставления государственных услуг. Анализ этих требований (сроки, размер платы, перечень «оснований» и т.д.) позволяет говорить об их достаточности для разработки административных регламентов, устанавливающих порядок и стандарт предоставления государственных услуг.
Вместе с тем деятельность по установлению универсальных правил и характеристик в целях их многократного использования субъектами государственного управления в процессе продуцирования и предоставления государственных услуг не является стандартизацией результатов (произведенных услуг) исполнения государственных функций по оказанию услуг уполномоченными органами.
На наш взгляд, из числа всех требований, установленных в ст. 14 рассматриваемого Федерального закона, лишь одно - «показатели доступности и качества государственных и муниципальных услуг» можно использовать при стандартизации собственно самих государственных услуг, а не деятельности по реализации государственных функций. При этом
речь идет в большей степени о показателях качества государственных услуг как результате деятельности субъектов государственного управления, чем об их доступности. В то же время показатель доступности, применительно к стандарту государственных услуг в сфере общественной безопасности, является одним из основных требований, если не принципиальным подходом к их оказанию. Ибо доступность данного вида государственных услуг для заявителей не должна носить дискриминационный характер по отношению к нуждающимся заявителям (физическим или юридическим лицам) в обеспечении их личной (коллективной) безопасности, а также безопаснос-ти общества и государства.
Рассуждая о методологии стандартизации государственных услуг, следует отметить, что действующее законодательство в сфере стандартизации продукции (работ, услуг) в силу своей специфики не регулирует рассматриваемую сферу общественных отношений.
Тем не менее, при детальном рассмотрении целей стандартизации, содержащихся в нормах Федерального закона «О техническом регулировании» можно выделить ряд элементов, относящихся к методологии стандартизации государственных услуг в целом и к предмету нашего исследования в частности. Например, к единым целям стандартизации производства услуг, независимо от статуса их продуцента в соответствии с данным федеральным законом, относятся обеспечение качества услуг, их технической и информационной совместимости.
По нашему мнению, отдельные подцели стандартизации продукции (работ, услуг), содержащиеся в этом законе, вполне могут служить ориентиром в разработке стандартов предоставления любых видов государственных услуг в соответствии с требованиями Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», который не определяет принципов стандартизации государственных услуг. Вместе с тем в ст. 12 Федерального закона «О техническом регулировании» содержится шесть принципов стандартизации, один из которых провозглашает «добровольное применение документов в области стандартизации». Что касается цели стандартизации государственных услуг в сфере общественной безопасности, то она в соответствии с принципами их оказания имеет двойственную природу, сочетая в себе общие цели стандартизации государственных услуг и стратегические цели обеспечения национальной (общественной) безопасности Российской Федерации.
Как и в случае с целями стандартизации государственных услуг, принципы стандартизации, содержащиеся в данном законе, можно вполне взять за основу и использовать. Например, принцип «недопустимости установления таких стандартов, которые противоречат техническим регламентам» может быть трансформирован в принцип «недопустимости установления таких стандартов, которые противоречат административным регламентам». Однако принцип добровольного применения документов в области стандартизации не приемлем для организации государственного управления. Мало того, он еще и губителен для системы обеспечения общественной безопасности. Поэтому основным принципом стандартизации государственных услуг должен быть определен принцип «обязательного применения документов в области стандартизации государственных услуг».
С учетом такого понимания целей и принципов стандартизации для определения состава показателей, характеризующих эффективность процесса и результата предоставления государственных услуг в сфере общественной безопасности, используемые критерии оценки должны, с одной стороны, соответствовать требованию релевантности. Это означает, что система показателей должна быть направлена на решение наиболее значимых для потребителей проблем и трудностей, с которыми они сталкиваются в процессе взаимодействия с силами обеспечения общественной безопасности. С другой стороны, они должны отвечать критериям качества, предъявляемым заказчиками к продукту, продуцируемому в процессе такого взаимодействия.
Как показывают результаты зарубежных исследований, значительная часть потребителей (около 40 %) не удовлетворены соответствующим взаимодействием: сроками предоставления услуг; качеством услуг; доступностью; процедурами обжалования; содержанием нормативных правовых актов; вежливостью персонала и т.п.*.
Российская Федерация не является исключением. По свидетельству международных экспертов, по качеству публичных услуг она находится на одном уровне со странами, намного уступающими
ей в экономическом развитии [5]. И это положение, как представляется, нам еще долго придется преодолевать. Поэтому перечисленные выше показатели взаимодействия потребителей с полномочными органами являются типичными и для России. Они отражают основные проблемы, с которыми сталкиваются заявители любых государственных услуг, и могут быть признаны общими показателями стандартов предоставления государственных услуг.
К данной группе показателей следует так же относить и те, которые установлены в ст. 14 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Но применительно к нашему исследованию лишь один из них отвечает требованиям, которые можно предъявлять к государственным услугам при их стандартизации. Это общий показатель качества услуг.
Рассуждая о показателях качества услуг в сфере общественной безопасности, следует признать, что задача юридической науки здесь заключается в формировании эффективного правового механизма, обеспечивающего производство и предоставление заявителям (физическим или юридическим лицам) услуг требуемого качества. Причем в конечном результате продуцирования должны быть удовлетворены как ожидания заявителей, так и соблюдены требования к обеспечению общественной безопасности. Однако для того, чтобы создать такой механизм, следует разобраться в основных правовых категориях и, прежде всего, выяснить сущность правовой категории «качество государственных услуг».
С учетом философского понимания качества правильно утверждать, что все государственные услуги обладают качеством, т.е. они качественны. Оно напрямую зависит от их продуцирования уполномоченными органами. При этом качество услуг всегда определяется той потребностью заявителя, для удовлетворения которой они продуцируются [6, с. 139-140].
Принято считать, что в качестве субъектов - носителей потребностей могут выступать любой биологический организм, человеческий индивид, естественно сложившееся сообщество людей или социальная группа в рамках данного общества, человечество в целом [7, с. 12]. Поэтому потребность применительно к государственным услугам - категория общественная.
Между тем заинтересованность социальных групп (трудовых коллективов) или иных сообществ людей в результатах конкретных государственных услуг, оказываемых заявителям уполномоченными органами, весьма дифференцирована. Предполагается, что наибольшая заинтересованность общества в качестве государственных услуг проявляется там, где затрагиваются вопросы коллективной (общественной) безопасности. Вследствие этого категория «качество услуги» является так же, как и потребность, - категорией общественной.
Итак, рассматривая категорию «качество государственной услуги» в социальном контексте, можно сделать вывод о том, что общество заинтересовано в потреблении «продуктов» государственно-управленческой деятельности определенного (или надлежащего) качества. Такая заинтересованность со стороны объектов государственного управления значительно усиливается, когда идет речь о получении государственных услуг в сфере безопасности. Индивидуальные услуги в этой сфере, оказываемые конкретным заявителям (физическим или юридическим лицам), воспринимаются гражданами как единый механизм обеспечения их собственной (общей) безопасности.
Однако вернемся к онтологии и теории познания. Как утверждают исследователи, «сущность категории качества связана с особенностями познавательного процесса: бесконечностью процесса познания, когда то, что сегодня нам кажется существенным, завтра обнаруживает производный и феноменальный характер, ведь за познанной сущностью каждый раз открывается новая и более глубокая сущность. И в этом смысле качество (как совокупность свойств) подвижно. Оно “эволюционирует”. Подвижны и изменчивы и наши потребности в товарах (работах, услугах)» [8, с. 242]. Следовательно, в современных условиях развития общества наши представления о качестве оказания государственных услуг в сфере общественной безопасности в конечном результате их продуцирования весьма подвижны. Мало того, они могут меняться не только в связи с изменениями свойства произведенного продукта (несоответствие международным требованиям безопасности), но и в связи с возникновением новых угроз в любой из сфер жизнедеятельности.
Поэтому правовая категория «качество государственной услуги в сфере общественной безопасности» должна формироваться на основе законных интересов граждан с учетом изменения
внешних условий взаимодействия заявителей (общества) с уполномоченными органами из числа сил обеспечения общественной безопасности.
Необходимо отметить, что в российском законодательстве отсутствует не только определение «качество государственных услуг», но и единое определение понятия «качество товаров, работ, услуг». Однако отдельные исследователи заявляют, что «с юридической точки зрения качество товара (работы, услуги) - это совокупность существенных свойств товара (работы, услуги), характеризующих его общественную потребительную стоимость, закрепляемых в стандартах, иных нормативно-технических документах, условиях договора, а в случае отсутствия стандартов, иных нормативно-технических документов, условий договора (или их неполноты) устанавливаемых в порядке и способами, предусмотренными законами, другими правовыми актами, обычаями делового оборота или иными обычно предъявляемыми требованиями» [9, с. 7985].
Возьмем за основу данное определение и сформулируем свою собственную дефиницию «качество государственных услуг в сфере общественной безопасности», необходимую нам для дальнейшего познания процессов стандартизации, рассматриваемого функционального направления обеспечения общественной безопасности.
Итак, с точки зрения теории обеспечения общественной безопасности, качество государственных услуг в сфере общественной безопасности - это совокупность существенных свойств результатов услуг, предоставляемых заявителям уполномоченными органами из числа сил обеспечения безопасности, характеризующих их общественную потребность и закрепляемых в стандартах с учетом изменения внешних условий взаимодействия государства и потребителей услуг.
Исходя из такого понимания качества государственных услуг в сфере общественной безопасности объектом стандартизации должны выступать совокупность существенных свойств результатов этих услуг. Следовательно, должны быть разработаны не административные регламенты, регулирующие конкретную функцию по предоставлению (исполнению) государственных услуг конкретного уполномоченного органа, а универсальный стандарт результатов конкретной государственной услуги в сфере общественной безопасности, которым могут пользоваться любые уполномоченные органы*.
Для того чтобы определить наиболее значимые для потребителя результаты продуцирования государственных услуг в сфере общественной безопасности, в качестве первоочередной задачи необходимо провести их общую классификацию.
Придерживаясь данного подхода, можно выделить следующие виды рассматриваемых услуг по конечным результатам (показателям) их продуцирования:
- выдача личных документов (удостоверяющих личность);
- осуществление регистрационных действий;
- выдача разрешительных документов;
- выдача документов, предоставляющих специальное право;
- предоставление информации;
- действия по обеспечению сохранности имущества собственника;
- действия по обеспечению безопасности граждан при ведении работ (эксплуатации машин);
- действия по предоставлению помощи гражданам, находящимся в трудной (опасной для жизни) ситуации.
Представленная классификация отражает наиболее типичные результаты деятельности федеральных органов исполнительной власти и иных уполномоченных органов по оказанию государственных услуг в сфере общественной безопаснос-ти. При этом при отнесении некоторых видов государственных услуг к той или иной группе следует учитывать, что результаты деятельности отдельных субъектов государственного управления в соответствии с ведомственными нормативно-правовыми актами не являются показателями их функциональной деятельности в сфере предоставления услуг. В то же время деятельность, которую они осуществляют, по своей конструкции соответствует исполнению функций по оказанию государственных услуг. Она инициируется на основании заявлений (договоров) физических или юридических лиц. Ей присущ добровольный порядок обращения заявителей либо их поручителей.
На наш взгляд, для удовлетворения ожиданий заявителей первоначально необходимо разработать и стандартизировать общие показатели качества этих услуг. Однако эти показатели станут лишь ориентиром, отправной точкой в процессе унификации, направленной на повышение их качества. В связи с этим должны быть дополнительно определены конкретные показатели проблем продуцирования (предоставления) и использования заявителями результатов услуг.
Конкретные показатели для каждого вида услуг в сфере общественной безопасности следует определять индивидуально, исходя из их специфических особенностей и конечного результата продуцирования.
Примером конкретных показателей качества соответствующих услуг будет доля (в процентном соотношении) документов, подлежащих изъятию как выданных с нарушением законодательства, от общего числа правильно оформленных документов или доля задержанных виновных лиц, покушавшихся на имущество собственников, от общего числа совершенных краж на охраняемых объектах и т.д.
Напомним, что конкретные показатели качества государственных услуг зависят от качества взаимодействия уполномоченных органов с заявителями (физическими и юридическими лицами). Причем на конечный результат влияет не только квалификация должностного лица - исполнителя услуги, но и межведомственные коммуникации (различного рода согласования), а также нарушения (несоблюдение требований) со стороны заявителя. Поэтому при стандартизации государственных услуг в сфере общественной безопасности особое значение имеют методы определения текущего значения конкретных показателей их качества.
Данное значение показателя отражает в процентном отношении степень достигнутого уровня в настоящий момент времени и является исходным рубежом в стандартизации каждой из предполагаемых услуг. Правильное определение текущего значения показателей государственных услуг в сфере общественной безопасности позволяет обоснованно рассчитать их целевые и нормативные значения (стандарты). Например, при расчете текущего значения показателей государственных услуг по выдаче документов следует учитывать не только критерии качества их продуцирования, которые влияют на изъятие документов как выданных с нарушением законодательства, но и те критерии, учет которых позволит предупредить возможность совершения общественно опасных деяний с их использованием. Так, лишение права управления транспортным средством лиц, грубо нарушивших Правила дорожного движения, чье водительское удостоверение было выдано за неделю (месяц) до совершения ДТП, безусловно, свидетельствует о низком качестве экзаменационной деятельности ГИБДД.
В зависимости от специфики услуги, а также количества потребителей услуг могут использоваться разнообразные формы и методы сбора показателей, позволяющих определить достигнутый уровень. Это статистические методы учета, а также различные методы проведения опросов потребителей с целью выявления экспертных оценок относительно качества предоставляемых услуг.
Выбор конкретных способов зависит, прежде всего, от специфики используемого показателя, количества потребителей и т.д. Например, текущее значение качества правильно оформленных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за границей, может зависеть от изменений в требованиях Меж-дународной организации гражданской авиации (ИКАО).
Поэтому стандарты существенных свойств результатов услуг, предоставляемых заявителям уполномоченными органами из числа сил обеспечения безопасности, в отличие от иных стандартов государственных услуг, весьма подвижны. Их коррекция должна выстраиваться на основе показателей достигнутого уровня (текущего показателя), предоставляемых услуг с учетом возможных изменений условий их продуцирования, обусловленных трансформациями угроз в сфере общественной безопасности. При этом качество конечного результата продуцирования государственных услуг в сфере общественной безопасности не должно зависеть от усмотрений высших должностных лиц государства и желания удовлетворить «сиюминутные» требования международных организаций в сфере стандартизации.
Литература
1. СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4179.
2. Галиева Р.Д. Теоретическая западная социология: Учеб. пособие. Барнаул: БЮИ МВД России, 2010.
3. Нестеров А.В. Методология властных услуг // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 3.
4. Определение «стандартизация», содержащееся в Федеральном законе от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании» // СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5140.
5. Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 года № 1789-р, одобрившее Концепцию административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах (с послед. изм.) // СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.
6. Введение в философию / Под ред. И.Т. Фролова. М., 1989.
7. Здравомыслов А.Г. Потребности. Интересы. Ценности. М., 1986.
8. Миронов В.В., Иванов А.В. Онтология и теория познания: Учебник. М., 2005.
9. Панова А.С. Качество товаров, работ, услуг как правовая категория // Журнал российского права. 2010. № 4.
