CC BY
84
УДК 342.98
Т. В. Нутрихина
Сибирский государственный университет путей сообщения (Новосибирск, Россия)
ПРОБЛЕМЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРЕВЕНТИВНЫХ МЕР АНТИКОРРУПЦИОННОЙ НАПРАВЛЕННОСТИ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
В статье критически рассматриваются законодательно установленные и реализуемые в России меры профилактики коррупции в сфере государственного и муниципального управления. Выявляются проблемы эффективности в предупреждении коррупции и оказываемые ими социальные эффекты.
Ключевые слова: антикоррупционные меры, профилактика коррупции, государственное и муниципальное управление, ротация, сведения об имуществе, сведения о доходах.
В России борьба с коррупцией ведется уже не первый год, охватывает все больше общественных, государственных и муниципальных институтов, обсуждается на различных научно-практических площадках. Эта деятельность имеет обширную нормативную базу и осуществляется планомерно: периодически в форме указа Президента Российской Федерации принимаются национальные планы противодействия коррупции на конкретные годы (в частности, на 2010—2011 гг. и на 2016—2017 гг.). Законодательно начало этому процессу было положено принятием декабре 2008 г. Федерального закона № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». В течение срока действия указанного закона в него неоднократно вносились изменения и дополнения, а на его основе изменялись и дополнялись иные законы и подзаконные нормативные акты, охватывающие многие сферы общественной жизни (включая деятельность любых организаций), но более всего затронуты сферы государственного и муниципального управления. Такой достаточно длительный период введения и действия различных мер антикоррупционной направленности позволяет делать определенные выводы и давать оценки их эффективности в борьбе с коррупцией и влекомых ими общественных изменений, влияющих в том числе и на качество государственного и муниципального управления в стране.
Федеральный закон № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» поделил эту деятельность на три следующие составляющие:
— предупреждение коррупции (в том числе ее профилактика — выявление и последующее устранение причин коррупции);
— борьба с коррупцией (выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование коррупционных правонарушений);
— минимизация и (или) ликвидация последствий коррупционных правонарушений.
ISSN 2412-8945. Развитие территорий. 2016. № 3/4 (6). © Т. В. Нутрихина, 2016
Нетрудно заметить, что это деление имеет область пересечения в части предупреждения коррупционных правонарушений: именно на это предупреждение и нацелено большинство законодательно введенных мер антикоррупционной направленности в сфере государственного и муниципального управления.
К основным мерам профилактики коррупции указанный федеральный закон относит следующие:
1) формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;
2) антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов;
3) предъявление законодательно установленных квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы;
4) представление указанными гражданами установленных сведений (в частности, о доходах, имуществе, обязательствах имущественного характера, расходах — своих, своих супругов и несовершеннолетних детей) и их проверка;
5) установление для указанных нормативными актами должностных лиц в качестве основания для освобождения от замещаемой должности и (или) увольнения либо для применения в отношении них иных мер юридической ответственности следующих юридических фактов:
а) непредставление указанных сведений;
6) представление заведомо недостоверных или неполных указанных сведений;
в) представление заведомо ложных указанных сведений;
б) обязательность учета длительного, безупречного и эффективного исполнения государственным или муниципальным служащим своих должностных обязанностей при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при его поощрении;
7) развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции.
При этом ротация, которая тоже касается не всех должностных лиц органов государственной власти, в Федеральном законе № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» даже не упомянута: несмотря на то, что рассматривается в качестве одной из действенных мер предупреждения коррупции, но введена только специальным законодательством о государственной и муниципальной службе.
Ротация в настоящее время предусмотрена для государственной гражданской службы Российской Федерации. Целями введения ротации в Федеральном законе № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» названы повышение эффективности гражданской службы и противодействие коррупции. Согласно этому закону в порядке ротации гражданских служащих должность гражданской службы замещается на срок от трех до пяти лет. Представитель нанимателя предупреждает гражданского служащего об истечении срока действия служебного контракта за три месяца до назначения гражданского служащего на иную должность гражданской службы в порядке ротации. По общему правилу, в случае отказа от предложенной для замещения в порядке ротации должности гражданской службы гражданский служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы и служебный контракт с ним прекращается. Но есть две уважительные причины отказа от замещения должности гражданской службы в порядке ротации:
1) наличие заболевания, в связи с которым замещение должности гражданской службы в порядке ротации противопоказано по состоянию здоровья гражданского служащего в соответствии с медицинским заключением;
2) невозможность — в соответствии с заключением федерального учреждения медико-социальной экспертизы или медицинским заключением — проживания членов семьи гражданского служащего (супруга, супруги, несовершеннолетних детей, детей старше 18 лет, ставших инвалидами до достижения ими возраста 18 лет, детей в возрасте до 23 лет, обучающихся в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, по очной форме обучения, родителей, лиц, находящихся на иждивении гражданского служащего и проживающих совместно с ним) в местности, куда гражданский служащий назначается в порядке ротации.
При наличии указанных обстоятельств не позднее чем за 30 дней до истечения срока действия срочного служебного контракта гражданскому служащему в письменной форме предлагается (если она имеется) иная вакантная должность гражданской службы в том же или другом государственном органе с учетом уровня квалификации, специальности, направления подготовки, ста-
жа гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки, знаний и умений, которые необходимы для исполнения должностных обязанностей. В случае отказа от соответствующей предложенной для замещения иной должности гражданской службы либо отсутствия такой вакантной должности гражданской службы наступают те же последствия, что и по общему правилу: гражданский служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы, служебный контракт с ним прекращается.
Ротация государственных гражданских служащих как антикоррупционная кадровая технология относительно недавно подробно рассматривалась М. Ю. Зенковым. С его точки зрения, в аспекте борьбы с коррупцией ротация имеет следующие недостатки:
1) коррупционными связями должностные лица успешно обзаводятся в течение года работы в должности, поэтому ротация раз в 3—5 лет не пресекает даже половины периода коррупционной деятельности по соответствующей должности;
2) ротируются часто те должности государственной гражданской службы, которые не имеют значительных коррупционных возможностей: такая ротация практически не связана с противодействием коррупции, представляя собой лишь трату времени и средств и причинение неудобств государственным гражданским служащим;
3) в той же местности очень редко бывают должности государственной гражданской службы, соответствующие ротируемой, а государственный гражданский служащий далеко не всегда имеет возможность переехать в другую местность. Уважительной причиной отказа от ротации (не исключающей возможности прекращения служебных отношений) является лишь подтвержденная медицинским заключением невозможность проживания в местности, куда гражданский служащий назначается в порядке ротации, самого государственного гражданского служащего или отдельных лиц, состоящих с ним в первой степени родства (свойства). Если эта невозможность не имеет соответствующего подтверждения (например, местность не приспособлена надлежащим образом для маломобильных граждан) или установлена в отношении лиц более дальнего родства или свойства (например, бабушки, брата), либо лиц первой степени родства, которые не включены в соответствующий перечень (мать, отец), то причина отказа не является уважительной. В результате представитель нанимателя вынужден освободить от замещаемой должности гражданской службы квалифицированного и подходящего по всем требованиям гражданского служащего, уволить его с гражданской службы и прекратить с ним служебный контракт, а после этого искать нового соответствующего кандидата на эту должность1.
1 См.: Зенков М. Ю. Ротация государственных гражданских служащих как антикоррупционная кадровая технология //
РАЗДЕЛ 3. ВОПРОСЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ.
Переезд в другую местность часто даже не рассматривается как возможный вариант, так как родитель и другие родственники (свойственники) останутся в этой местности (а государственному гражданскому служащему может предстоять до четырех переездов в период его служебной деятельности), детям придется менять детские сады (школы), будет существенно ограничен непосредственный контакт с близкими, кроме того, традиционно в нашем обществе не принято, чтобы мужчина ехал за женой на ее новое место работы. Как следствие, в результате направления гражданского служащего в порядке ротации в другую местность разрушаются семейные связи и даже семьи (например, когда муж не едет за женой): и государственный гражданский служащий, и члены его семьи утрачивают свой социальный статус, переживают сильный стресс, тратят время и силы на переезд и обустройство на новом месте, а поставленная государством цель (повышение эффективности гражданской службы и противодействие коррупции) не достигается. На социальные последствия такой ротации пока не обращается должного внимания. Получается, что более всего для такой ротации подходят лица без родственных связей либо семья которых ограничена указанными в законе супругами и детьми, которые согласны переезжать вместе с государственным гражданским служащим сколько и куда нужно.
Следующая мера противодействия коррупции, эффективность которой в основной массе невысока — это представление гражданами, претендующими на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы либо замещающими эти должности, сведений о доходах, об имуществе, об обязательствах имущественного характера, о расходах — своих, своих супругов и несовершеннолетних детей — и их проверка.
Как справедливо заметил старший прокурор Управления по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Генеральной прокуратуры Российской Федерации И. В. Лицев1, тотальный контроль в отношении всех государственных и муниципальных служащих не имеет смысла, так как он позволяет выявить коррупцию, только если коррупционный доход превышает легальный (официальный) доход гражданского или муниципального служащего. Однако на проведение этого контроля (пред-
Инновационные тенденции развития управление персоналом : образование и практика : материалы регион. науч.-практ. конф. Новосибирск, 2015. С. 191—199.
1 Выступление на пленарном заседании Региональной науч.-практ. конф. «Антикоррупционная политика в системе государственного и муниципального управления», проходившей в г. Новосибирске 13—14 дек. 2016 г. Организаторы конференции: Сибирский институт управления — филиал ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» при поддержке администрации губернатора Новосибирской области и правительства Новосибирской области, Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Новосибирской области.
ставление и проверку сведений) тратятся значительные бюджетные средства. В своем выступлении И. В. Лицев предложил ограничить применение данной меры противодействия коррупции кругом должностных лиц, имеющим очень значительные коррупционные возможности, а у остальных лиц контролировать только крупные доходы и покупки1.
Но у этой медали есть и иная сторона. Во-первых, часто формально берут взятки лица, от которых непосредственно ничего не зависит (считается, что у соответствующей должности коррупционная составляющая либо вовсе отсутствует, либо минимальна), например секретари. На практике они «переживают» не одно сменяемое (в порядке ротации, избрания) ответственное должностное лицо и имеют постоянно действующую коррупционную схему, в которую «встраиваются» сменяемые должностные лица. Во-вторых, для разных местностей и уровней государственной власти (местного самоуправления) крупными будут являться совершенно различные суммы доходов. Как в этой ситуации устанавливать градацию? Относительно среднего месячного, квартального, полугодового, годового дохода? Самого должностного лица или совокупного — его семьи? Но в контролируемую ее часть по закону не включаются родители служащего, которые часто принимают непосредственное участие в решении его бытовых проблем (приобретение жилья, автомобиля и пр.). Опять же совершеннолетние дети тоже могут иметь тесную связь с родителями. Родители и совершеннолетние дети имеют первую степень родства с лицом, доходы и расходы которого проверяются. И эта связь может быть гораздо теснее и прочнее, чем с супругом (супругой), с которым (которой) законом устанавливается режим общей совместной собственности. В результате крупные доходы в виде даров неограниченно могут поступать от родственников, доходы которые не проверяются. Это являет собой коррупционную лазейку. Но тотальный контроль за доходами и расходами всех членов семьи приведет к тому, что реально на должностях в государственном и муниципальном управлении будут находиться преимущественно лица без родственных связей.
Таким образом, эффективность бюджетных затрат на противодействие коррупции в форме представления и проверки сведений о доходах и расходах в основной массе нулевая. Кроме того, пока нет четких критериев, в отношении каких должностей в сфере государственной и муниципальной службы эта мера необходима, а в отношении каких — нет. Опять же, помимо эффективности затрат в деле достижения цели борьбы с коррупцией у этой меры также нужно оценивать и ее социальный эффект. Не все люди могут или хотят контролировать даже мельчайшие свои доходы и расходы и делать их достоянием общественности (даже в ограниченной ее части — в лице соответствующих представителей органов государственной власти и/или местного самоуправления). Этот
аспект проявления свободы воли человека также влечет, как минимум, формальное, а то и реальное разрушение семей. Некоторые супруги формально разводятся с целью скрыть от антикоррупционных контрольных органов фактически получаемый доход: бывшие супруги и сожители граждан, претендующих на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы либо замещающих эти должности, не входят в круг лиц, сведения о доходах, имуществе, обязательствах имущественного характера, расходах которых представляются и проверяются.
Применение юридической ответственности или освобождение от замещаемой должности (увольнения) указанных нормативными актами должностных лиц за непредставление (представление заведомо недостоверных, неполных или ложных) указанных сведений тоже не имеет достаточной эффективности, но безусловно, важна и имеет большое значение как превентивная: установление юридической ответственности и наличие угрозы потерять должность значительно уменьшают у указанных лиц желание совершать противозаконные деяния. Но практически каждый раз возникает необходимость произвести подробное разбирательство с соблюдением установленной процедуры, установить, имелась ли вина соответствующего лица и в какой форме, и обязательно принять меры, как минимум, по предупреждению повторения правонарушений, а то и по привлечению к ответственности.
Антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов должна выполняться в разумных пределах. Чисто теоретически, без практической апробации принимаемого акта, невозможно выявить все коррупционные факторы в его тексте. Вводить сложные процедуры по устранению очень маловероятных и экономически незначительных коррупционных рисков тоже бессмысленно. Такая экспертиза не должна приводить к неоправданному затягиванию и усложнению процедуры принятия нормативного акта, но после его введения поправки должны рассматриваться и приниматься быстро и слаженно (например,
«волнами» — полгода, год). И на стадии принятия, и на стадии применения необходимо мнение общественности, мотивированной на создание правового государства и гражданского общества.
Формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению и развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции имеет положительную, но пока слабую динамику. Как отметил заместитель министра — начальник управления по правовому обеспечению и правовому взаимодействию министерства юстиции Новосибирской области В. Б. Табала, у населения есть нетерпимость ко всем негативным проявлениям представителей органов государственной власти и местного самоуправления (не только к коррупции), но рядовые граждане не имеют четкого понимания, что такое коррупция. Взаимодействие органов власти и населения навязывается сверху, встречает непонимание со стороны первых и недоверие со стороны вторых. Но росту обращений граждан и организаций способствуют различные мобильные сервисы и приложения, возможность обращения и получения ответа на него в электронной форме1.
Таким образом, можно отметить, что государство на основе постоянно совершенствуемой нормативной базы планомерно вводит и осуществляет множество мер по борьбе с коррупцией, часть из которых имеет очень низкую экономическую эффективность и негативный социальный эффект, но в результате понемногу происходят позитивные изменения в обществе — его правосознании и правовой культуре, и только посредством них можно добиться реальных результатов в борьбе с коррупцией. Как со стороны представителей органов государственной власти и местного самоуправления, так и со стороны представителей обслуживаемого ими общества только хорошее образование и высокий уровень правосознания и правовой культуры позволят устранить саму возможность существования коррупции, а следовательно, и это явление.
T. V. Nutrihina
THE PROBLEMS OF EFFECTION OF PREVENTION MEASURES OF ANTICORRUPTION DIRECTION IN THE SPHERE OF STATE AND MUNICIPAL MANAGEMENT
In article is critic examined measures of prevention of corrupt in state and municipal management that legally determined and undertaken in Russia. The problems of efficiency at the prevention of corrupt and theirs social effects are identified.
Keywords: anticorruption measures, prevention of corrupt, state and municipal management, rotation, information on properties, income information.
1 Доклад В. Б. Табалы «Реализация антикоррупционной политики в органах государственной власти Новосибирской области» на Региональной науч.-практ. конф. «Антикоррупционная политика в системе государственного и муниципального управления».
