CC BY
26УДК.349.9
МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПРОФИЛАКТИКИ КОРРУПЦИОННЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Назарова И. С.
Санкт-Петербургский военный ордена Жукова институт войск национальной гвардии Российской Федерации, г. Санкт-Петербург, Россия
Аннотация. Подвергаются исследованию конкретные меры профилактики правонарушений коррупционного характера, образующие методологическую основу профилактики коррупции. Обосновывается, что качественно выстроенная система мер профилактики правонарушений коррупционного характера формирует надежный методологический базис профилактики коррупции как важнейшего, стратегически приоритетного направления противодействия коррупции в нашей стране.
Ключевые слова: коррупция, профилактика коррупции, коррупционные правонарушения, правонарушения коррупционного характера, антикоррупционная экспертиза правовых актов, антикоррупционный ценз, коррупционно опасные должности, меры профилактики коррупции.
METHODOLOGICAL ASPECTS OF PREVENTION OF CORRUPTION OFFENSES IN THE RUSSIAN FEDERATION
Nazarova I. S.
St. Petersburg Military Order of Zhukov Institute of National Guard Troops of the Russian Federation, Saint-Petersburg, Russian Federation
Abstract. In the materials of the article, specific measures for the prevention of corruption offenses are examined, forming the methodological basis for the prevention of corruption; it is substantiated that a qualitatively built system of measures for the prevention of corruption offenses forms a reliable methodological basis for the prevention of corruption as the most important, strategically priority area of combating corruption in our country.
Keywords: constitutional control, quasi-judicial bodies, constitutional reform, constitutional amendments, con-stitutionalization.
Важную роль в механизме противодействия коррупции, наравне с установлением стройной организационной основы, играют конкретные меры профилактики правонарушений коррупционного характера, образующие методологическую основу профилактики коррупции. При этом следует отметить, что перечень мер профилактики правонарушений коррупционного характера носит универсальный характер для всех отраслей их применения, обусловленный широким спектром субъектов такой профилактики (государственные и негосударственные органы и организации, институты гражданского общества, граждане) [1, с. 49].
Качественно выстроенная система мер профилактики правонарушений коррупционного характера формирует надежный методологический базис профилактики коррупции как важнейшего, стратегически приоритетного направления противодействия коррупции в нашей стране. Именно по этой причине законодатель не мог оставить без внимания столь
важный вопрос в тексте рамочного федерального закона [2, с. 58].
Перечень мер по профилактике коррупции закреплен в ст. 6 Федерального закона «О противодействии коррупции»1. Названный перечень не является исчерпывающим, на что указывает оговорка о том, что приведенные меры являются «основными». Законодательно установленные профилактические меры включают: 1) формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению; 2) антикоррупционную экспертизу правовых актов и их проектов; 3) рассмотрение в органах государственной власти, органах местного самоуправления, других органах, организациях, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, не реже одного раза в квартал вопросов правоприменительной практики по результатам
1 О противодействии коррупции : федер. закон от 25 дек. 2008 г. № 273-Ф3 (с послед. изменен. и дополнен.) / / КонсультантПлюс : справочная правовая система.
глагол Ъ правосудия
вступивших в законную силу решении судов, арбитражных судов о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) указанных органов, организаций и их должностных лиц в целях выработки и принятия мер по предупреждению и устранению причин выявленных нарушений; 4) предъявление в установленном законом порядке квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы, а также проверка в установленном порядке сведений, представляемых указанными гражданами; 5) установление в качестве основания для освобождения от замещаемой должности и (или) увольнения лица, замещающего должность государственной или муниципальной службы, непредставление им сведений либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представление заведомо ложных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей; 6) внедрение в практику кадровой работы правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным или муниципальным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при его поощрении; 7) развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции.
Анализ профилактических антикоррупционных мер, установленных на уровне федерального закона, позволяет говорить о его чрезвычайной скудности и семантической неточности. Задачей, стоящей перед субъектами профилактической деятельности, должно стать формирование антикоррупционного мировоззрения, а мерами, направленными на ее решение, по примеру большинства регионов страны должны быть законодательно признаны антикоррупционная пропаганда и антикоррупционное обучение [6, с. 37].
Одной из важнейших мер должно стать создание предусмотренных законом условий для практического выполнения антикоррупционных стандартов поведения. Важность законодательного закрепления названной меры продиктована необходимостью перехода от выявленного нами ранее карательного характера профилактики коррупции к предупредительному, упреждающему.
Антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов является существенной мерой профилактики коррупции. Необходимо отметить, что, в отличие от иных профилактических мер, антикоррупционная экспертиза получила конкретный правовой механизм реализации. В соответствии со статьей 3 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» к субъектам антикоррупционной экспертизы отнесены: прокуратура, федеральные органы исполнительной власти в области юстиции, органы государственной власти и органы местного самоуправления1.
В соответствии со статьей 5 указанного федерального закона институты гражданского общества и граждане хоть и не поименованы в числе субъектов антикоррупционной экспертизы, но наделены правом инициировать проведение независимой антикоррупционной экспертизы специальными лицами — экспертами по проведению независимой антикоррупционной экспертизы. В этой связи возникает вопрос об универсальности рассматриваемой профилактической меры применительно к кругу субъектов профилактики коррупции, выделенных нами в ходе исследования. Как нам представляется, институты гражданского общества и граждане, являющиеся обязательными субъектами противодействия коррупции и наделенные правом инициирования осуществления независимой антикоррупционной экспертизы в рамках реализации антикоррупционных профилактических мер, должны быть включены в текст статьи 3 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе
1 Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов : федер. закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ (с послед. изменен. и дополнен.) / / КонсультантПлюс : справочная правовая система.
глаголъ
правосудия
нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»1.
Несмотря на наделение представителей общественности возможностью участия в реализации профилактических мероприятий в сфере противодействия коррупции, достаточно остро, как нам кажется, стоит вопрос о создании эффективного механизма реализации предоставленного им права на инициирование проведения независимой антикоррупционной экспертизы. Так, порядок и условия аккредитации экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы в соответствии с требованиями федерального закона устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области юстиции. Приказом Министерства юстиции РФ от 29 марта 2019 г. № 57 утвержден Административный регламент по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических и физических лиц в качестве экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы2. Названным регламентом определен круг заявителей, к числу которых относятся «граждане, имеющие высшее образование и стаж работы по специальности не менее 5 лет». На наш взгляд, отсутствие конкретных требований к специальности по образованию чревато прохождением аккредитации лицами, не способными осуществлять независимую антикоррупционную экспертизу в силу отсутствия у них специальных знаний в области права и государственного управления.
Не менее важным условием для осуществления независимой антикоррупционной экспертизы представителями гражданского общества является обязательное требование о размещении определенных категорий норматив-
1 Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов : постановление Правительства РФ от 26 февр. 2010 г. № 96 (с послед. изменен. и дополнен.) / / КонсультантПлюс : справочная правовая система.
2 Об утверждении Административного регламента Министерства юстиции Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации : приказ Министерства юстиции РФ от 29 марта 2019 г. № 57 // КонсультантПлюс : справочная правовая система.
ных правовых актов и их проектов на официальных сайтах органов и организаций в сети Интернет. Так, например, к числу названных документов должны быть отнесены нормативные правовые акты в сфере закупок.
Представляется, что, несмотря на кажущуюся достаточность и эффективность правового регулирования проведения антикоррупционной экспертизы как одной из основных мер профилактики коррупции в нашей стране, остается достаточно много не решенных вопросов в обозначенной сфере, затрудняющих процесс правоприменения и требующих повышенного внимания и вмешательства федерального законодателя [5, с. 134].
Достаточно спорной нам представляется четвертая мера профилактики коррупции. Словарь-справочник терминов нормативно-технической документации под «квалификационными требованиями» понимает «требования к подготовке, профессиональным знаниям, мастерству и опыту, а также соответствующему состоянию здоровья, которые дают возможность надлежащим образом осуществлять свои функции» [7]. В свою очередь, «квалификация» (от лат. quails — какой по качеству и facio — делаю) представляет собой «степень и вид профессиональной обученности работника, наличие у него знаний, умений и навыков, необходимых для выполнения им определенной работы» [8].
Приведенные определения позволяют утверждать, что квалификационные требования призваны обеспечить надлежащий уровень образования и профессионального мастерства работников различных отраслей, но не могут быть связаны с уровнем их антикоррупционной культуры. Причина законодательного закрепления необходимости проверки сведений, представляемых гражданами при поступлении на государственную и муниципальную службу или планируемых к замещению какой-либо должности, продиктована участившимися случаями предъявления подложных документов об образовании. Таким образом, фальсификация документов об образовании обусловлена таким коррупционным мотивом, как незаконное получение денежных выплат или льгот, что позволяет квалифицировать подобные действия как правонарушения коррупционного характера. Однако причина всплеска преступности в этой сфере связана отнюдь не с отсутствием квалификаци-
глагол Ъ правосудия
онных требований, а с отсутствием требования по обязательной проверке представляемых документов. В связи с этим предлагаем сформулировать следующее определение рассматриваемой профилактической меры: «обязательная проверка в установленном порядке сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы» [3, с. 52].
Не менее спорной представляется нам и формулировка антикоррупционной профилактической меры, связанной с необходимостью установления в качестве основания для освобождения от замещаемой должности и (или) увольнения государственного или муниципального служащего, замещающего кор-рупционно-опасную должность, в случае непредставления им сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представления заведомо ложных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. По справедливому пояснению Конституционного Суда РФ, «данная мера была предусмотрена не только для государственных гражданских служащих, но и для работников органов и учреждений прокуратуры, сотрудников органов внутренних дел, таможенных органов, судебных приставов, военнослужащих и др.: в нормативные правовые акты, закрепляющие статус указанных служащих, были введены нормы, согласно которым на них распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные федеральным законодательством.
Некорректность формулировки названной меры заключается в непоследовательности позиции законодателя относительно обязательности представления сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера для замещения не только коррупционно опасных, но и любых других должностей государственной и муниципальной службы.
В настоящий момент можно с полной уверенностью вести разговор об окончательной институционализации межотраслевого правового института антикоррупционного ценза. Первоначально обязанность по представле-
нию сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера была возложена лишь на лиц, претендующих на назначение на должности, включенные в специальные перечни должностей, назначение на которые или замещение которых сопряжено с высокими коррупционными рисками. Позднее, в 2014 г., обязанность по представлению названных сведений была возложена на всех без исключения лиц, поступающих на государственную службу. При этом непредставление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера является безусловным основанием для отказа в приеме на государственную службу и в регистрации кандидата на выборные должности, на что мы уже обращали внимание. Таким образом, можно говорить о цензовом характере данного требования, нарушение которого влечет применение мер правового восстановления, а не мер юридической ответственности [4, с. 39].
Иначе дело обстоит в случаях непредставления сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера лицами, обязанными представлять названные сведения в связи с замещением кор-рупционно опасных должностей. Приведенная законодательная формулировка рассматриваемой антикоррупционной профилактической меры предусматривает альтернативное применение на усмотрение правоприменителя увольнения (освобождения от занимаемой должности) и иных мер юридической ответственности за рассматриваемое нарушение. В данном контексте увольнение за непредставление сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера упоминается в числе мер юридической (дисциплинарной) ответственности, что на практике означает необходимость выявления в действиях нарушителя признаков состава дисциплинарного правонарушения.
На наш взгляд, обе приведенные меры — отказ в приеме на государственную службу и увольнение с нее в связи с непредставлением или представлением заведомо недостоверных или неполных сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера — преследуют общую цель, связанную с предотвращением (прекращением) служебных отношений в связи с наличием неких коррупционных рисков. В этой связи отнесение названных мер к различным по своей пра-
Глагол Ъ
правосудия
вовой природе мерам правового принуждения — мерам правового восстановления и юридической ответственности — недопустимо. По нашему мнению, предотвращение (прекращение) служебных отношений в связи с непредставлением или представлением заведомо недостоверных или неполных сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера в виде отказа в приеме на государственную службу или увольнения с нее является мерой правового восстановления и обусловлено цензовым характером законодательного требования. Применение названной меры альтернативно в отношении государственных служащих и безальтернативно в отношении лиц, поступающих на государственную службу, нарушает важнейший конституционный принцип равного доступа к государственной службе.
Резюмируя изложенное, можно сформулировать следующий перечень мер профилактики коррупции, рекомендуемый нами к законодательному закреплению на законодательном уровне: антикоррупционная пропаганда; антикоррупционное обучение; создание предусмотренных законом условий для практического выполнения антикоррупционных стандартов поведения; обязательная проверка в установленном порядке сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы, обеспечение неукоснительного соблюдения требований закона: об отказе в приеме на государственную службу лица, претендующего на замещение должностей государственной службы; об освобождении от замещаемой должности и (или) увольнения лица, замещающего должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, с замещаемой должности государственной или муниципальной службы, в случае непредставления указанными лицами сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представления заведомо ложных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга)
и несовершеннолетних детей; обеспечение условий для осуществления и осуществление общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции.
Список литературы
1. Арутюнян Т. И., Назарова И. С., Шеншин В. М. Официальные интернет-сайты ФСБ России и Росгвардии как инструмент общественного антикоррупционного контроля (сравнительно-правовой анализ) // Право в Вооруженных Силах. 2020. № 1 (270). С. 47-54.
2. Арутюнян Т. И., Назарова И. С. Некоторые вопросы легальной детерминации понятия «коррупция» // Евразийский юридический журнал. 2020. № 5. С. 58-69.
3. Бараненкова И. В. О необходимости систематизации норм, регулирующих противодействие коррупции в военных организациях // Военное право. 2014. № 3. С. 49-56.
4. Кабанов П. А. Формирование нетерпимости к коррупционному поведению как юридически не определенная правовая категория и ее содержание // Актуальные проблемы экономики и права. 2019. Т. 13, № 1. С. 37-41.
5. Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» / Х. В. Пешкова (Белогорце-ва), Н. И. Воробьев, Л. В. Воробьева, Е. В. Артемьев, С. В. Ротко, Д. А. Тимошенко // Гарант : справочная правовая система. 2020. 365 с.
6. Правовые основы противодействия коррупции: международные и национальные стандарты и инициативы : монография: в 2 т. Т. 2 / под общ. ред. Т. Я. Хабриевой, Р. А. Курбанова. М. : Проспект, 2019. 253 с.
7. Словарь Ефремовой // Академик. Словари и энциклопедии на Академике. URL: https://dic. academic.ru (дата обращения: 07.04.2022).
8. Философский энциклопедический словарь // Словари и энциклопедии на Академике. URL: dic.academic.ru (дата обращения: 20.04.2022).
Назарова Ирина Сергеевна - кандидат юридических наук, доцент, полковник юстиции, начальник кафедры конституционного и административного права факультета (командного), Санкт-Петербургский военный ордена Жукова институт войск национальной гвардии Российской Федерации (Россия, г. Санкт-Петербург), e-mail: irina-nazarova@inbox.ru
Nazarova Irina Sergeevna - Candidate of Juridical Sciences, Associate Professor, Colonel of Justice, Head of the Department of Constitutional and Administrative Law of the Faculty (command), St. Petersburg Military Order of Zhukov Institute of the National Guard of the Russian Federation (St. Petersburg, Russian Federation), e-mail: irina-nazarova@inbox.ru
глагол Ъ правосудия
